劉夷

北京的“煤改氣”工作一度是全國典范。2008至2009年，北京冬季高峰日供氣量達(dá)到4431萬立方米。截至2013年年底，北京市所有供暖鍋爐基本完成了“煤改氣”。

與首都相比，各地政府都在喊著“煤改氣”，但工作進(jìn)展艱難。實(shí)際上，在經(jīng)歷了突飛猛進(jìn)的擴(kuò)張階段之后，北京的“煤改氣”工程也難以完美收官。北京的經(jīng)驗(yàn)難以復(fù)制，但“煤改氣”的難處在全國范圍內(nèi)都能達(dá)成一致。利益、資源、政策，三大難橫亙于前路。

錢，不能不談

北京城市運(yùn)行與發(fā)展研究中心主任、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所研究員陳銳告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，“北京市的‘煤改氣由北京市發(fā)改委、科委、經(jīng)信委共同推動(dòng)工作，科委負(fù)責(zé)前端科技研發(fā)，經(jīng)信委負(fù)責(zé)信息化建設(shè)，發(fā)改委提供專項(xiàng)支持，形成產(chǎn)業(yè)化平臺(tái)。而華北電力、北京燃?xì)饧瘓F(tuán)、北京熱力集團(tuán)三大企業(yè)互動(dòng)，形成熱電氣鏈條聯(lián)供，做到資源循環(huán)利用，整體上節(jié)約能源。三個(gè)集團(tuán)實(shí)行利益共享機(jī)制，打破行業(yè)壁壘與利益桎梏。各級(jí)政府更是采取推動(dòng)措施，從財(cái)稅上重點(diǎn)扶持，打造優(yōu)良合作平臺(tái)?！?/p>

稅費(fèi)優(yōu)惠、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，聽起來似乎免去了企業(yè)的后顧之憂。但實(shí)際情況又如何呢？

北京熱力集團(tuán)的一位劉姓工程師（簡稱“劉工”）告訴記者：“熱力集團(tuán)‘煤改氣的主要工作內(nèi)容是將供熱大網(wǎng)附近的燃煤鍋爐房合并過來，如果離得太遠(yuǎn)，就直接把鍋爐房燃料由煤改成燃?xì)狻Ｄ壳拔覀円呀?jīng)改了340多座燃煤鍋爐房，熱力集團(tuán)所屬區(qū)域的獨(dú)立鍋爐房已全部改造完成了。但在這過程中，資金問題是一直存在的?！?/p>

劉工介紹，北京市政府一直以來采取的是“后補(bǔ)貼”政策，工程當(dāng)年全部任務(wù)結(jié)束后，需要進(jìn)行核算，在第二年才能分期、分批得到資金補(bǔ)償。除了熱力站、鍋爐等系統(tǒng)設(shè)備要改，外網(wǎng)、老舊管網(wǎng)乃至居民樓里的公用暖氣片都在改造范圍內(nèi)，工程資金壓力非常大?！岸喂芫€、老舊管網(wǎng)改造、面積增容與施工過程中的城市地下管線整理都是問題，政府在這些方面的補(bǔ)貼太少。”

實(shí)際上，政府的補(bǔ)貼、工程經(jīng)費(fèi)都是“治標(biāo)不治本”，讓企業(yè)擺脫虧損、實(shí)現(xiàn)盈利的“治本良藥”是末端供暖費(fèi)的合理設(shè)置。遺憾的是，這劑“良藥”一直被遮擋在云霧之中。

國家發(fā)改委、住建部在2007年曾發(fā)布《城市供熱價(jià)格管理暫行辦法》，明確“城市供熱價(jià)格由供熱成本、稅金和利潤構(gòu)成”，而其中的“供熱成本”，是指“供熱過程中發(fā)生的燃料費(fèi)、電費(fèi)、水費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、修理費(fèi)、工資以及其他應(yīng)當(dāng)計(jì)入供熱成本的直接費(fèi)用。”從煤改成天然氣，成本上漲可想而知。

2013年7月10日天然氣價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，發(fā)電用氣由2.28元/立方米上調(diào)到2.67元/立方米；工商業(yè)用氣3.23元/立方米；壓縮天然氣加氣母站（非居民用氣）2.62元/立方米；車用氣5.12元/立方米；居民用氣未調(diào)整仍為2.28元/立方米。

關(guān)乎國計(jì)民生，包括北京市政府在內(nèi)的各級(jí)地方政府都對(duì)供暖漲價(jià)諱莫如深。

中國城鎮(zhèn)供熱協(xié)會(huì)副理事長徐忠堂對(duì)《經(jīng)濟(jì)》記者直截了當(dāng)?shù)乇硎荆骸凹热徊荒軡q價(jià)，那是不是應(yīng)該政府買單？”

徐忠堂認(rèn)為，供熱企業(yè)是有“兩面性”的?！肮嵊泄嫘裕髽I(yè)需要盡到它的社會(huì)責(zé)任。但另一方面，企業(yè)畢竟是企業(yè)，需要盈利，還要交稅。既然地方政府不愿意調(diào)整供熱費(fèi)，要想提高‘煤改氣積極性，企業(yè)的虧損就應(yīng)該由政府來買單。在這方面，北京市政府做得不錯(cuò)，但各級(jí)地方政府做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！?/p>

天然氣，捉襟見肘

華北電力大學(xué)徐教授在聽到記者關(guān)于“煤改氣”的提問后，提出了自己的擔(dān)心：“‘煤改氣是很好，可是天然氣夠用嗎？”

據(jù)悉，2013年—2014年整個(gè)采暖季北京市天然氣用量就預(yù)計(jì)達(dá)到78億立方米，再創(chuàng)歷史新高，這也進(jìn)一步增加了運(yùn)行調(diào)度難度。

目前北京市的天然氣主要來源于三條輸氣管線：陜京一線、陜京二線和大張坨地下儲(chǔ)氣庫至次渠管線。根據(jù)北京市“十二五”時(shí)期燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃，2015年天然氣用量將達(dá)到180億立方米，天然氣占一次能源比例將超過20%。

徐忠堂認(rèn)為，我國一次能源中，煤占到了70%，天然氣只占4.8%，即使到2020年，天然氣比重也達(dá)不到10%。全國范圍內(nèi)的煤改氣將面臨嚴(yán)重的資源短缺問題。

實(shí)際上，我國在油氣資源上的匱乏是眾所周知的。“我國天然氣有一半需要進(jìn)口”，徐忠堂告訴記者，除了從東亞、東南亞、遠(yuǎn)東、緬甸進(jìn)口天然氣之外，為應(yīng)對(duì)危機(jī)，我國目前也正在致力于開展煤層氣、頁巖氣、煤制天然氣的開發(fā)。

北京一家燃煤電廠負(fù)責(zé)人還對(duì)記者提出了對(duì)天然氣運(yùn)行的諸多擔(dān)憂：“北京市天然氣輸配系統(tǒng)的儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施還不夠完善，可采用的調(diào)峰手段有限，遇極端寒冷天氣必須靠上游增加供氣量，而上游受儲(chǔ)氣庫容量和長輸管線輸送能力的影響，難以保障北京高峰用氣量，導(dǎo)致冬季高峰時(shí)熱電廠等重要用戶不能正常運(yùn)行，影響城市供熱、供電質(zhì)量。”

該負(fù)責(zé)人表示：“北京市天然氣的全部氣源的供應(yīng)商是中石油。單氣源、單供應(yīng)商對(duì)單一城市供氣具有嚴(yán)重的局限性和缺陷，氣源會(huì)逐漸衰減，難以保證長期有足夠穩(wěn)定的天然氣供應(yīng)。輸氣管線過于集中，也存在供氣安全隱患。 ”

除了供給上有困難，陳銳認(rèn)為，我國在供暖資源整體規(guī)劃上也不合理。供暖季4個(gè)月，北方17個(gè)地區(qū)的天氣有較大差異，但資源利用并未很好地體現(xiàn)這些差異。缺乏區(qū)域調(diào)配機(jī)制，真正到了用氣峰值，反而無氣可供?！俺嗽黾庸┙o，天然氣資源的利用需要設(shè)立好跨區(qū)域資源調(diào)配機(jī)制，更需要前期規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)，不能‘臨時(shí)抱佛腳?！?/p>

對(duì)于國家關(guān)于能源改革的配套政策，徐忠堂有很多話要說。

徐忠堂向記者介紹，“煤改氣”要達(dá)到的效果主要有以下三種：第一，效仿歐洲，實(shí)行天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)，發(fā)電余熱用于采暖；第二，利用天然氣發(fā)展小型分布式能源，聯(lián)合循環(huán)；第三，建設(shè)“冷暖房”，夏天制冷冬天供熱，并且全年都可以發(fā)電。

政策，不太“給力”

以上三種形式如能實(shí)現(xiàn)，都將實(shí)現(xiàn)高效利用能源、大大助力節(jié)能減排。但徐忠堂認(rèn)為：“地方政府將‘煤改氣聲勢(shì)造得很大，真正實(shí)施起來，政策實(shí)在不配套?！?/p>

徐忠堂介紹，熱電聯(lián)產(chǎn)在北京、上海、重慶、西安都已開展建設(shè)，但產(chǎn)出的電能否“上網(wǎng)”卻是一個(gè)大問題：“北京的分布式能源、熱電冷三聯(lián)動(dòng)，都出現(xiàn)了產(chǎn)生的電上不了網(wǎng)的情況?！焊臍馊绻皇呛耙缓埃瑢?duì)應(yīng)的政策不配套，那很難開展下去。這里面的行業(yè)壟斷問題亟需國家出臺(tái)具體政策來治理。在歐洲國家，開展一項(xiàng)工程，都是在政策配套的基礎(chǔ)上才會(huì)開始。而我們往往是急著開展一項(xiàng)工作，遇到具體問題時(shí)就‘卡殼了。熱電冷三聯(lián)供是非常好的供電供熱方式，但產(chǎn)出的電不能上網(wǎng)，電輸不出去，機(jī)器開不起來，那就太遺憾了。已經(jīng)建好的沒法運(yùn)行，本來要建的也不愿意再建了。”

陳銳也認(rèn)為，我國相關(guān)政策在應(yīng)對(duì)不確定因素、不同地域時(shí)體現(xiàn)出了較大的局限性。

陳銳告訴記者，技術(shù)創(chuàng)新運(yùn)用于降耗污染控制，有個(gè)“時(shí)滯效應(yīng)”。在開展“煤改氣”工程之時(shí)，也應(yīng)做好各階段的政策規(guī)劃。

“城市在核心區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、遠(yuǎn)郊區(qū)縣供暖方式、管理方式應(yīng)該有差異，目前的各項(xiàng)政策并沒有體現(xiàn)差異化。相關(guān)政策沒有給予重點(diǎn)保障、關(guān)鍵敏感、薄弱落后地區(qū)充分保障。淡季旺季、峰值谷值之間的調(diào)配還需加強(qiáng)，爭取資源優(yōu)化配置?，F(xiàn)在暖冬越來越少，低溫現(xiàn)象嚴(yán)重，南方地區(qū)冬季末尾甚至出現(xiàn)比北方更冷的現(xiàn)象。供熱接下來該怎么辦？這些問題都值得思考。”陳銳對(duì)記者表示。

推進(jìn)“煤改氣”，要合力共贏

陳銳認(rèn)為，“煤改氣”工作的重點(diǎn)為以下3個(gè)方面。

一是建立政府、企業(yè)、個(gè)人新興戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。政府第一步要負(fù)責(zé)區(qū)域性管理工作，制定惠及城市與農(nóng)村、核心區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)的一體化措施。“煤改氣”工作初期，需要履行好主導(dǎo)工作。第二步，政府充分做好引導(dǎo)工作，給予企業(yè)良好的創(chuàng)新空間與平臺(tái)。第三步，政府督導(dǎo)形成社會(huì)責(zé)任體系，加強(qiáng)企業(yè)誠信。落實(shí)企業(yè)補(bǔ)貼，盡快完成階段性、探索性的政策試點(diǎn)。

企業(yè)要強(qiáng)化“城市公共服務(wù)型企業(yè)”的社會(huì)形象，用更強(qiáng)有力的舉措提高服務(wù)質(zhì)量。嚴(yán)格把握公益性、微利、獨(dú)立的原則，加強(qiáng)市場在資源配置中的決定性作用，利用好價(jià)格杠桿。通過前端加強(qiáng)工業(yè)源管理，削減成本，提升服務(wù)質(zhì)量，差異化分化服務(wù)價(jià)格，形成新的價(jià)格市場。差異化需求應(yīng)對(duì)，形成階梯定價(jià)機(jī)制。

市民履行基本義務(wù)，按時(shí)繳納供暖費(fèi)，積極響應(yīng)“煤改氣”號(hào)召，配合社區(qū)工作。鼓勵(lì)社區(qū)自發(fā)監(jiān)督，禁止私自改造暖氣片，加強(qiáng)社區(qū)管理，形成公開透明的監(jiān)督機(jī)制。

二是深化熱計(jì)量改革，形成合理熱價(jià)。提升公共服務(wù)效率，加強(qiáng)熱計(jì)量方式研究，安裝熱計(jì)量監(jiān)測系統(tǒng)，通過供熱計(jì)量收費(fèi)優(yōu)化計(jì)費(fèi)系統(tǒng)。從根本上替政府節(jié)能，替老百姓節(jié)費(fèi)。繼續(xù)開展類似于萬科集團(tuán)居民區(qū)的試點(diǎn)工作。

加強(qiáng)科普宣傳，提高百姓整體素質(zhì)，增強(qiáng)理念認(rèn)同，改變既得利益。在繳納基本供暖費(fèi)的基礎(chǔ)上，推行改革，調(diào)整熱價(jià)。

三是運(yùn)用“五分法”做好政策規(guī)劃。分類規(guī)劃。調(diào)整好部門、區(qū)域、省市縣區(qū)的具體政策。不按地域，而是按屬地特性分類部署規(guī)劃。分區(qū)評(píng)估。通過信息化管理細(xì)分到每一個(gè)供熱供暖站點(diǎn)、區(qū)域，有區(qū)別地選擇單位供暖、市政供暖、自燒煤供暖的改造方法。分序推進(jìn)。政策應(yīng)對(duì)分輕重緩急。隨著氣荒來臨，醫(yī)院、學(xué)校、重要核心部門、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、大型居住社區(qū)要重點(diǎn)保障。分時(shí)調(diào)配。淡季旺季峰、谷值之間，做好充分調(diào)配。分責(zé)明確。責(zé)任主體需要進(jìn)一步明確。強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任理念，分清哪些是企業(yè)該負(fù)責(zé)的、哪些是政府該買單的、哪些是公眾該自我管理的。

另外，劉工告訴記者，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性并不比“煤改氣”本身低?！懊焊臍狻笔┕み^程中常常遇到地下管線錯(cuò)綜復(fù)雜、缺乏規(guī)劃、腐爛后互相損蝕的情況，增加成本，影響工期。可以想象，受到困擾的絕不僅僅是熱力集團(tuán)，而僅靠某家企業(yè)一己之力，也絕無可能將這個(gè)問題解決。政府加大力度做好“地下工作”改造，是眼前最急迫的事了。