摘要：機(jī)制是制約的力量，是制度完整連續(xù)實(shí)施的保證。從治理的視野出發(fā)，治理理論契合了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的特征。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制是一個(gè)持續(xù)互動(dòng)的過程，不僅涉及公共部門，還涉及私人部門；不僅涉及民族事業(yè)的傳統(tǒng)部門，更涉及到社會(huì)諸多領(lǐng)域和社會(huì)力量。

關(guān)鍵詞：機(jī)制；治理理論；民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制

中國(guó)社會(huì)改革開放以來，在眾多領(lǐng)域內(nèi)“機(jī)制”成為被大量使用的詞語，諸如競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、合作機(jī)制、創(chuàng)新機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等等，在近年的民族工作領(lǐng)域內(nèi)“機(jī)制”一詞也屢見不鮮，如民族群體性事件預(yù)警及治理機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、地區(qū)民族工作長(zhǎng)效機(jī)制、城市民族工作機(jī)制等等。但是，以上大多都是著眼于具體領(lǐng)域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)或摸索，并沒有就民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制進(jìn)行理論框架上的設(shè)計(jì)。因此，探討民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制問題很有必要。

一、機(jī)制概念及治理理論的引入

1.機(jī)制概念

關(guān)于機(jī)制的概念，工具書中解釋為：“原指機(jī)器的構(gòu)造原理和工作方式、機(jī)器內(nèi)部各部分間的組合、傳動(dòng)的制約關(guān)系”。18世紀(jì)“人是機(jī)器”的觀點(diǎn)流行以后，它逐漸被借用到生物學(xué)和醫(yī)學(xué)中，用以表示生物有機(jī)體各組織和器官的有機(jī)結(jié)合，產(chǎn)生特定功能的相互作用關(guān)系?，F(xiàn)代許多學(xué)科如心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等都借用“機(jī)制”一詞，形成了心理機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、政治機(jī)制等概念，其中機(jī)制泛指引起、制約事物運(yùn)動(dòng)、轉(zhuǎn)化、發(fā)展的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和作用方式，包括事物內(nèi)部因素的耦合關(guān)系，各因素相互作用的形式，功能作用的程序以及轉(zhuǎn)變的契機(jī)等。[1]

在管理學(xué)中，管理機(jī)制的涵義是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)理。管理機(jī)制的特征為客觀性、自動(dòng)性、可調(diào)性。管理機(jī)制是決定管理功效的核心問題。[2]管理機(jī)制本質(zhì)上是管理系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系、功能及運(yùn)行原理。[3]

為了更好地明確機(jī)制的涵義，有必要與容易與其混淆的制度的涵義進(jìn)行對(duì)比：

制度的一般涵義是指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則。許多情況下，制度也是某一領(lǐng)域的制度體系，如我們通常所說的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、法律制度和文化制度等。

機(jī)制表示各構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系和作用的關(guān)系及其功能，內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實(shí)現(xiàn)其特定的功能。

機(jī)制是制約的力量，是制度完整連續(xù)實(shí)施的保證，即當(dāng)有人違背了制度規(guī)范，機(jī)制不僅要站出來說不，而且還要表達(dá)具體的處理辦法。機(jī)制還有另外的一個(gè)功能就是它對(duì)一個(gè)體制下的所有公眾人物都有約束力量，包括執(zhí)法者。[3]

制度在民族事業(yè)內(nèi)的具體表現(xiàn)是憲法中關(guān)于民族平等、尊重保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的條文和《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》以及各個(gè)地區(qū)關(guān)于維護(hù)民族平等、團(tuán)結(jié)的法規(guī)。

機(jī)制建設(shè)在民族事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)簡(jiǎn)單地說就是能夠促使人們遵守這些制度的方法，能夠有效促使相關(guān)黨政部門、社會(huì)各領(lǐng)域力量去實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的方法，并且這些方法也是按制度進(jìn)行的。

在以往所提倡的社會(huì)某項(xiàng)機(jī)制建設(shè)過程中，政府起了主導(dǎo)作用，也往往成為唯一的責(zé)任體。而改革開發(fā)以來，我國(guó)的社會(huì)事業(yè)迅猛發(fā)展，在公共行政、社會(huì)管理呼吁改革過程中，政府作為公共服務(wù)的單一參與者、執(zhí)行者，已經(jīng)越來越乏力。世界上出現(xiàn)的探索新的國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理模式，打出了“良好治理”的旗幟，這在我國(guó)也產(chǎn)生了很大的影響。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，是我國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)，也呼吁更加科學(xué)、合理的理念。

2.治理理論

關(guān)于治理理論聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，作出了如下界定：“治理是個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。[4]

從治理理論的視野出發(fā)，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制是一個(gè)持續(xù)互動(dòng)的過程，服從制度和規(guī)則，協(xié)調(diào)、豐富、拓展了其視野、內(nèi)涵，不僅僅涉及公共部門，還涉及私人部門；不僅涉及民族事業(yè)的傳統(tǒng)部門，更涉及到社會(huì)更多領(lǐng)域，社會(huì)力量。

二、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的構(gòu)成

從機(jī)制概念看它主要包含了三個(gè)涵義：機(jī)制依據(jù)客觀規(guī)律，遵循規(guī)矩；事物各個(gè)部分的存在是機(jī)制存在的前提和基礎(chǔ)；機(jī)制是以一定的運(yùn)作方式把事物的各個(gè)部分聯(lián)系起來，使它們協(xié)調(diào)運(yùn)行而發(fā)揮作用。

1.民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制，必須遵循客觀規(guī)律和相關(guān)的法律、法規(guī)

管理機(jī)制是以客觀規(guī)律為依據(jù)，以組織的結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，由若干子機(jī)制有機(jī)組合而成的。例如，依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，會(huì)形成相應(yīng)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制；依據(jù)社會(huì)和心理規(guī)律，會(huì)形成相應(yīng)的社會(huì)推動(dòng)機(jī)制。管理機(jī)制的自動(dòng)作用，是嚴(yán)格按照一定的客觀規(guī)律的要求施加于管理對(duì)象的。違反客觀規(guī)律的管理行為，必然受到管理機(jī)制的懲罰。[2]

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制所遵循的則是社會(huì)和諧發(fā)展和科學(xué)發(fā)展的規(guī)律、社會(huì)心理的一般規(guī)律，以及依據(jù)這些客觀規(guī)律建立的保證各民族平等、保護(hù)各民族權(quán)利的法律、法規(guī)。如，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須考慮生態(tài)問題、社會(huì)公平正義問題。在改革開放，西部大開發(fā)之后，民族地區(qū)處在商品經(jīng)濟(jì)、開發(fā)建設(shè)的大潮這個(gè)過程中，一些在東部地區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的問題也不同程度地暴露于民族地區(qū)。民族問題的特殊性和民族地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，特有的文化具有不可修復(fù)性，這些不遵循科學(xué)發(fā)展、和諧社會(huì)建設(shè)的問題在民族地區(qū)也暴露出來。在誘發(fā)民族問題的因素當(dāng)中，一些不尊重科學(xué)發(fā)展的規(guī)律的決策，違反相關(guān)民族政策、法規(guī)的行為必須得到糾正、制止，造成嚴(yán)重后果乃至違法的行為必須依法依規(guī)問責(zé)、懲處。

2.民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的基礎(chǔ)和載體

在建國(guó)以來，國(guó)家遵循各民族團(tuán)結(jié)平等，共同繁榮進(jìn)步的原則，尊重歷史傳統(tǒng)，設(shè)置民族區(qū)域自治制度，并通過法律的形式加以保障，成立各級(jí)民族自治地區(qū)的人民政府。在解決民族問題，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的過程中，建立了處理民族事務(wù)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，各級(jí)黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)戰(zhàn)部門，民族事務(wù)委員會(huì)，宗教事務(wù)局等，摸索出一套行之有效的辦法，取得了良好的效果，在保障各民族平等，推動(dòng)共同發(fā)展上，取得了顯著的成績(jī)。

隨著，我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)也出現(xiàn)了新的情況，需要在原有工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上有新的豐富、發(fā)展。從治理的視角來看，需要?jiǎng)訂T更多的社會(huì)力量、社會(huì)團(tuán)體，投入到民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)當(dāng)中。

紅十字會(huì)、扶貧基金會(huì)、青少年發(fā)展基金會(huì)、各種民間的慈善、慈善團(tuán)體對(duì)于受災(zāi)地區(qū)災(zāi)后重建的援助，對(duì)于少數(shù)民族貧困學(xué)子的愛心關(guān)懷、捐資助學(xué)，起到了良好的社會(huì)效益，這種社會(huì)力量的援助活動(dòng)比政府行為往往更具有人文關(guān)懷的價(jià)值，彌補(bǔ)了政府投入的有限性，有時(shí)還會(huì)推動(dòng)政府的工作進(jìn)程?？梢?，今后還要重視少民族民族社會(huì)團(tuán)體的作用，在政府相關(guān)部門的指導(dǎo)下，成立“少數(shù)民族聯(lián)誼會(huì)”，搭建政府與少數(shù)民族聯(lián)系的橋梁。

3.民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的各個(gè)部分之間關(guān)系的具體運(yùn)行方式

具體運(yùn)行方式，既要改革既有的運(yùn)行方式，又要?jiǎng)?chuàng)建新的運(yùn)行方式。在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制中，只有將政府部門與部門之間的在民族工作上的協(xié)調(diào)關(guān)系明確起來，將政府與少數(shù)民族社團(tuán)、少數(shù)民族代表人物和少數(shù)民族成員聯(lián)系起來，將教育、文化、公益等社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)與民族事業(yè)聯(lián)系起來，這個(gè)機(jī)制才會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，起到全面覆蓋，形成合力的作用。

一名在民委工作多年的同志提出“民族宗教事務(wù)委員會(huì)改為委員制。民族宗教事務(wù)委員會(huì)的委員由涉及民族管理協(xié)調(diào)工作的一些相關(guān)部門組成。委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人由黨政分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)重視、歸口協(xié)調(diào)、各司其職、各單位積極參與、相互協(xié)調(diào)的民族管理協(xié)調(diào)工作新格局。委員會(huì)實(shí)行議事制度，每年1-2次。這樣可以將相關(guān)部門進(jìn)行民族管理協(xié)調(diào)工作的職責(zé)明確起來；可以充分調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的積極性，更好地進(jìn)行民族管理協(xié)調(diào)工作；可避免平行協(xié)調(diào)的被動(dòng)性?！盵5]

政府建立各部門責(zé)任明確、密切聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制和少數(shù)民族社會(huì)團(tuán)體健康發(fā)展、有效參與的工作格局，才能充分動(dòng)員社會(huì)各領(lǐng)域力量、資源一同參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)，在這個(gè)過程中，必須注意民族工作人才的培養(yǎng)，增強(qiáng)社會(huì)各行各業(yè)的民族團(tuán)結(jié)意識(shí)，做到民族工作的專業(yè)人才有良好的素養(yǎng)，全社會(huì)在民族團(tuán)結(jié)上有明確的認(rèn)識(shí)，不能讓民族工作緊緊局限于傳統(tǒng)上民族工作相關(guān)部門的領(lǐng)域內(nèi)。

三、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的特征

管理機(jī)制的普遍特征主要是：系統(tǒng)性、客觀性、自動(dòng)性、可調(diào)性。[2]結(jié)合治理理論與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制的構(gòu)成來分析民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制發(fā)現(xiàn)其特征如下：

1.系統(tǒng)性中的網(wǎng)格化、立體化，形成合力

在上文對(duì)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制構(gòu)成的論述中，已經(jīng)指出政府各部門責(zé)任明確、密切聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，少數(shù)民族社會(huì)團(tuán)體健康發(fā)展、有效參與，充分動(dòng)員社會(huì)各領(lǐng)域力量、資源一同參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)的工作格局。治理理論，也強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理，不能局限于自上而下的線性操作，而應(yīng)該是網(wǎng)格化、立體化，形成合力。

治理“是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的?！盵6]

2.自動(dòng)性中所帶來的長(zhǎng)效性

機(jī)制本身富有制度的內(nèi)涵，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制更是遵循客觀規(guī)律和相關(guān)法規(guī)要求設(shè)立的，這就要求所有相關(guān)人員遵守相關(guān)制度，并通過機(jī)制中有效的監(jiān)督方式和手段保證落實(shí)。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制是經(jīng)過理論化、系統(tǒng)化設(shè)計(jì)、實(shí)踐檢驗(yàn)證明有效的、較為固定的方法，一套工作機(jī)制，不會(huì)因人員的變動(dòng)而隨意變動(dòng)。

3.可調(diào)性中的主動(dòng)性

隨著社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，相關(guān)治理理論的進(jìn)步，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制是會(huì)變化的，而且這種變化要有主動(dòng)性，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)情況的變化，積極借鑒先進(jìn)文明的成果，對(duì)于內(nèi)部結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)方式進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。

四、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的運(yùn)行

機(jī)制一般是依靠多種方式、方法來起作用的，建立起各種工作機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)有相應(yīng)的合理運(yùn)行機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制來保證工作的落實(shí)、推動(dòng)、糾錯(cuò)、評(píng)價(jià)等。建立完善的機(jī)制，才能使民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，保持長(zhǎng)久的活力。

在管理學(xué)中，機(jī)制主要表現(xiàn)為三大機(jī)制：運(yùn)行機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、約束機(jī)制。

1.運(yùn)行機(jī)制是指組織基本職能的活動(dòng)方式、系統(tǒng)功能和運(yùn)行原理[2]

運(yùn)行機(jī)制中還分為三種類型：第一種是行政—計(jì)劃式的運(yùn)行機(jī)制。第二種是指導(dǎo)—服務(wù)式的運(yùn)行機(jī)制，即以指導(dǎo)、服務(wù)的方式去協(xié)調(diào)各部分之間的相互關(guān)系。第三種是監(jiān)督—服務(wù)式的運(yùn)行機(jī)制，即以監(jiān)督、指導(dǎo)式的方式去協(xié)調(diào)各部分之間的關(guān)系。

而今我們開展民族工作的主要方式主要還是計(jì)劃、行政的運(yùn)行機(jī)制，隨著當(dāng)今情況的發(fā)展變化，我們要更多地向指導(dǎo)—服務(wù)式，監(jiān)督—服務(wù)式的運(yùn)行機(jī)制跨越，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各領(lǐng)域力量參與到民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)中，扶持相關(guān)社會(huì)團(tuán)體發(fā)展，并給予正確指導(dǎo)，通過他們提供更多的社會(huì)服務(wù)。

2.動(dòng)力機(jī)制是指管理系統(tǒng)動(dòng)力的產(chǎn)生與運(yùn)作的機(jī)理

主要由以下三個(gè)方面構(gòu)成：利益驅(qū)動(dòng)、政令推動(dòng)、社會(huì)心理。

動(dòng)力機(jī)制是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的力量源泉，而今起作用的動(dòng)力機(jī)制主要是政令推動(dòng)，這種推動(dòng)力量不足，今后應(yīng)該加大投入，應(yīng)該扶持為少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的企業(yè)，為少數(shù)民族提供生活產(chǎn)品的企業(yè)，為民族團(tuán)結(jié)發(fā)揮積極作用的少數(shù)民族團(tuán)體，還應(yīng)該表彰、宣傳為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)做出貢獻(xiàn)的先進(jìn)團(tuán)體、單位、個(gè)人，要在教育、文化領(lǐng)域，推出更多教育效果良好的文化作品，使民族團(tuán)結(jié)的理念深入人心。動(dòng)力機(jī)制力量充沛，自然有利于事業(yè)的推進(jìn)，負(fù)面事件發(fā)生的溫床也自然會(huì)減少，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的成本也自然下降。

3.約束機(jī)制是指對(duì)管理系統(tǒng)行為進(jìn)行限定與修正的功能與機(jī)理

約束機(jī)制主要包括以下四個(gè)方面的約束因素。權(quán)力約束既要利用權(quán)力對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行進(jìn)行約束，又要對(duì)權(quán)力的擁有與運(yùn)用進(jìn)行約束。

在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)中，首先要嚴(yán)格依法而且執(zhí)法必嚴(yán)，按照法律的規(guī)定，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，嚴(yán)厲打擊破壞民族團(tuán)結(jié)的違法犯罪活動(dòng)。在涉及公共利益的重大決策過程中，必須按照民主科學(xué)決策的流程，傾聽各方面聲音，對(duì)于造成嚴(yán)重后果的要依法依規(guī)進(jìn)行問責(zé)。

在民族工作相關(guān)部門中，要明確責(zé)任，防止責(zé)任缺位。誰的責(zé)任，誰負(fù)責(zé)。還要加強(qiáng)相關(guān)的宣傳教育，無論是執(zhí)法者，社會(huì)的各行各業(yè)的工作人員，都應(yīng)該知道民族團(tuán)結(jié)的重要性，并形成維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的高度自覺性。

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