白景明

白景明 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長

7月7日，財(cái)政部發(fā)出通知“要求中央國家機(jī)關(guān)各部門對2013年一般性支出統(tǒng)一按5%比例壓減。其中，重點(diǎn)壓減辦公樓和業(yè)務(wù)用房建設(shè)及修繕支出、會議費(fèi)、辦公設(shè)備購置費(fèi)等?！必?cái)政資金壓減5%，既是落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”，保障和改善民生，也是政府帶頭過“緊日子”的集中體現(xiàn)，全年實(shí)際支出比預(yù)算有所縮減。

在節(jié)流的同時(shí)，花錢的“賬本”——中央部門2012年決算和“三公經(jīng)費(fèi)”決算也于7月18日集中向社會公開。今年是中央部門決算公開的第三年。與往年相比，不但公開的內(nèi)容有所細(xì)化，對于一些支出事項(xiàng)的說明也更加詳細(xì)、全面。

中央部門在公開“三公經(jīng)費(fèi)”支出的同時(shí)，對決算總額及分項(xiàng)數(shù)額較年初預(yù)算增減變動原因以及相關(guān)的因公出國團(tuán)組數(shù)及人數(shù)、公務(wù)用車購置數(shù)及保有量和公務(wù)接待等情況進(jìn)行了說明，便于公眾更加清晰地了解中央部門的具體支出和變動情況，引起了社會各界的高度關(guān)注。

政府“賬本”日益公開透明

在經(jīng)濟(jì)市場化和政府管理法制化兩方面水平不斷提高的進(jìn)程中，社會公眾參政議政的熱情日益高漲，并把政府政務(wù)信息公開視為有效參政議政的必備條件。財(cái)政信息是政務(wù)信息的內(nèi)容之一。因此，有序推進(jìn)財(cái)政信息公開成為新時(shí)期政府理財(cái)?shù)囊淮罅咙c(diǎn)。財(cái)政信息公開保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也會促進(jìn)預(yù)算管理改革逐步深化。

2013年部門預(yù)算公開大幕已經(jīng)開啟。今年是中央部門決算公開的第三年。與往年相比，公開的內(nèi)容有所細(xì)化，但普通公眾是否能完全看懂、看明白還有待調(diào)查。

2008年5月1日，國務(wù)院頒布實(shí)施《中華人民共和國政府信息公開條例》，對財(cái)政預(yù)算信息的公開及其實(shí)施辦法做出了規(guī)定。2011年5月4日，國務(wù)院常務(wù)會議明確要求98個(gè)中央部門要加大政務(wù)公開力度，增加部門預(yù)算和決算公開的內(nèi)容，并公開“三公經(jīng)費(fèi)”和其他行政經(jīng)費(fèi)支出情況。

在公開預(yù)算信息的過程中，中央政府起到了表率作用。2009年，財(cái)政部首次公布四張預(yù)算報(bào)表，包括中央財(cái)政收入預(yù)算表、中央財(cái)政支出預(yù)算表、中央本級支出預(yù)算表、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表等；2010年，經(jīng)全國人大審查批準(zhǔn)的中央財(cái)政預(yù)算12張表格全部公開，增加的預(yù)算表包括國債余額情況表、中央政府性基金收支預(yù)算表、中央國有資本經(jīng)營預(yù)算表；2011年，除了公布11張預(yù)算報(bào)表（不包括中央財(cái)政地震災(zāi)后恢復(fù)重建基金收支表）外，大部分政府部門公開了部門預(yù)算和“三公經(jīng)費(fèi)”支出，有些中央部門將財(cái)政支出預(yù)算公開細(xì)化到“項(xiàng)”級科目，還有些中央部門公開了本部門的職能和機(jī)構(gòu)等情況。

在中央政府的帶動下，地方政府逐步推進(jìn)財(cái)政信息公開工作。2009年10月16日，廣州市財(cái)政局把全市114個(gè)職能部門的預(yù)算都貼到了政府網(wǎng)站上，供社會各界瀏覽和免費(fèi)下載，引發(fā)熱議。2013年7月，國務(wù)院又明確下達(dá)通知，爭取2015年之前實(shí)現(xiàn)全國市、縣級政府全面公開“三公”經(jīng)費(fèi)。

總體看，我國的財(cái)政信息公開呈現(xiàn)出加速完善狀態(tài)，突出表現(xiàn)有三點(diǎn)：一是政府預(yù)算信息公開更為完整。中央政府已把所有納入預(yù)算管理的政府資金的收支公布于眾，內(nèi)容包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，同時(shí)也公布了國債收入表。二是政府預(yù)算信息公開更為詳細(xì)。目前各類預(yù)算管理資金的收支已全部分類列示，并分別公布了中央本級收支數(shù)據(jù)和中央對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)。其中公共預(yù)算支出已細(xì)化公布到項(xiàng),轉(zhuǎn)移支付也按功能性分類公布了具體支出方向。三是公開更為及時(shí)。在全國人大批準(zhǔn)預(yù)算后不到半個(gè)月全盤公布預(yù)算。

財(cái)政信息公開使公眾及時(shí)了解政府資金在解決社會問題時(shí)如何配置，認(rèn)識國家的政策取向，也為政府接受公眾監(jiān)督創(chuàng)造了條件。特別是公布中央部門“三公”支出，充分表明我國的財(cái)政民主化程度正在提高，社會公眾有序參政議政的權(quán)力落到了實(shí)處。

提高財(cái)政效率是關(guān)鍵

黨的十八大報(bào)告明確提出在深化行政體制改革過程中要推行政府績效管理。當(dāng)前的國際經(jīng)濟(jì)形勢不樂觀，國內(nèi)也在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的短期“陣痛”，財(cái)政收入增幅回落已成定局。在此背景下，提高政府績效已是時(shí)不我待。

預(yù)算績效本質(zhì)上是政府績效的重要組成部分。政府各部門的績效狀況都會通過預(yù)算績效體現(xiàn)出來，反過來，由于預(yù)算是政府活動的資金保障和糾偏工具，預(yù)算績效管理又可助推政府績效管理走向科學(xué)化、精細(xì)化。因此，預(yù)算績效管理改革事實(shí)上已成為事關(guān)全局的改革。

預(yù)算績效管理是財(cái)政管理的組成部分。歷經(jīng)十多年的探索，預(yù)算績效管理已從項(xiàng)目支出績效事后評價(jià)轉(zhuǎn)入項(xiàng)目支出前后兩端評價(jià)再邁入全過程預(yù)算績效管理階段。全過程預(yù)算績效管理的提出和實(shí)施，是預(yù)算績效管理的革命性突破。

預(yù)算績效管理改革事實(shí)上已成為事關(guān)全局的改革。

全過程預(yù)算績效管理是以績效目標(biāo)為軸心，以績效評價(jià)為手段，以管理考核結(jié)果為標(biāo)尺的財(cái)政管理模式。這種模式是要把績效管理貫穿到財(cái)政運(yùn)行各環(huán)節(jié)、覆蓋到所有財(cái)政性資金（公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金、社會保障預(yù)算資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金）。全過程預(yù)算績效管理分步落實(shí)的過程，也就是各類預(yù)算資金支出使用脫離撥款型財(cái)政的過程，也就是公共產(chǎn)品的投入—產(chǎn)出—效益全透明過程，也就是預(yù)算管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程。因此，全過程預(yù)算績效管理的推進(jìn)勢必牽動總體財(cái)政管理改革。

進(jìn)一步說，如果說新形勢、新條件、新起點(diǎn)背景下的財(cái)政管理改革要有新突破點(diǎn)的話，那么推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理就是把財(cái)政管理改革帶入新階段的主導(dǎo)力量。具體分析，有三點(diǎn)可能性。

首先，促使預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化。

現(xiàn)行預(yù)算績效管理制度規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)首先要闡明項(xiàng)目的績效目標(biāo)，時(shí)間角度涉及年度和長期兩個(gè)維度，運(yùn)行角度涉及投入、產(chǎn)出、效益、服務(wù)對象四個(gè)維度。如果這一要求逐步得到落實(shí)的話，那么，項(xiàng)目預(yù)算編制也就打破了只說明項(xiàng)目概況和資金需求的格局，從而也就真正做到了項(xiàng)目支出目標(biāo)明確、政策意圖清晰、結(jié)果層次清晰、監(jiān)督評價(jià)有據(jù)，預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化有了明確的根據(jù)。

其次，加快支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。財(cái)政支出需求量極富彈性，各方面都會追求預(yù)算資源最大化。因此，財(cái)政支出需求無限界。但財(cái)政收入增長具有強(qiáng)烈的市場約束，因而平衡財(cái)政收支矛盾是永恒的難題。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系是平衡財(cái)政支出需求的最有效手段。2000年后財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)取得了重大進(jìn)展，理念已樹立，基本支出標(biāo)準(zhǔn)化體系初步搭建，但作為財(cái)政支出重頭的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)化體系遠(yuǎn)未建成。全過程預(yù)算績效管理要求預(yù)算有結(jié)果、結(jié)果有評價(jià)、評價(jià)有反饋、反饋有應(yīng)用。這種管理模式的操作必然要以支出標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，比如預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定不可能沒有標(biāo)準(zhǔn)。而這種標(biāo)準(zhǔn)勢必又是評價(jià)的根據(jù)?？梢?，全過程預(yù)算績效管理的推進(jìn)將對項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)化體系形成強(qiáng)勁的壓力。

最后，助推財(cái)政信息公開完善。目前財(cái)政信息公開已制度化，顯現(xiàn)出了及時(shí)性、系統(tǒng)性特征。但仍有較大完善空間，突出的問題是仍未說明財(cái)政支出究竟目的何在、效果如何。對此，社會公眾疑慮重重。特別是2012年公共預(yù)算支出已突破12萬億，如果把政府性基金支出和社會保險(xiǎn)基金支出加進(jìn)來，政府總支出已突破17萬億，占GDP比重高達(dá)30%。顯然，不說明支出績效，財(cái)政信息公開就不完整，難以取得預(yù)期效果。進(jìn)一步說，全過程預(yù)算績效管理的操作規(guī)程事實(shí)上將為財(cái)政信息公開的完善打下基礎(chǔ)。