11月15日，西非國家岡比亞出人意料地單方向宣布與臺灣斷絕維持了18年的“外交”關系，成為馬英九2008年執(zhí)政后推行“活路外交”政策以來首個與臺灣“斷交”的國家，至此臺灣“邦交國”降至22個。這一毫無預警的“外交”挫敗，讓原已深陷執(zhí)政困境的馬英九當局再次遭致島內反對陣營的強烈抨擊，其以“兩岸休兵”為核心的“活路外交”政策也被拿出來重新檢視。

岡、臺“斷交”的臺前幕后

在臺灣的政治語境中，“邦交”、“對外關系”、“國際空間”向來是關系尊嚴、情感和身份的敏感領域。臺灣當局曾經以“兄弟”關系來描繪與岡比亞間的友誼，然而這終究敵不過利益至上的現(xiàn)實主義原則。從岡比亞總統(tǒng)辦公室發(fā)表的聲明看，岡比亞選擇與臺灣“斷交”是基于“對國家戰(zhàn)略意義的考慮”。“國家戰(zhàn)略意義”這一看似模糊的概念，卻道出了事件背后的真相。

岡比亞是非洲大陸最小的國家，領土面積只有1.1萬多平方公里，人口180萬，經濟發(fā)展長期落后，人均GDP不到500美元，是目前全球最貧困的國家之一。具有臺北科技大學榮譽博士頭銜的岡比亞總統(tǒng)賈梅，曾九度率團赴臺尋求金錢援助。作為臺灣在非洲僅有的五個“邦交國”之一，臺灣當局為維持雙方關系穩(wěn)定，從未停止向岡比亞提供經濟援助，內容涵蓋投資當?shù)剞r業(yè)、鋪設公路以及提供醫(yī)療設備等。2009年，臺灣向岡比亞捐贈了四艘巡邏艇；2012年4月，馬英九率團訪問岡比亞，并赴賈梅的私人農莊做客；今年8月，臺灣又向岡比亞捐贈三艘快艇；10月，由臺灣出資建設的岡比亞武裝部隊訓練中心完成移交。然而，臺灣對岡比亞的這些援助并沒有挽回雙邊關系的最終破裂。

“斷交”事件發(fā)生后，臺灣當局駐岡比亞代表陳士良返回臺灣，在立法部門備詢時道出了背后真相，臺灣當局對“斷交”事前毫無警訊，應該與岡比亞要求臺灣方面追加1000萬美元援助被拒絕直接相關。根據(jù)馬英九當局2008年5月以后推動的“活路外交”政策，對外援助應以“目的正當、程序合法、執(zhí)行有效”為基本原則，因此臺灣方面未同意岡比亞此次提出的缺乏明確目標和計劃的援助申請。

如果深究，岡比亞與臺灣“斷交”并非一起偶然性事件，其背后反映出的是海峽兩岸在國際社會實力地位的消長對臺灣國際活動空間的深刻影響。在中國大陸2010年成為世界第二大經濟體后，對外經濟的輻射能力及對國際社會的影響力大幅上升，在非洲地區(qū)尤其明顯。2009年中國大陸超過美國成為非洲第一大貿易伙伴，2012年中非貿易額達近2000億美元。據(jù)臺灣“國貿局”統(tǒng)計，2012年臺灣與岡比亞雙邊貿易總額約為599.6萬美元，其中出口額576.3萬美元，進口額23.3萬美元；但今年雙邊貿易額銳減，1～8月僅74.2萬美元，較去年同期大幅下降79.24%。與之對照的是，中國大陸與岡比亞2011年和2012年雙邊貿易額分別高達3.45億美元、3.42億美元，遠遠超過臺灣與岡比亞的貿易規(guī)模。臺灣“邦交國”的經濟社會發(fā)展水平普遍低下，在一個利益高于道義的國際體系中，面對中國大陸和平崛起帶來的巨大發(fā)展紅利，這些國家出于國家利益考慮重新選擇外交政策也就不足為怪了。

“活路外交”政策不至于改變

2000年至2008年，陳水扁執(zhí)政時期推行的沖撞式“外交”曾給臺灣社會留下了深刻教訓。近五年多來，馬英九當局改變思維，推行更加務實、更具彈性的“活路外交”。其兩大基本方向是：一是在“九二共識”基礎上，實現(xiàn)兩岸“外交休兵”，即“雙方不在對方的邦交國進行惡性競爭，不浪費資源挖對方的邦交國，同時在自己的邦交國處理對方人民的相關事務時，能秉持人道原則”。二是將對外關系與兩岸關系捆綁，要求大陸照顧臺灣關切，給予臺灣更多的國際活動空間，臺灣則對參加國際組織采取“彈性、務實”策略，不反對“邦交國”與大陸發(fā)展經貿文化等關系。該政策的目標是將臺灣由“麻煩制造者”塑造成“負責任的利害攸關方”，達到穩(wěn)定兩岸關系以及擴展與“邦交國”關系、增進與“非邦交國”間的互信、為臺灣在國際社會找“活路”的多重目標。

隨著兩岸互信的建立和發(fā)展，“活路外交”政策的確取得了明顯成效，馬當局不僅扭轉了陳水扁執(zhí)政時期“邦交國”不斷流失的局面，還成功擴大了臺灣參與國際活動的空間。近幾年來，臺灣實現(xiàn)以“中華臺北”名稱、觀察員身份參加每年一度的世界衛(wèi)生大會，相繼由連戰(zhàn)、蕭萬長為代表參加亞太經濟合作組織（APEC）領導人峰會，加入世界貿易組織“政府采購協(xié)定”，并與新西蘭、新加坡簽訂經濟合作協(xié)議等。

此次“斷交”事件屬于個案，且與大陸方面無關，其政治效應僅僅局限于島內。部分民進黨“立委”聲稱，岡比亞只是第一個倒下的“骨牌”，洪都拉斯、薩爾瓦多、多米尼加、巴拉圭和梵蒂岡等“邦交國”正準備與臺灣“斷交”。一些反對“活路外交”政策的人認為，馬英九宣稱與大陸“外交休兵”，大陸卻繼續(xù)在國際場合打壓臺灣，臺灣若再不有所作為，將淪為“休克外交”。對此，“行政院長”江宜樺明確表示，該案與大陸無直接關聯(lián)，不會產生骨牌效應，岡比亞若宣布與大陸建交，再對兩岸關系進行檢討也不遲。中國外交部發(fā)言人在第一時間表示，對于岡比亞和臺灣“斷交”，大陸方面也是從媒體得知相關消息，在此之前未與岡比亞有過接觸。近些年，一些與臺灣有“邦交”關系的國家，為分享中國大陸經濟快速發(fā)展的利益，不斷釋放要與大陸建交的信號，大陸方面考慮到兩岸關系的大局并未接受。

目前對臺灣方面而言，“活路外交”政策總體上利大于弊。馬英九不只一次地強調，臺灣方面秉持“不統(tǒng)、不獨、不武”以及“尊嚴、對等、互惠”原則推動“活路外交”政策，不僅成功地改善了兩岸關系，也大幅提升了臺灣與各國的關系?？梢灶A計，馬英九當局還將繼續(xù)堅持“活路外交”政策，除鞏固與既有“邦交國”關系外，還會進一步發(fā)展包括與非“邦交國”在內的對外經濟、貿易、文化乃至政治等領域的實質性關系。不過，經過此次“斷交”事件，馬英九當局會進一步重視維護既有的“邦交”關系，將追加資源投入，手段策略也會更加務實。

微妙的政治平衡

在馬英九當局“和中、親美、友日”戰(zhàn)略布局中，大陸政策是對外政策的“上位”。換句話說，大陸政策才是解決臺灣國際活動空間問題的根本所在。為此，馬英九當局一直努力維持兩岸關系與對外關系的平衡，使二者形成良性循環(huán)。

該政策的成效取決于以下條件的配合。其一，兩岸政治互信是基礎。馬英九執(zhí)政以來從以“九二共識”為基礎的兩岸關系論述入手，逐步拆除了兩岸關系發(fā)展的政治障礙，并以實際行動維護了建立和發(fā)展兩岸互信的政治基礎。其二，以求同存異為原則。這就要求兩岸雙方共同處理好臺灣參與國際活動的身份、形式及內容等問題，同時照顧雙方的關切，不能在國際社會造成“兩個中國”或“一中一臺”。這也是馬英九當局不斷強調“擱置爭議、追求雙贏”策略的要義所在。其三，講究靈活務實的精神。在一個中國原則下，對于臺灣有條件、有需要參加的國際活動，兩岸可以通過對話溝通找到解決問題的辦法，而在條件尚不成熟的情況下，則應盡量避免碰觸敏感議題。

對外政策向來服務于內政需要。今后，馬英九當局“活路外交”政策將繼續(xù)配合臺灣整體經濟社會發(fā)展規(guī)劃，其重心將放在拓展國際組織參與以及加快加入亞太區(qū)域經濟整合進程上。前者主要是有意義的參與國際民航組織（ICAO）與聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）等國際組織及其活動，后者主要是尋求加入美國主導的“跨太平洋戰(zhàn)略伙伴協(xié)議”（TPP），以及由中國大陸、日本、韓國和東盟主導的“區(qū)域全面經濟伙伴關系”（RCEP）。這兩大方向不僅牽涉相關國際組織的章程和規(guī)范，更關系美國實施再平衡戰(zhàn)略下亞太地區(qū)大國之間的競合關系，其復雜性、敏感性不言而喻，需要兩岸進一步將信任關系從經濟、社會領域擴大到政治和涉外領域。

過去五年來的兩岸互動證明，大陸方面完全理解參與國際活動對臺灣民眾心理情感的意義，也一直在積極努力尋找合情合理的解決辦法。當前，兩岸關系逐步由“淺”、“易”進入到“深”、“難”階段，如何在堅持一個中國框架的前提下推進臺灣參與國際社會活動，需要兩岸通過政治對話和協(xié)商來討論和實現(xiàn)。