國有資本經(jīng)營預(yù)算是為了提高國有經(jīng)濟效率，而不是單純提高國有經(jīng)濟比重，是為了提高國有企業(yè)競爭力，而不是盲目做大國有企業(yè)。要盡快啟動與“國家五年發(fā)展規(guī)劃”相同步或5-10年國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算的編制，確定國有控股上市公司的國有股減持比例及減持計劃而逐年增加變現(xiàn)收入，依托國有資本間接支出設(shè)立的多家產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，實現(xiàn)直接支出與間接支出的有機結(jié)合，通過創(chuàng)新國有資本預(yù)算管理手段，推動國企加快產(chǎn)權(quán)多元化改革。

完善頂層設(shè)計 明確改革目標(biāo)

5年前實施國有資本經(jīng)營預(yù)算，與5年后國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革深化的經(jīng)濟環(huán)境與社會背景相比，已經(jīng)發(fā)生了很大變化，因此國有資本經(jīng)營預(yù)算工作及其管理不應(yīng)是權(quán)宜之計，要立足于眼前，著眼于長遠。要放到中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型及全面建成小康社會的視野中去思考，圍繞國有資本經(jīng)營預(yù)算的近期目標(biāo)與中長期目標(biāo)設(shè)計改革思路：應(yīng)著眼于提高國有經(jīng)濟效率與國有企業(yè)競爭力；不斷擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模，及時調(diào)整預(yù)算的支出方向與支出方式。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位更多意味著國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力的提高。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)控功能的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)重點著眼于高效率、高質(zhì)量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的國有經(jīng)濟布局的構(gòu)建，而非單純提高國有經(jīng)濟比重。與國有企業(yè)尤其是一些大型壟斷行業(yè)企業(yè)已成為“無所不能及”的強勢市場競爭主體和“經(jīng)濟獨立王國”相伴而生的，是國有企業(yè)對主營業(yè)務(wù)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新能力以及國際競爭力提升等關(guān)鍵、核心問題的忽視甚至漠視。一大批“大而不強”、“大而無技術(shù)創(chuàng)新能力”、“大而無國際競爭能力”的國有企業(yè)已經(jīng)或正在成為國有經(jīng)濟、國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展道路上的絆腳石，成為部分產(chǎn)業(yè)、行業(yè)產(chǎn)能過剩的罪魁禍?zhǔn)?。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)重點支持國有企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和競爭力提升，堅決制止并反對國有企業(yè)的盲目跨界擴張，推動國有企業(yè)實現(xiàn)“由大到強”的轉(zhuǎn)變。只有當(dāng)國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模與國民經(jīng)濟規(guī)模、國有經(jīng)濟規(guī)模、國有企業(yè)實現(xiàn)利潤總額相適應(yīng)時，其政策效應(yīng)才能凸顯。因此，國有資本預(yù)算管理改革要從提高國有資本經(jīng)營預(yù)算年度收入入手，做大國有資本經(jīng)營預(yù)算年度規(guī)模，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的近期及中長期目標(biāo)的實現(xiàn)創(chuàng)造條件。

國有資本經(jīng)營預(yù)算目標(biāo)可區(qū)分為近期與中長期目標(biāo)，近期目標(biāo)要與中長期目標(biāo)相互協(xié)調(diào)。

近期目標(biāo)：推動國企改革深化與國有經(jīng)濟布局優(yōu)化調(diào)整。首先，國有資本經(jīng)營預(yù)算要著眼于國企改革的深化，面對一度陷入停滯的現(xiàn)狀，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)成為國企改革尤其是國企產(chǎn)權(quán)制度改革的重要推手，通過國有資本經(jīng)營預(yù)算管理手段和方式的創(chuàng)新推動國有企業(yè)改革的繼續(xù)深化。其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算要著眼于推動國有經(jīng)濟布局優(yōu)化調(diào)整。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，要求經(jīng)濟結(jié)構(gòu)必須做根本性調(diào)整，國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整更是重點和難點。國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)通過收支結(jié)構(gòu)和方向的不斷調(diào)整，國有資本有效進退機制和科學(xué)投資機制的建立，推動國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的布局優(yōu)化。

中長期目標(biāo)：支持經(jīng)濟可持續(xù)增長與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。其一，要著眼于支持經(jīng)濟可持續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)打破所有制界限，變“取之國企用之國企”的簡單支出模式為“取之國企用之國民經(jīng)濟”的模式，真正實現(xiàn)國有經(jīng)濟與其他類經(jīng)濟形式的平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，繼而真正實現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)、高質(zhì)量增長。其二，應(yīng)當(dāng)著眼于經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展?；趪匈Y本“全民所有”的所有權(quán)屬性，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)適當(dāng)關(guān)注民生問題，通過合理的彌補公共財政和社?；鹑笨诘葯C制建設(shè)助推部分社會問題的解決，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供支持。

制定大預(yù)算規(guī)劃 實現(xiàn)收入規(guī)模較快增長

國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革的深化，除了要明確基本思路，重要的是如何具體推進。必須要著眼于打破部門利益及某些國企已成為特殊利益集團的掣肘，突破只搞年度預(yù)算的做法，關(guān)注國有資本的經(jīng)濟社會效應(yīng)，以及國有資本經(jīng)營預(yù)算對國有經(jīng)濟與國有企業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)，重視國有資本經(jīng)營中長期“大預(yù)算規(guī)劃”及概算編制，適時創(chuàng)新經(jīng)營預(yù)算管理手段。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的宏觀調(diào)控職能，主要體現(xiàn)為對國有資本的有機整合和對國有資本再分配的合理引導(dǎo)。因此，應(yīng)當(dāng)打破國有資本經(jīng)營年度預(yù)算的局限性，編制時間跨度相對較長、作用發(fā)揮相對持續(xù)、更具方向性和指導(dǎo)性的國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算。從預(yù)算編制的時間跨度上看，可與“國家五年發(fā)展規(guī)劃”相一致，即以五年作為周期單位編制國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算，當(dāng)然，也可以不受“國家五年發(fā)展規(guī)劃”的限制，研究并編制5-10年的中長期預(yù)算；從預(yù)算編制的內(nèi)容上看，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟周期以及中長期國家經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相一致，圍繞國有資本經(jīng)營預(yù)算的目標(biāo)定位和作用發(fā)揮，重點對中長期內(nèi)國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入范圍、構(gòu)成、規(guī)模增長、支出方向和重點、支出規(guī)模及其細化內(nèi)容等作出總體性規(guī)劃、明確實施步驟并設(shè)計具體的量化指標(biāo)；從預(yù)算編制的方法上看，可以采取逐年滾動的編制方法，并在收支內(nèi)容結(jié)構(gòu)上與年度預(yù)算趨于一致，把中長期預(yù)算和年度預(yù)算密切結(jié)合起來。

逐步實現(xiàn)與公共財政預(yù)算的合理對接。探索并建立公共財政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算之間的對接機制，使國有資本經(jīng)營預(yù)算成為國企改革深化進程中的主要成本提供者，這是解決目前針對國企支出安排交叉重復(fù)與公共財政支出缺口并存矛盾的有效途徑?？梢砸劳袊匈Y本經(jīng)營中長期預(yù)算對二者對接的計劃、實施步驟、對接方法進行總體設(shè)計，并將其具體量化到國有資本經(jīng)營年度預(yù)算中加以執(zhí)行。

多策并舉實現(xiàn)收入規(guī)模的較快增長。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模，必須與國有經(jīng)濟總量、國有企業(yè)實現(xiàn)利潤總額相適應(yīng)。不斷擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算征收的范圍、大幅度提高國企紅利征收比例，可以把國有資本經(jīng)營年度預(yù)算收入規(guī)模從300億-800億提到1200億-1500億。如果國有資本經(jīng)營年度預(yù)算收入規(guī)模達不到3000億-5000億，就難以實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算對國有經(jīng)濟與國有企業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)及調(diào)控。

不斷擴大預(yù)算征收范圍。國有資本經(jīng)營預(yù)算征收范圍的擴大，既包括橫向涵蓋的企業(yè)范圍，也包括縱向同一企業(yè)中征收所延伸到的下級公司的范圍。首先，應(yīng)在橫向上逐步擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算征收覆蓋的企業(yè)范圍，最終實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算的全覆蓋。其次，應(yīng)在縱向上逐步拓展國有資本經(jīng)營預(yù)算征收的范圍。具體而言，就是從現(xiàn)在只向中央直接管理的一級企業(yè)收取擴大到向國有企業(yè)下屬的獨立核算的一級子公司或二級子公司收取。

分類并有重點地提高紅利征收比例。國有資本經(jīng)營預(yù)算紅利征收比例的提高應(yīng)當(dāng)保持在合理區(qū)間范圍內(nèi)，且應(yīng)分類別、分階段地逐步提高。應(yīng)重點提高資源類國有企業(yè)中盈利能力、壟斷程度較高的一些企業(yè)的紅利征收比例。即在未來5-10年內(nèi)可以把資源類國有企業(yè)的紅利征收比例逐步提高到35%-45%的范圍；一般競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)紅利征收比例可提高到25%-35%的范圍；軍工和科研企業(yè)的特殊職能決定了其紅利征收比例不可太高，最多提高到15%。

依托資本市場盤活國有資產(chǎn)存量。與超過20萬億的國資存量相比，不到1000億的中央國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模明顯太小。盤活巨額國有資產(chǎn)存量，是擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模最直接、最快捷的方法之一。一方面可以依托發(fā)展相對成熟的證券市場實現(xiàn)部分國有股的減持變現(xiàn)；另一方面可以通過產(chǎn)權(quán)交易市場出售處置部分閑置、運行效率低下或待處置的存量資產(chǎn)。

確定減持計劃逐年增加變現(xiàn)收入。將部分國有股權(quán)在證券市場上予以出售變現(xiàn)，也是提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模直接而有效的方法。為了順利推動國有股減持而增加變現(xiàn)收入，應(yīng)當(dāng)編制一個5-10年的國有資本變現(xiàn)中長期預(yù)算，對國有股的減持進行全面規(guī)劃并設(shè)計出量化標(biāo)準(zhǔn)，明確國有股減持的領(lǐng)域、行業(yè)、具體減持比例以及預(yù)計達到的變現(xiàn)收入規(guī)模。為了確保變現(xiàn)預(yù)算的實現(xiàn)和變現(xiàn)收入的逐年增加，還應(yīng)當(dāng)把國有資本變現(xiàn)中長期預(yù)算中的國有股減持計劃具體分解和細化到每個年度預(yù)算中，并根據(jù)對每個年度預(yù)算的實際執(zhí)行情況的評估適當(dāng)調(diào)整中長期預(yù)算。

明確支出方向 實現(xiàn)直接、間接支出有機結(jié)合

國有資本經(jīng)營預(yù)算要更加重視國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出方向把握與支出方向優(yōu)化。應(yīng)該著眼于國家產(chǎn)業(yè)政策與國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，打破原有的支出限制，擴大支出范圍，明確支出方向和重點。同時，還應(yīng)該就預(yù)算支出中的資本性支出進行創(chuàng)新探索，依托國有資本間接支出設(shè)立各類產(chǎn)業(yè)基金，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算支出方式。

明確支出方向與重點。國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)通過合理引導(dǎo)國有資本流向，支持國家產(chǎn)業(yè)政策的落實和國有經(jīng)濟布局的優(yōu)化調(diào)整。從支出方向上看，應(yīng)當(dāng)打破所有制和地域界限，著重支持國家產(chǎn)業(yè)政策重點扶持的如軍工、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等和國有經(jīng)濟優(yōu)先布局的領(lǐng)域與行業(yè)。堅決避免國有資本流入國家明確國有資本退出的領(lǐng)域、落后產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過剩行業(yè)等。未來還應(yīng)逐步增加在社會保障、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等民生領(lǐng)域的其他相關(guān)支出。從支出的重點項目上看，應(yīng)重點加大對企業(yè)兼并重組、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、競爭力提升等相關(guān)項目的支出規(guī)模和扶持力度。支出模式實現(xiàn)從“取之國企用之國企”向“取之國企用之企業(yè)競爭力提升”、“取之國企用之國民經(jīng)濟”、“取之國企用之經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。

實現(xiàn)直接支出與間接支出的有機結(jié)合。國有資本的間接支出，主要表現(xiàn)為設(shè)立多家產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和重組重整基金。國有資本既可以依靠其特有的優(yōu)勢吸引大量社會資本和國外資本共同參與出資，成立跨所有制形式的各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，也可以通過中央與地方國有資本經(jīng)營預(yù)算支出共同出資形式設(shè)立跨級次、跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。國有資本間接支出設(shè)立的多家基金通過有效的資本運作可以發(fā)揮國有資本“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)?？紤]到目前的實際情況，間接支出方式不可能完全替代直接支出，直接支出在短期內(nèi)仍然是主要支出方式。從中長期看，應(yīng)該以國有資本經(jīng)營預(yù)算的目標(biāo)定位為導(dǎo)向，合理確定直接支出與間接支出的比例結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)兩者的有機結(jié)合。

實現(xiàn)預(yù)算管理雙掛鉤 加快國企產(chǎn)權(quán)多元化改革

在國有資本經(jīng)營預(yù)算與國有企業(yè)發(fā)展的關(guān)系中，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該能夠引導(dǎo)并推動國企進行產(chǎn)權(quán)多元化改革。國企尤其央企產(chǎn)權(quán)多元化改革的停滯，不僅會無限加大國企尤其央企的審計成本與監(jiān)督成本，而且會使一些已經(jīng)發(fā)展為特殊利益集團的國企成為國有資本經(jīng)營預(yù)算的障礙。因此，要通過創(chuàng)新國有資本經(jīng)營預(yù)算管理手段，引導(dǎo)并推動國企尤其央企加快產(chǎn)權(quán)多元化改革。

把國有資本紅利征收比例調(diào)整與國企尤其央企產(chǎn)權(quán)多元化改革掛鉤。國有資本紅利征收比例的調(diào)整直接影響到國有企業(yè)的資本和股權(quán)結(jié)構(gòu)，應(yīng)按照國有經(jīng)濟的發(fā)展目標(biāo)，編制5-10年的國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算，有計劃、分步驟地確定國有資本的退出領(lǐng)域和退出時間。在明確退出的領(lǐng)域，可以大幅提高紅利征收比例，通過這種方式有計劃地收回國有資本，稀釋國有股權(quán)占比，適時引入其他各類形式的優(yōu)質(zhì)資本進入，推動實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、多樣化。如果在規(guī)定時間內(nèi)通過提高征收比例仍然未能完成退出任務(wù)，可以再通過產(chǎn)權(quán)交易市場出售剩余資產(chǎn)。

把國有資本支出方向及方式與國企尤其央企產(chǎn)權(quán)多元化改革掛鉤。通過加大國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出約束，也可以逆向激發(fā)企業(yè)加快產(chǎn)權(quán)多元化改革的動力和積極性。對于產(chǎn)權(quán)多元化改革進展較好的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支持甚至可以適當(dāng)加大支持力度；對于一些改革較慢甚至不支持、不配合改革的國有企業(yè)，國有資本經(jīng)營預(yù)算將不予支持。從支持方式上看，可以從預(yù)算支出中直接列支與國企產(chǎn)權(quán)多元化改革相關(guān)的支出，如兼并重組支出、改革補助支出等，幫助國企解決產(chǎn)權(quán)多元化過程中可能遇到的資金不足問題。

（作者系財政部財政科學(xué)研究所博士生導(dǎo)師）