摘 要：規(guī)范環(huán)保處罰裁量具有重要的現(xiàn)實意義，最優(yōu)規(guī)范路徑是利用信息化技術(shù)使執(zhí)法者裁量過程和實體更加科學合理。南京市環(huán)保系統(tǒng)通過梳理環(huán)保法規(guī)庫，建立案例基準庫，進而用數(shù)學思維開發(fā)可用于執(zhí)法實踐的處罰裁量輔助決策系統(tǒng)，目前已在本地應用并在部分地區(qū)推廣。

關(guān)鍵詞：環(huán)保處罰 裁量輔助決策系統(tǒng) 南京

中圖分類號：X5 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）06（b）-0232-01

在環(huán)保行政處罰過程中，自由裁量對執(zhí)法公正的影響很大，各級環(huán)保部門雖然對此有一些規(guī)范性文件要求，但遠沒能達到規(guī)范、標準、科學的目標。結(jié)合環(huán)保執(zhí)法工作實踐，研究和利用信息化技術(shù)手段，規(guī)范執(zhí)法的過程，減少裁量中的人為影響，實現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法和科學裁量的目的，既有科研價值，又具實踐意義。

1 對規(guī)范處罰裁量科學化的路徑思考

客觀分析評判環(huán)保行政處罰自由裁量問題，有三個方面值得深入思考研究。一是法的因素，法律在制定之初就應當考慮如何科學實施，目前環(huán)保法律諸多，標準繁雜，實施過程中變化因素也較多，立法的滯后性非常明顯，但法的修訂有其自身過程，往往非基層力量所能迅速解決。二是人的因素，執(zhí)法者如何在處罰裁量過程中發(fā)揮積極主動性，力求讓處罰程序和實體能做到科學和規(guī)范的最大化，此因素更多取決于對執(zhí)法者的訓練和執(zhí)法者素質(zhì)的主動提升。三是制度的因素，盡可能制定相應的制度規(guī)范，讓裁量更趨合理和科學，讓程序能夠得到固化，讓過程能夠被監(jiān)督等。從實踐角度看，如何能找到人與制度因素的結(jié)合體，對裁量的科學規(guī)范無疑是最優(yōu)的幫助。基于此，利用信息化手段，開發(fā)出能夠被執(zhí)法者應用的程序系統(tǒng)和人機互動的輔助決策系統(tǒng)就成為執(zhí)法者和研究者追求的最佳路徑和最高目標。

2 對環(huán)保處罰裁量決策系統(tǒng)的信息化分析

當前，環(huán)保行政執(zhí)法普遍采用“推估式”的裁量評判方法。這是一種經(jīng)驗作業(yè)法，注重執(zhí)法人員的個人主觀經(jīng)驗。開發(fā)輔助決策系統(tǒng)需要將一線執(zhí)法人員大量的工作經(jīng)驗進行理性總結(jié)，將經(jīng)驗客觀化、抽象化、數(shù)量化，最大化體現(xiàn)基層執(zhí)法經(jīng)驗，進而通過對經(jīng)驗理性總結(jié)，設(shè)立處罰裁量基準，將法律條文細化，使模糊的規(guī)定明確化、寬泛的幅度具體化，使具體案件中的行政執(zhí)法的標準更為精細、客觀。

信息化思考的過程是將處罰與軟件結(jié)合的過程，或者是環(huán)保處罰信息化表達的過程。通過對長期執(zhí)法實踐過程中所形成的經(jīng)驗總結(jié)，先用抽象的執(zhí)法思維過程將其數(shù)量化、數(shù)學化，以數(shù)學模型來模擬行政處罰裁量過程。分析可得，環(huán)保處罰的案例構(gòu)成主要是情節(jié)和后果兩部分，這樣就有了二維思考與數(shù)學因子。通過大量執(zhí)法過程的簡化，將違法事實劃分為“行為”與“后果”兩個主要因素，形成一個二維形態(tài)的刻畫。而后，通過疊加組合的方法，依據(jù)上述兩個因素計算出違法事實的違法等級。這部分工作是信息化思維和信息化表達的根本。在構(gòu)造某些簡單的二元函數(shù)準確描述違法等級與“行為”、“后果”的對應關(guān)系后，通過計算機可以計算出相應的處罰金額，輔助執(zhí)法人員進行裁量，以確保行政處罰工作合法、合情、合理。最終通過對違法行為情節(jié)、后果雙重性進行研究，依據(jù)裁量相關(guān)規(guī)定要求，借助二維數(shù)組組合的不確定性等方法，借助計算機編程技術(shù)進行研究和開發(fā)輔助決策系統(tǒng)。南京市環(huán)保系統(tǒng)在違法行為歷史數(shù)據(jù)研究整理和計算機流程技術(shù)方面良好的基礎(chǔ)和支持，為系統(tǒng)的研究開發(fā)和探索提供了技術(shù)和實踐保證。系統(tǒng)建設(shè)的目標是讓執(zhí)法人員按裁量基準和數(shù)學模型計算裁量的結(jié)果是唯一的、精確的，使處罰之間呈現(xiàn)出合法、合理、合適的對應關(guān)系。具體信息化表達過程見圖1。

3 南京環(huán)保系統(tǒng)對裁量輔助決策系統(tǒng)建設(shè)探索

南京市環(huán)保系統(tǒng)對處罰裁量輔助決策系統(tǒng)的建設(shè)經(jīng)過了五個步驟。

步驟一是梳理所有環(huán)保行政處罰權(quán)力項目，根據(jù)環(huán)保行政處罰工作的實際需要，對國家和地方的環(huán)境保護法律法規(guī)有關(guān)行政處罰的條款進行梳理，形成處罰權(quán)力事項，并依據(jù)權(quán)力事項建立法律責任和法律規(guī)定的對應關(guān)系。

步驟二是對環(huán)境違法行為情節(jié)、后果等級及對應的處罰標準進行研究，形成二維數(shù)據(jù)組，針對各種環(huán)境違法行為進行處罰裁量的共性、個性和修正基準的標準體系，包括構(gòu)成各種環(huán)境違法行為的裁量因子的采集、梳理、分級，制定裁量因子疊加計算原則等進行分析研究。

步驟三是針對上述研究，分別進行再梳理，并與現(xiàn)實案例進行比較分析，形成環(huán)境違法行為等級基準和標準庫，進而依據(jù)處罰裁量因子疊加計算原則，運用數(shù)據(jù)擬合技術(shù)創(chuàng)建的一組應用于處罰裁量計算的數(shù)學經(jīng)驗公式并固化的數(shù)學模型。

步驟四是對環(huán)保行政處罰裁量計算機控制系統(tǒng)進行研究，實行行政處罰網(wǎng)上運行流程，創(chuàng)建符合行政處罰法定程序，適應電子政務行政處罰運行的工作流程。

步驟五是對裁量輔助決策系統(tǒng)應用與實踐案例進行比較修正后應用于實踐，實施行政處罰電子化文本，依據(jù)國家環(huán)保行政處罰的文本標準并結(jié)合環(huán)保行政處罰實踐，設(shè)計出規(guī)范化的行政處罰電子表單和格式化文書。

4 環(huán)保裁量輔助決策系統(tǒng)的推廣應用

自2011年起，環(huán)保裁量決策系統(tǒng)全面應用于南京市環(huán)保系統(tǒng)的執(zhí)法實踐，并在吉林省環(huán)保廳、重慶市渝北區(qū)環(huán)保局、哈爾濱環(huán)保局、山東日照環(huán)保局、浙江臺州環(huán)保局、河北衡水環(huán)保局、江蘇無錫環(huán)保局和江蘇省環(huán)保廳等單位試用，以期驗證系統(tǒng)在全國環(huán)保系統(tǒng)運用的可行性，并使之更加完善。2010年5月4日《中國環(huán)境報》、2010年8月13日《法制日報》、2010年9月30日中央電視臺“新聞30分”等中央媒體專題報道了《南京環(huán)保行政處罰裁量輔助決策系統(tǒng)》的研發(fā)和應用成果，評價《南京環(huán)保行政處罰裁量輔助決策系統(tǒng)》作為行政處罰裁量的重要工具，將“估推式”經(jīng)驗作業(yè)法改為裁量基準評判法，把自由裁量過程置于“陽光”之下操作，增強了環(huán)保行政執(zhí)法的精細性、公開性和公信力。中紀委駐環(huán)保部監(jiān)察局，環(huán)境保護部法規(guī)司、監(jiān)察局通過會議紀要、簡報和專題會議等形式向全國環(huán)保系統(tǒng)推薦試用該系統(tǒng)，國務院法制辦已計劃向其他有行政執(zhí)法權(quán)的部門推薦。