編者按：2013年6月，江西省委政研室、省扶貧和移民辦聯(lián)合調研組根據(jù)省委、省政府有關領導的指示，赴修水、武寧兩縣，就整體移民搬遷工作進行了調研，并就兩縣的基本情況和主要做法、重要意義和啟示、需要進一步研究和完善的幾個問題進行了分析和探討，形成了7000余字的《實施整體移民搬遷 促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展》的調研報告和《關于推進整體移民搬遷 促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點工作的有關建議》。

該報告及建議得到了省委、省政府領導的高度重視和充分肯定。省委書記強衛(wèi)6月26日作出重要批示：“政研室和扶貧辦對修水、武寧兩縣實施整體移民搬遷工作經(jīng)驗的調研報告很具參考和推廣價值，可印發(fā)給設區(qū)市和縣黨政主要領導和分管領導參閱?！队嘘P建議》可請省委農(nóng)工部牽頭進一步研究論證，提出決策意見?！笔￠L鹿心社6月25日作出重要批示：“‘建議’涉及面廣，可由省扶貧移民辦分別商請有關部門達成共識，形成‘文件’稿?！笔∥睍浬杏?月24日作出重要批示：“寫得很好。此經(jīng)驗有推廣價值，可以適當方式轉發(fā)全省學習借鑒。”現(xiàn)將調研報告全文刊出，以饗讀者。

最近，根據(jù)省委、省政府有關領導的指示，我們赴修水、武寧兩縣，就整體移民搬遷工作進行了調研。我們認為，修水、武寧兩縣實施整體移民搬遷，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的做法效果較好，有一定的總結和推廣價值。現(xiàn)將調研情況匯報如下：

一、兩縣的基本情況和主要做法

修水地處贛西北邊遠山區(qū)，是國家重點貧困縣，人口83萬，面積4500平方公里，為全省縣域之最。近幾年來，該縣立足山區(qū)特點，抓住沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移升級步伐加快的機遇，積極策應九江、岳陽、成寧聯(lián)手打造中部地區(qū)“小三角”經(jīng)濟帶的新構想，大力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。以打造規(guī)劃面積128平方公里、建成區(qū)面積30平方公里、人口30萬的湘鄂贛三省九縣宜居宜業(yè)宜游、文化生態(tài)區(qū)域中等城市為目標，重點完善老城區(qū)，提升南城區(qū)，決戰(zhàn)良塘區(qū)，建設大修水，投入城市建設資金50多億元，拉動社會投資100多億元，實施重點城建項目253個，已竣工168個。目前，中心城區(qū)建成面積由2009年的6.9平方公里拓展到20平方公里，人口由13萬增加到18萬，基本形成了“一心兩河六組團”的“大修水”中等城市發(fā)展格局，城鎮(zhèn)化率由37%提升到42.5%，成功創(chuàng)建國家衛(wèi)生縣城、國家園林城、省級文明城。今年，該縣又投資1200萬元編制修水縣城鄉(xiāng)發(fā)展一體化總體規(guī)劃，合理安排縣域城鎮(zhèn)建設、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)聚集、新村建設、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局，構建以縣城中心城區(qū)為核心、渣津和太陽升兩個示范鎮(zhèn)為副中心、4個示范鎮(zhèn)、30個一般集鎮(zhèn)、120個中心村為網(wǎng)絡的城鄉(xiāng)一體化空間體系，城鎮(zhèn)化發(fā)展進入了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新階段。

同屬贛西北山區(qū)的武寧縣，人口38萬，面積3506平方公里，近幾年依托柘林水庫“一湖秀水”的獨特資源優(yōu)勢，按照“精品、生態(tài)、休閑、養(yǎng)生”的理念，著力打造“武寧特色、世界唯一”的城市品牌，高起點規(guī)劃，城市規(guī)劃面積達124平方公里；高標準建設，投資53.4億元，實施城市重點建設項目76個，重點推進總面積7.8平方公里的沙田新區(qū)建設，完成了新區(qū)“五路三橋兩堰一公園”等一批基礎設施工程，拉開了“一河兩岸”的城市框架。目前，該縣城區(qū)面積由7.2平方公里擴大到15平方公里，人口由8萬增加到12萬，先后榮獲全國生態(tài)示范區(qū)、全國文化先進縣、國家衛(wèi)生縣城、國家園林縣城、全國文明縣城、全國平安縣、全國平安暢通縣等一系列榮譽稱號，被譽為“最值得向世界推介的50個中國最美小城”之一。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，修水、武寧兩縣適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新形勢、新要求，把移民扶貧納入城鎮(zhèn)化進程，把加快城鎮(zhèn)化進程與做好移民扶貧工作有機結合起來，以居住點、自然村、行政村為單元，以無土安置為主，整體移民搬遷進縣城、進工業(yè)園區(qū)、進中心集鎮(zhèn)和中心村，統(tǒng)籌解決他們的住房、就業(yè)、社會保障和公共服務等問題，既探索出了一條新形勢下貧困山區(qū)移民扶貧工作的新路子，又找到了加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的突破口和切入點。他們的主要做法是：

1 堅持“三個原則”，實行“三個結合”，解決“搬得出”的問題。堅持“三個原則”，即堅持在深山區(qū)、庫區(qū)、地質災害區(qū)、洪澇災害區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等農(nóng)村貧困地方先行先試的原則；堅持“政府引導、群眾自愿”的原則，按照“農(nóng)戶申請、村組申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批”的程序進行；堅持居住人口全部搬遷、宅基地全部復墾、土地承包權和山林經(jīng)營權全部依法流轉、搬遷人口全部參加社保、醫(yī)保的原則。實行“三個結合”：一是移民安置點建設與縣鎮(zhèn)村聯(lián)動相結合。采取以縣城和工業(yè)園區(qū)安置為主，中心集鎮(zhèn)、中心村、養(yǎng)老院安置為輔五種方式，進行集中安置。修水縣城和園區(qū)安置房按1350元/m²銷售（目前同地段商品房價格在3500-3900元），面積有50m²-120m²六種戶型，滿足移民的不同需求。安置小區(qū)還配建一定公租房和廉租房，作為無力購買公寓房過渡性安置房。二是優(yōu)惠政策疊加與地方財政補助相結合。修水縣將扶貧移民政策與農(nóng)村危房改造、土地增減掛政策相結合，土地山林流轉與解決移民社會保障相結合，規(guī)定搬遷移民除可享受移民補助、危房改造補助、土地“增減掛”等優(yōu)惠政策外，還可享受財政獎勵和購房優(yōu)惠，移民戶購買80平方米以下戶型獎勵2萬元，在縣城自購商品房每平方米補助150元，移民拆除舊房按結構不同、房屋新舊再給予補助。武寧縣規(guī)定補助標準不少于1.5萬元一戶，不足部分財政兜底。三是整體推進與重點幫扶相結合。對特困群體重點幫扶，五保戶及邊緣戶納入養(yǎng)老院集中供養(yǎng)，不符合集中供養(yǎng)安置的特困戶，在養(yǎng)老院建設安置房，實行“一院兩制”；對因災、因病等致貧特困戶，實行單位部門和企業(yè)結對幫扶。目前，修水縣群眾自愿移民搬遷熱情高漲，在報名摸底階段就有20個行政村，5223戶20690人遞交了2013年的整體移民搬遷試點村申請，最后確定的9個試點村的8000人，90%以上已簽訂搬遷協(xié)議，并繳納了保證金。

2 加強社會保障和公共服務，解決“留得住”的問題。在戶籍上，修水、武寧兩縣都規(guī)定，搬遷移民可以直接辦理城鎮(zhèn)居民戶口，也可以保留農(nóng)村戶籍辦理城鎮(zhèn)居住證，不管選擇哪種戶口，在醫(yī)療、教育、公共衛(wèi)生、計生服務等方面享受城鎮(zhèn)居民同等待遇。保證“兩個不變”，即承包的耕地和林地的原有權不變，各種強農(nóng)惠農(nóng)政策不變，進入城鎮(zhèn)的搬遷戶還可繼續(xù)享受農(nóng)村計劃生育政策。在社會保障上，修水縣積極推進新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險轉續(xù)并軌，提高移民養(yǎng)老金待遇，將繳費檔次由500元擴大到了1000元，并對每人每月補助養(yǎng)老金50元，將最低檔養(yǎng)老金由原來的55元增加到164.35-221.01元（不合利息）。在養(yǎng)老資金籌措上，采取土地、山林集中流轉或入股分紅等方式解決。流轉收益分戶結算，用于繳納個人社保賬戶。同時規(guī)定，搬遷移民可自由選擇農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，農(nóng)村和城鎮(zhèn)低?？苫マD。在公共服務上，修水、武寧移民安置點都嚴格按高標準住宅示范小區(qū)建設，文化休閑、購物、教育、衛(wèi)生等公共配套設施一應俱全，小區(qū)實行社區(qū)化、物業(yè)化管理，移民與城市居民一樣可以享受到良好的公共服務。

3 創(chuàng)造就業(yè)條件，加強技能培訓，解決“能發(fā)展”的問題。在移民安置點的選點布局上，兩縣都注重選擇置業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)十分便利的城區(qū)和工業(yè)園。修水縣的安置點良瑞佳園就位于縣城核心區(qū)良塘新區(qū)，靠近五大專業(yè)市場。為了加強就業(yè)指導，修水縣結合企業(yè)的用工需求，采取企業(yè)下訂單、學校下菜單、政府買單等形式，分年齡段、分層次、分需求免費為搬遷移民進行訂單式、定向式的職業(yè)技能培訓，整合“金藍領工程”、“雨露計劃”、“陽光工程”等培訓資金，用于整體搬遷農(nóng)民的培訓。兩縣都實行就業(yè)扶助政策，規(guī)定移民自主創(chuàng)業(yè)的，可優(yōu)先享受3-5萬元的小額擔保貸款和貼息。同時，大力開發(fā)和提供公益性崗位，重點安置移民搬遷農(nóng)民中弱勢人員就業(yè)，確保有就業(yè)需求的家庭至少有一人實現(xiàn)就業(yè)，消除移民搬遷“零就業(yè)家庭”。

4 整合項目資金，做好土地“增減掛”文章，破解資金、用地難題。修水縣按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、形成合力”的原則，全面整合移民扶貧、新農(nóng)村建設、農(nóng)村危房改造、交通、水利、教育、衛(wèi)生、民政等部門涉農(nóng)資金，統(tǒng)籌用于整體移民搬遷項目。武寧縣去年整合各類資金4000余萬元，縣財政投入配套資金570萬元。為了解決用地問題，兩縣都十分注意做好土地“增減掛”文章。修水縣在把搬遷移民原有宅基地復墾為耕地的基礎上，計劃通過集體經(jīng)營性建設用地流轉，推動把農(nóng)村果園、花園和低丘陵坡地逐步認定和改造為耕地，用于占補平衡。武寧縣則把廢棄廠礦、磚瓦窯、廢棄堤岸復墾造地，增加建設用地指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指標除用于移民搬遷安置房和公益性項目建設外，部分土地出讓用于房地產(chǎn)開發(fā)。

二、重要意義和啟示

修水、武寧兩縣開展整體移民搬遷扶貧，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的探索實踐，雖然剛剛起步，但意義重大，其作用和效果顯而易見：

一是有利于快速減少貧困人口，達到“多快好省”的扶貧效果。“多”，即可從根本上解決居住在偏遠山區(qū)群眾的行路、上學、就醫(yī)等多種困難；“快”，即可快速有效地減少貧困人口，修水縣目前還有8.2萬人居住在缺乏生存條件的山區(qū)和地質災害區(qū)，如能全部搬遷，全縣貧困人口總數(shù)可減少40.12%；“好”，即不僅可以幫助移民群眾解決當代人的貧困問題，而且有利于子孫后代的發(fā)展，阻斷貧困在代際之間的傳遞；“省”，即比就地扶貧更能有效地節(jié)省大量財力物力。

二是有利于推進人口城鎮(zhèn)化。目前，修水縣城鎮(zhèn)化率為42.5%，該縣今年實施整體移民搬遷進城進園，在城區(qū)規(guī)劃了6個組團，在良塘新區(qū)新建了安置小區(qū)良瑞佳園，可安置移民1.2萬人，并規(guī)劃了今后五年的移民安置點建設。安排今年搬遷8000人，明年搬遷1萬人，后年搬遷1.5萬人，到2020年完成移民搬遷10萬人，城鎮(zhèn)化率每年可提高兩個百分點。武寧縣城鎮(zhèn)化率為48%，兩年已整體移民搬遷6300余人，計劃5年內向城鎮(zhèn)園區(qū)搬遷移民5萬人，城鎮(zhèn)化率可達到50%。

三是有利于破解工業(yè)園區(qū)招工難題。目前，修水縣工業(yè)園區(qū)有入園企業(yè)158家，可提供就業(yè)崗位3萬多個。武寧縣工業(yè)園區(qū)僅綠色光電企業(yè)就有140家，需要大量的用工。為破解工業(yè)園區(qū)招工難題，修水縣在工業(yè)園區(qū)新建了一期占地200畝的鵬寧佳園，可安置移民4000余人。武寧縣規(guī)劃在工業(yè)園區(qū)建設占地500畝的移民安置小區(qū)，可容納2萬人。這些移民安置區(qū)建成后，可以有效緩解企業(yè)招工難，也可有效解決移民群眾的就業(yè)問題。

四是有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。移民搬遷后，將宅基地復耕，土地承包權和山林經(jīng)營權流轉，可以為農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營提供條件。目前，修水縣整體搬遷移民遷出區(qū)土地、山林流轉工作尚處于前期準備階段，但已有不少種養(yǎng)大戶和企業(yè)前來了解和商談。如，已入駐修水工業(yè)園區(qū)的四川思味特公司就有意向到溪口鎮(zhèn)的移民遷出村組承包幾萬畝山地種植油料經(jīng)濟作物。

五是有利于擴大內需和促進消費。據(jù)修水縣的測算，一個農(nóng)民進城，需要資金投入8.3萬元。今年修水縣搬遷8000人，可直接拉動消費6.6億元。移民進城后，隨著收入增加，消費檔次和水平必將提高，對拉動消費，擴大內需，優(yōu)化經(jīng)濟結構，促進三產(chǎn)發(fā)展和城鎮(zhèn)繁榮，將產(chǎn)生積極作用。

六是有利于保護生態(tài)環(huán)境。修水、武寧的深山區(qū)，海拔高，耕地少，貧困群眾主要靠“望天丘”和“掛壁田”維持生計。將這些貧困群眾整體移民搬遷出去，通過退耕還林、還草，使自然生態(tài)得到修復，也可以減少對土地和山林資源的消耗。同時，將可開發(fā)利用的土地山林資源流轉到專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭公司、工商企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營，也便于有序合理開發(fā)利用。

修水、武寧兩縣以整體移民搬遷扶貧為抓手，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，給了我們許多有益的啟示。

啟示之一：推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須審時度勢，主動作為，敢闖新路。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是新形勢下解決“三農(nóng)”問題的有效途徑。如何有效推進城鄉(xiāng)一體化，是各級各地面臨的重大而迫切的任務。修水、武寧兩縣把貫徹落實黨的十八大精神和省委省政府的重大決策部署與本縣實際結合起來，順應山區(qū)貧困群眾的新要求、新期待和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢、新任務，適時總結移民扶貧工作經(jīng)驗，因勢利導，主動作為，從整體移民搬遷扶貧入手，推進城鄉(xiāng)一體化，闖出了一條新路子。

啟示之二：推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須深化改革，掃除體制機制障礙。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，實質上是打破城鄉(xiāng)二元結構的深層次改革，必然面臨許多深層次的矛盾和問題，牽涉更為復雜的利益關系調整，遇到更多的體制機制障礙。修水、武寧兩縣反映在整體搬遷移民工作中碰到的最大問題是政策、項目和資金整合難度大。為了解決這些問題，修水縣聯(lián)動推進就業(yè)保障、戶籍保障、社會管理、涉農(nóng)體制、金融服務六項改革，較好地實現(xiàn)了政策組合、資金整合、職能綜合。

啟示之三：推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須擴大縣級自主權。實施移民搬遷扶貧，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，應以縣（市）為基本單元，以加快縣城經(jīng)濟和社會發(fā)展為龍頭，實行縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級聯(lián)動，統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟和社會發(fā)展?？h（市）在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中處于前沿，縣級黨委、政府是組織推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的前線指揮部，上面的各項政策和措施都需要他們去組織實施，各地情況千差萬別，應允許他們從實際出發(fā)貫徹落實，創(chuàng)造性地開展工作。比如，在整合資金項目上，要賦予縣級更大的自主權。為此，應加快推進“省直管縣”和“強縣擴權”改革步伐，賦予縣級更多的經(jīng)濟社會管理權限，增強縣級推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的活力。

三、需要進一步研究和完善的幾個問題

實施整體移民搬遷，促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是一項探索性的工作。修水、武寧兩縣的做法得到了各級領導和有關部門的大力支持，引起了社會的強烈反響。到目前為止，先后有五個設區(qū)市、三十多個縣去參觀學習。從我們調研情況看，還有以下幾個問題需要進一步研究和完善：

1 關于加強移民安置區(qū)的社會管理問題。首先是村“兩委”向社區(qū)管理組織的過渡問題。修水縣提出，行政村整體移民搬遷，村兩委組織繼續(xù)保留，在安置區(qū)成立社區(qū)管理組織，實行“兩塊牌子、一套人馬”、“雙重身份、雙重職責”的管理方式，既承擔原村委會的“三資”管理職責，又承擔城鎮(zhèn)社區(qū)的社會管理職責。我們認為，從目前看是可行的，從長遠看村“兩委”肯定要向社區(qū)組織過渡，將來可能會碰到諸如換屆選舉、土地、山林集體所有權屬等法規(guī)方面的問題。其次是進城移民的特殊待遇問題。修水縣規(guī)定，進城移民既可以與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，又可以繼續(xù)享受農(nóng)村計劃生育、惠農(nóng)補貼等方面的政策優(yōu)惠。我們認為這只是權宜之計，要防止在實踐中可能引起城鎮(zhèn)居民與進城移民的攀比，引發(fā)新的矛盾。第三是如何幫助進城移民盡快融入城鎮(zhèn)社會問題。盡管給予了很多政策優(yōu)惠和特殊待遇，但移民進城后，居住環(huán)境和生產(chǎn)生活方式發(fā)生了很大的變化，如何引導幫助他們轉變生活習慣，提升就業(yè)能力，提高文明素質，盡快融入城鎮(zhèn)社會，防止回流，預防就業(yè)不足引發(fā)社會矛盾化沖突，是值得高度重視和研究解決的問題。

2 關于土地和山林的流轉問題。整體移民搬遷后，土地和山林流轉政策性強，牽涉面廣，矛盾問題多，工作量大。修水縣專門制定了實施方案，規(guī)定了基本原則、實施步驟、經(jīng)營要求和保障措施，鼓勵和支持移民戶承包的土地和山林以多種形式向種養(yǎng)能手、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和其他工商企業(yè)流轉。目前正在開展糾錯確權、資源評估等前期工作。從調研情況看，在實際操作中還要注意把握好以下幾個問題：一定要堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，堅持和穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制，充分尊重搬遷移民的自主權和選擇權，最大限度地保護他們的合法權益，切忌簡單粗暴，搞強迫命令一刀切。搬遷移民戶同意由村級組織代為辦理流轉的一定要出具委托書或承諾書。一定要重視發(fā)揮村委會的作用，農(nóng)村土地和山林所有權歸村委會和村小組集體所有，特別是農(nóng)村土地發(fā)包方是村委會，村委會在確權、評估、流轉等方面具有不可替代的作用，無論是采取什么形式流轉及流轉到哪里都繞不開村委會這一集體組織。應允許移民選擇多種流轉方式，既可以用土地、山林承包經(jīng)營權換取社會保障，也可以以土地、山林入股分紅形式參與開發(fā)，還可以允許移民戶組建合作社，適度規(guī)模經(jīng)營。

3 關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保、醫(yī)保、低保政策問題。修水、武寧兩縣都規(guī)定，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險可轉續(xù)并軌，農(nóng)村和城鎮(zhèn)低保可互轉，符合條件的搬遷戶可享受城鎮(zhèn)低保，移民搬遷戶可自主選擇參加農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。調研中他們反映，這些政策在縣級層面統(tǒng)籌是沒有問題的，但下一步市、省統(tǒng)籌時，認不認可，接續(xù)有沒有問題，就難說。我們認為，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保、社保、低保等政策，實行城鄉(xiāng)均衡協(xié)調發(fā)展勢在必行。

責任編輯：邵猷芬