摘 要：長達12個月的實施準備期和近6年的具體操作期，暴露出《政府信息公開條例》的諸多不足，不同學者從個性化的角度對政府信息公開進行了廣泛而深入的探討。從時間序列看，2007年至今一直是研究的熱點時區(qū)；從主題內(nèi)容看，理論多于實證。從影響因素、政策執(zhí)行、績效評價和社會參與等四個方面評述政府信息公開中的行政行為問題；從法律適用、法律比較和法律完善等三方面評述政府信息公開中的法律法規(guī)問題。

關鍵詞：政府信息公開；文獻綜述；信息自由法；CNKI；VIP；文獻計量

中圖分類號：D630，G203 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2013）04-0082-07

政府信息公開的立法實踐可以追溯至1766年瑞典頒布的《出版自由法》，經(jīng)過三百余年漫長而曲折的過程，至今已有七十多個國家和地區(qū)制定和實施了類似的法律法規(guī)，1966年美國國會通過了一項具有劃時代意義的旨在促進政府信息公開化的行政法規(guī)——《信息自由法》（Freedom of Information Act，F(xiàn)OIA），1996年又制定了《電子信息自由法》（Electronic Freedom of Information Act，EFOIA），逐漸形成了一整套較為完備的信息公開法律體系，并對其他國家和地區(qū)的信息公開立法進程產(chǎn)生了深遠的影響。進入21世紀以后，信息技術的迅猛發(fā)展和網(wǎng)絡的快速普及，使得政府信息公開面臨的社會環(huán)境發(fā)生了質的變化，中國2008年實施的《政府信息公開條例》（以下簡稱“條例”），激發(fā)了國內(nèi)相關領域內(nèi)的學者們的高度關注，誕生了一大批內(nèi)容豐富、觀點鮮明的理論成果和頗具成效的實踐探索。

一、數(shù)據(jù)來源及研究方法

（一）政府信息公開的譯法界定

由于各種原因，國內(nèi)學者對“Freedom of Information Act（FOIA）”的譯法隨著時間的變遷發(fā)生了微妙的變化。如在20世紀90年代和21世紀初期，國內(nèi)學者一般將“FOIA”譯為“情報自由法”或“情報公開法”，近期一般稱為“信息公開法”。需要注意的是，作為名詞使用時，“Act”的中文含義有“法案”、“條例”、“法令”等，因此，對“FOIA”較為完整的譯法應是“信息自由法案”，與“Act”近義的“Regulation”也有“條例”的意思，我國《政府信息公開條例》的頒布者也沒有給出對應的英文解釋，周漢華（2002）在《起草〈政府信息公開條例〉（專家建議稿）的基本考慮》一文中將《政府信息公開條例》翻譯為“Regulations on the Openness of Government Information”，在這里不探討翻譯的效果，只是作為一個詞匯來使用，從具體的含義來看，“Act”偏向于“法律”，“Regulation”則傾向于“法規(guī)”，因此，在沒有將條例上升為法律的情況下，使用“Regulation”來表示“條例”是恰當?shù)?。當然，這只是針對國內(nèi)的研究而言，對于國外的研究內(nèi)容，則不存在政府信息公開條例一說，這是國內(nèi)語境下的特殊定位。

（二）數(shù)據(jù)來源、研究方法及結果簡析

本文采取的是被引頻次與發(fā)表時間相結合的文獻篩選原則，基本考慮是：①文獻的被引頻次基本上說明了該文獻在該領域內(nèi)原始性學術地位；②通過文獻的發(fā)表時間來判斷該領域內(nèi)出現(xiàn)的新問題和新趨勢；③由于被引頻次較高的文獻往往發(fā)布時間較早，又由于時滯的原因，新的文章需要一定時期才能“入庫上線”，因而需要以動態(tài)跟蹤的研究方法來對后續(xù)的文獻內(nèi)容進行補充，以更全面的視角來分析政府信息公開問題。同時需要指出的是，本文研究的是政府信息公開，它包括了行政行為和法律法規(guī)兩個層面，是不同的研究視角，在以下的研究評析中主要從這兩個方面展開。

國內(nèi)政府信息公開研究文獻的檢索系統(tǒng)采用較為熟知的三大數(shù)據(jù)庫，即中國知網(wǎng)（CNKI）、維普期刊資源整合服務平臺（以下簡稱VIP）和萬方數(shù)據(jù)知識服務平臺（以下簡稱WFD），分別通過“題名”、“關鍵詞”和“摘要”（文摘）三種路徑對“政府信息公開”相關文獻進行查找。具體設置如下：時間為1993年1月1日至2012年12月15日，選擇全部期刊和全部學科，檢索精度為模糊檢索。結果如表1所示，通過文獻檢索可知，20世紀90年代至21世紀初這段時間，國內(nèi)學者以翻譯和介紹國外政府信息公開情況為主要研究旨趣，當2002年周漢華①發(fā)表第一篇有關中國政府信息公開制度的文章后，國內(nèi)學者才開始將目光轉向國內(nèi)信息公開立法的研究上來，同時，翻譯和研究外國政府信息公開的題名大多冠以“情報自由法”、“信息自由法”或“信息公開法”，而國內(nèi)的研究現(xiàn)狀是：2008年《條例》頒布后，研究主題的名稱多冠以“××制度”，因此，對于有關政府信息公開的國內(nèi)文獻部分，不能以“Freedom of Information”翻譯后的“信息自由法”來檢索目標，而應該以信息公開立法、信息公開制度等核心主題為目標。

從表1可知，檢索詞語為“政府信息公開”顯示結果是：CNKI收錄的文獻數(shù)量明顯高于VIP和WFD，而后兩者所收錄的文獻數(shù)目大致相同，這說明CNKI全文數(shù)據(jù)庫的覆蓋面要更廣，以“信息公開立法”為題進行檢索，VIP和WED所得文獻分別為19篇和18篇，而CNKI以371篇遠遠高于前兩者。由于本文所研究的對象是政府信息公開，有必要將題名為“政府信息公開”的三大數(shù)據(jù)庫歷年收錄的文獻數(shù)量進行比較，如圖1所示，同時也要兼顧相關主題的文獻。

圖1 三大數(shù)據(jù)庫歷年收錄的題名為“政府信息公開”的文獻數(shù)量分布

從圖1可知，三大數(shù)據(jù)庫所收錄的文獻數(shù)目增長趨勢呈現(xiàn)出明顯的一致性，以政府信息公開為主題的文章首次出現(xiàn)在1998年（CNKI收錄），從1998年至2007年10年間文獻數(shù)量增長較為緩慢，文獻數(shù)量最高峰出現(xiàn)在2008年，這與2007年1月17日國務院通過《條例》有關，從2008至今政府信息公開一直都是學術界討論的熱點。在2002年至2006年這段時間里國內(nèi)學者主要是針對周漢華發(fā)表的有關起草政府信息公開條例的系列文章，以及我國語境下的政府信息公開立法的相關問題進行廣泛的研究。從CNKI收錄的文獻來看，被引頻次最多的TOP20的文章分布在2002-2006年間的就有15篇，基本內(nèi)容主要圍繞三點：①美國政府信息公開制度的介紹；②我國政府信息公開法制化的基本考慮；③知情權與政府信息公開的關系等。

需要特別指出三點：其一，國外數(shù)據(jù)庫也收錄了國內(nèi)學者撰寫的英文文章，介紹國內(nèi)政府信息公開的現(xiàn)狀和特點等，國內(nèi)數(shù)據(jù)庫也收錄了外國學者撰寫的學術文章，有的通過國內(nèi)學者的翻譯發(fā)表在了國內(nèi)期刊，有的直接為外文，因此，無論通過何種檢索方法都不能對國內(nèi)外的研究進行嚴格意義上的區(qū)分，必有交叉之處；其二，涵蓋“政府信息公開”主題內(nèi)容的文章很多，由于學術規(guī)范等原因，國內(nèi)早期的文章有的沒有冠以“關鍵詞”等規(guī)范化寫作要求，且政府信息公開本身涵蓋的內(nèi)容十分復雜，如“透明度”、“開放（陽光）政府”、“電子政務”等主題詞都與政府信息公開有著密切關聯(lián)，這樣的詞匯還有很多，因此，在檢索時，不可能查閱到全部的相關文獻，必有遺漏之處，但可以通過長期的關注和發(fā)掘來彌補部分的缺失；其三，檢索系統(tǒng)是相對穩(wěn)定的，定期更新和篩選，有的類如文摘或新聞報道以及新書推介等性質的文獻會隨著時間的變化或是被篩除或是被錄入，因此，所檢索到的文獻數(shù)量只是某個時刻的具體數(shù)目，并不一定代表真實的容量。本文的重點是通過檢索相關主題的文獻，并通過摘要篩選出重點文獻，來支撐本文所要闡述的主要內(nèi)容。

二、國內(nèi)政府信息公開研究述評

（一）政府信息公開的行政行為方面

1.政府信息公開的影響因素

政府信息公開的理論探討和案例分析以較大的文獻數(shù)量見諸各大報刊，但針對信息公開的實證研究相對較少，尤其是對地級市政府的橫向數(shù)據(jù)進行對比研究。為了給予政府信息公開研究更新的視角和證據(jù)，馬亮（2012）[1]采用2008年283個地級市的樣本數(shù)據(jù)進行假設檢驗，對影響政府信息公開的關鍵性因素進行實證研究，如政府特征、外部環(huán)境特征和公眾特征，并細分相對應的二級指標。研究表明：政府效率對政府信息公開至關重要，同時法制化進程和上級政府壓力是關鍵因素，教育水平和網(wǎng)絡普及率是決定公眾對政府信息公開需求的主要因素，人均GDP和人口總數(shù)與政府信息公開有顯著關聯(lián)，表明經(jīng)濟發(fā)展程度以及城市規(guī)模與政府信息公開存在顯著的正相關性。吳三通（2011）[2]從“顯示性”和“決定性”兩個層面對影響政府信息公開的因子進行了探討，對推動政府信息公開的有效開展提供了理論依據(jù)，是國內(nèi)較為完整地剖析政府信息公開影響因子的理論文章。顯示性包括：政府信息公開的內(nèi)容、時間和方式，其中內(nèi)容是起著關鍵作用的核心因子，時間包含“何時公開”和“公開頻率”兩層含義，方式指公開的途徑或渠道，即怎樣公開的問題。他認為決定性因子由“政治文化和對應的政治結構（包含公眾的認知度）、制度設計和利益博弈”等三方面構成，雖然是趨于抽象的宏觀表述，可控制性較弱，卻對政府信息公開產(chǎn)生決定性的影響。

危機事件發(fā)生后，信息不公開或隱瞞的現(xiàn)象屢見不鮮，為了維護公共利益，安定社會秩序，政府在危機信息公開態(tài)度和行動上必須有決心、耐心和信心，政府能夠及時有效地公開信息，受到多重因素的制約。謝吉晨（2009）[3]深入分析了影響政府公開危機信息的相關因素，可歸納為“公共危機的誘因和性質、制度的匹配和落實、官員的處置能力和道德水平以及績效考核體系”等四個方面，并提出消解公共危機的立足點是完善和健全危機信息公開的法律法規(guī)。張建彬（2012）[4]認為信息質量（由內(nèi)容和形式兩方面構成）對政府信息公開實施效果的影響起著決定性的作用，他從理論和實踐兩個角度探討了各國政府對信息質量的具體要求，提出我國政府對信息公開的質量要求為準確性和一致性，并采用案例分析方法，從主動公開、依申請公開和群體性事件三個方面評估了我國政府信息公開的信息質量水平。他的改進策略主要有：①制定針對信息質量的專門性法律法規(guī)；②組織人員實地考察和業(yè)務培訓；③搭建溝通平臺，傾f0lK6ecRMdF7nETVwzhm4rMKBVzpFoNzgia1jKJeJw0=聽公眾需求；④強調(diào)公眾參與，建立績效考核機制。

2.政府信息公開的政策執(zhí)行

《條例》的頒布就行政法治建設而言是一座里程碑，經(jīng)過了12個月的“漫長”準備期，地方先行而后總結經(jīng)驗全國推行的發(fā)展路徑，在通往“陽光政府”的大道上是否平坦？為掌握真實情況，莫于川等（2008）[5]歷時4個月對蘇閩川滇進行重點考察，并與津京浙魯粵等省市的政府信息官員進行深入討論。結果顯示：各地政府步調(diào)不一，個別部門渾然不知，總體情況是喜憂參半，機遇與挑戰(zhàn)并存，棘手問題主要有：①主管部門的確定及其行使職權；②機構設置的專職化難題；③運行機制不穩(wěn)定，制度規(guī)范不樂觀；④信息公開法定場所的設置也不盡如人意；⑤政府網(wǎng)站等信息公開“第一平臺”功能欠缺，缺乏互動性；⑥公開指南和目錄的編制粗糙不全。他認為需要采取針對性措施以避免被動局面的出現(xiàn)。對《條例》實施以來取得的主要成績和面臨的主要問題進行歸納和總結，有利于更好地推動政府信息公開的改革和完善。周漢華（2009）[6]認為《條例》施行一年來，主動公開取得明顯成效，依申請公開邁出可喜步伐，并實現(xiàn)了信息公開與電子政務的融合和深化，政府機關主動服務意識有所改觀，但也面臨著四大問題：①發(fā)展不平衡，不同地區(qū)和部門間差異較大；②效果不理想，信息數(shù)量偏少，救濟渠道不暢通；③數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，統(tǒng)計口徑不一致，數(shù)據(jù)質量和可信度偏低；④制度不配套，實施細則解釋力不足，配套制度遲緩，可執(zhí)行性較低，體制環(huán)境不同步。他認為這是特定環(huán)境下法規(guī)執(zhí)行中的普遍問題，要想使制度獲得生命和活力，只有通過范式轉變來推動。

由于政策信息不公開等原因，公共福祉的追求和保障受到限制，如何保證政策目標和價值的正義性和平等性，是平衡地方政府執(zhí)行性政策裁量需求與供給的重要內(nèi)容之一。信息公開制度作為一項全球性公共治理的“軟工具”，其目的在于促成公眾積極參與的社會發(fā)展良性循環(huán)。梁芷銘（2010）[7]從強化政策執(zhí)行、完善網(wǎng)絡反腐和輿論監(jiān)督以及建立一整套執(zhí)行有力的信息公開體系等三方面來防范和監(jiān)控政策性腐敗。與常態(tài)性信息公開不同的是，危機信息公開也是政府的行為職責，其價值在于特殊時期的社會輿論引導和氛圍營造。袁維海（2011）[8]認為各級政府在處理突發(fā)事件過程中應主動、客觀、及時地發(fā)布信息，在落實《條例》和《突發(fā)事件應對法》時，應遵循依法、準確、及時和反饋等四項原則，最大程度地反映事實真相，讓公眾情緒理性化，社會秩序正?；?，同時應注意行為的主動性和統(tǒng)計口徑的一致性，以維護政府形象。

3.政府信息公開的績效評價

《條例》總則第一條闡明了政府信息公開的宗旨，即保障公民、法人及其他組織的信息獲取權，提高行政工作的法制性和政府工作的透明度，充分發(fā)揮政府信息在生產(chǎn)、生活中的服務作用。隨著民主法治化進程的不斷發(fā)展，公眾對政府信息公開的參與熱情和要求也越來越高，樹立以“公眾為關注焦點”的行政理念是必要的。朱紅燦等（2012）[9]將顧客滿意度理論引入政府信息公開的效果評價中，通過當面調(diào)查、現(xiàn)場回收問卷的形式，設置了政府形象、公眾期望、信息質量等8個潛在變量（含17個可測變量），采用SPSS17.0和Lisrel8.7軟件對X市的政府信息公開公眾滿意度進行實證分析，結果顯示：公眾滿意指數(shù)值為5.7，各潛在變量和整體質量偏低，說明政府信息公開工作有待加強。

自1999年啟動政府上網(wǎng)工程以來，政府網(wǎng)站已成為政府對外宣傳的窗口，聯(lián)絡民意的橋梁。為明晰《條例》頒布后政府信息公開實施的效果，閆霏（2012）[10]選取國內(nèi)32個省級政府網(wǎng)站作為評價對象，結合中國軟件測評中心發(fā)布的政府網(wǎng)站信息公開指數(shù)和政府網(wǎng)站的反向鏈接以及內(nèi)外部鏈接，從定性評價和定量評價兩個角度對上述政府網(wǎng)站作出效果排名。結果顯示：①政府信息公開指數(shù)排名TOP5的省市分別為川粵京陜滬；②綜合評價達到“優(yōu)”的只有北京，不同等級的政府數(shù)量呈“橄欖形”。因此，設置專門的信息人員定期進行有針對性的SEO優(yōu)化分析，將有助于可公開政府信息傳播范圍的最大化。

環(huán)境信息公開已被國際上視為新一代環(huán)境治理工具，從國情來講，也是貫徹落實《條例》和邁向陽光政府的基本要求。賀桂珍等（2011）[11]在2010年6月向63個環(huán)保廳（局）提交了環(huán)境信息公開申請，來調(diào)查環(huán)境信息公開制度和行動的落實情況，全面評估《環(huán)境信息公開辦法》實施的效果，為進一步完善機制提供決策支持。結果顯示：①2008年和2009年主動公開環(huán)境信息數(shù)量TOP3的省市是滬粵深；②很少公開復雜和敏感信息。該團隊認為應加大宣傳以促進公眾參與，并建立科學的評估和監(jiān)督機制?！稐l例》第三章第15條明確規(guī)定政府網(wǎng)站是便于公眾知曉的信息公開方式之一。王芳等（2011）[12]構建了由信息公開內(nèi)容、方式等7個一級指標（含38個三級指標）構成的地方政府信息公開評價體系，并運用德爾菲法（Delphi Method）和層次分析法（AHP）確定指標權重，對天津濱海新區(qū)所屬政府網(wǎng)站進行試評價，通過對指標性能和操作規(guī)范的檢驗，認為該評價體系具有較強的可行性，并對指標體系作了取舍和賦值的局部調(diào)整。針對目前的以政府“自我評價”為主的單一測評體系的弊端，李玉潔（2011）[13]從政府、公眾與媒體等三方的角度建立了一套立體的政府信息公開測評體系，包含政府公開度和公眾及媒體滿意度等3個一級指標（含48個三級指標），以增強測評的說服力和可信度，但缺點是定量分析效果不明顯。

4.政府信息公開的社會參與

在政府信息公開中，如何協(xié)調(diào)處理好媒體與政府的關系是關乎實施效果的重要問題。紀新青（2004）[14]在綜合比較廣州、北京、上海等地方政府信息公開方式的基礎上得出結論：政府信息公開問題與媒體密切相關，媒體擔當著無可替代的角色，發(fā)揮著重要的作用。她從利益一致性和形式獨立性兩個層面分析了媒體和政府的關系，即相互監(jiān)督和促進的關系，并將媒體的角色定位為：把關人、守望者和傳播者，認為媒體在遵循“全面、準確、真實”的原則下，也需要制度創(chuàng)新以便發(fā)揮好職能。

公眾的參與程度是衡量民主與法治的標尺，而政府工作的公開程度則是重要標志。洪偉（2003）[15]認為知情權是公民依法享有的不可剝奪的一項基本人權，包含政治權利和社會權利兩層，民主過程中公眾的實質性參與，必然以獲知充足的信息為前提，公開化的社會參與才能以有限的時間和精力維護更多的公共利益。社會參與政府信息公開的重要意義有：①滿足公眾生活的需要，保障生命財產(chǎn)安全；②促進民主監(jiān)督，減少權力腐敗。為此，需要盡快轉變觀念，建立一個覆蓋全社會的政府信息公開服務體系。隨著網(wǎng)絡和多媒體的發(fā)展，微博已經(jīng)成為“網(wǎng)絡問政”的重要工具，廣受青睞。為了研究信息交流（IC）、信任（T）與信息公開（ID）之間的關系，鄭燁（2012）[16]利用PASW18.0軟件對224份問卷進行了實證分析。結果表明：三者之間存在顯著相關性，且兩兩之間呈顯著正相關，把信任作為中介變量時，IC與ID關系受到信任的部分影響，從而驗證了政務微博的中介作用，并提出了關注民眾需求、拒絕官話套話、推動公眾參與和加強輿論監(jiān)督等四點啟示。

政府信息公開的根本目的在于保障公眾對政府工作的知情權、參與權和監(jiān)督權，從公共圖書館和檔案館的使命、責任和價值來看，兩者在保障公眾信息獲取權利上具有天然的聯(lián)系?！稐l例》第16條首次確認了公共圖書館和檔案館在政府信息公開體系中的法律地位。李國新（2008）[17]和王運彬等（2005）[18]分別探討了公共圖書館和檔案館在政府信息公開中的地位。李國新認為公共圖書館參與政府信息公開服務的作用體現(xiàn)在：①參與制定基本的統(tǒng)一標準；②組織、整合與揭示政府信息資源；③推送政府信息服務；④承擔永久保存與利用義務；⑤提高業(yè)務能力，降低社會成本。王運彬等認為將檔案部門明確為政府信息公開的管理機構，具有充足的法律依據(jù)，也是合情合理的，好處是：①充分利用現(xiàn)有的管理體制，是行之有效的最優(yōu)管理模式；②借助檔案館的固有職能，節(jié)約成本；③利用檔案信息的系統(tǒng)性和綜合性特點，豐富政府信息；④有助于拓寬檔案業(yè)務范圍，提高公共服務的效率。

（二）政府信息公開的法律法規(guī)方面

1.政府信息公開的法律適用

政府信息公開對優(yōu)化政府治理具有良好的效果，但前提是平衡好各種價值，尤其是國家安全、公共利益和個人權益?！稐l例》在實施過程中出現(xiàn)了諸多法律適用問題。程潔（2009）[19]通過比較《條例》與《檔案法》之間的法律沖突和聯(lián)系，梳理相關的八十余條法律法規(guī)以及具體的案例分析，認為《條例》的適用是政策性問題而非規(guī)范性的。究其原因，主要有：①法律的位階判斷標準不適用于信息公開的司法實踐；②行政機關的保守傾向及對《條例》的誤解；③政府信息的分類標準缺乏法律依據(jù)。誤讀和誤導現(xiàn)象時有發(fā)生，但本質原因在于適用原則和政策取向。《條例》在貫徹以公開為原則的立法指導的同時，也規(guī)定了不予公開的例外范圍，但涉及的具體事由卻無明確界定。鄧志（2010）[20]從信息的價值屬性出發(fā)，探討了知情權與保密義務之間的沖突，并對隱私和秘密的概念、范圍界定進行了資料整理，提出了“人權保護、利益取舍、可克減性和程序正當”等四項法治平衡原則，并就明晰豁免范圍、加強信息安全和完善公開程序等三方面來消解沖突，同時構建反信息公開訴訟機制以豐富判決的可適用性。

趙正群等（2009）[21]對2002年以來的政府信息公開31個訴訟案件資料進行了整理研究，發(fā)現(xiàn)兩大問題：①起步階段的中國政府信息公開訴訟主體多以個人為主，且與經(jīng)營性的利益有關，原告勝訴率較低；②公益性質的信息公開熱度不夠，訴訟水平較低。他建議啟動信息公開立法程序，完善執(zhí)行機制，提高訴訟的透明度，并通過審判實踐充實訴訟規(guī)則?！稐l例》拓展了行政訴訟原告資格的范圍和標準，首次明確了針對“獲取政府信息”的救濟權，但這種拓展是有限度的。王振清（2009）[22]認為在司法實踐中，應按照“權利保障、法治、利益衡量、優(yōu)化配置和漸進發(fā)展”等五項原則，并通過“行為可訴性、利害關系性、時機成熟性”及其他具體標準來豐富制度的內(nèi)涵，理性、科學地把握和設定政府信息公開行政訴訟原告資格標準。

2.政府信息公開的法律比較

與政府信息公開聯(lián)系最密切的法律莫過于《保密法》，但兩者在諸多細節(jié)上存在明顯的差異與沖突，制約信息公開制度創(chuàng)新和行為優(yōu)化。徐漪等（2009）[23]從立法背景和理念及具體條款等三方面比較分析了《條例》和《保密法》的異同，從“秘密范圍、定密權限和監(jiān)管責任”分析了“兩法”在具體內(nèi)容上的矛盾和沖突，并對《保密法》適時調(diào)整的必要性和調(diào)整原則及方向作了理論探索。保密與公開是一對具有天然性的矛盾體，無論是《保密法》還是《條例》都忽視了定密不當?shù)摹皣乐睾蠊薄Ｍ蹂a鋅（2011）[24]認為修改后的《保密法》諸多條款仍然過于彈性化，對信息的解密和秘密范疇的界定不清，及如何解密、何時解密也缺乏具體程序化的回應，同時又缺乏強有力的保密審查機制，政府信息的公開還受到“檔案信息”概念的限制，作為最關鍵的外部配套制度——保密制度寬泛而抽象的規(guī)定以及“口袋”條款所賦予行政機關的自由裁量權都給信息公開的初衷抹上陰影。公開是一種向上的力量和自信的姿態(tài)，信息公開的理念和口號得以落實依賴于縝密的制度設計和溫潤的實施環(huán)境。

從對立統(tǒng)一的關系看，公開與保密本質上存在相互制衡的因素，《檔案法》、《保密法》與《條例》之間存在權利主體的動態(tài)博弈，隨著互聯(lián)網(wǎng)絡的迅速普及和公眾知情意識的空前高漲，信息公開是大勢所趨，如何在實踐中協(xié)調(diào)好、運用好三部法律法規(guī)是當下體制改革的重要內(nèi)容之一。蘆帥（2012）[25]運用“權力制衡”理論來調(diào)和法律沖突，他認為這種制衡是基于利益上的動態(tài)博弈，涉及四組失衡關系，即保密與公開、執(zhí)法與監(jiān)督、權利與救濟以及義務與問責。《條例》并非圭臬，需要在長期的實踐過程中從法制建設、執(zhí)法方式和司法程序上，不斷完善、創(chuàng)新和改進。

政府信息公開的法律比較范圍既包含國內(nèi)相關法律法規(guī)，也涉及國內(nèi)外政府信息公開制度的比較分析，這方面的文獻較多，對比的主題主要有立法原則、例外范圍、訴訟審理、救濟制度、獲取方式等等，涉及的主體主要包括美、日、英等發(fā)達國家。如張明明（2008）[26]比較分析了中美日三國信息公開中的行政與司法兩種救濟制度，并提出了規(guī)定精細化、復議前置、召開聯(lián)席會及構建申訴機制等四項建議。蔣紅珍（2010）[27]首先從中央和地方兩個層面的信息公開立法規(guī)范來探討“知情權”和“信息獲取權”的概念，接著又以英美的比較法視野，從邏輯結構、規(guī)范表述和制度印證三個層面對概念進行界分，認為確立以“知情權”（知的權利）為基礎的政府信息獲取權，對厘清《條例》作為客觀法意義上的制度定位以及相對應的配套制度有著顯要的意義。

3.政府信息公開的法律完善

網(wǎng)絡化、數(shù)字化的行為模式促生出信息社會復雜的治理生態(tài)，信息公開是成為有效的政府治理軟工具之一，也是有效治理行為順利輸出的關鍵。金太軍等（2011）[28]從“制度文本”、“制度意識”與“制度行為”等三個形態(tài)揭示了政府信息公開制度創(chuàng)新的現(xiàn)實困境。他們認為，政府信息公開的制度創(chuàng)新實質上是政府、媒體與公眾三個主體基于自身利益最大化的理性考量而進行的反復博弈的過程，它具有兩大內(nèi)在機理：其一，在“有效理性、同構學習與規(guī)模成本”等三種自我強化效應下，政府信息公開走進了正式制度的路徑依賴，但更重要的是“剛性意識形態(tài)、利益集團沖突與適應性預期”等三種反向推動機制以維持原有的制度均衡；其二，多元主體利益的互動博弈，表現(xiàn)為政府的“強勢”、媒體的“無奈”與公眾的“無為”，打破僵化、惰性的路徑鎖定，需要強制性制度變遷的“排斥效應”和誘致性制度變遷的“自發(fā)效應”的相互銜接與彌補，形成制度創(chuàng)新的良性循環(huán)與多元競合。

一項法規(guī)的實施必定以適應社會環(huán)境為前提，《條例》的施行對構建民主化政府具有重要意義。與國外信息公開法律制度相比，并結合具體國情，山文岑（2010）[29]認為《條例》仍然存在諸多缺陷和不足，主要表現(xiàn)為：①豁免公開和例外事項界定過于寬泛；②個人隱私保護不力；③公開方式和程序不足；④保障和監(jiān)督不到位。他認為完善信息公開制度應從“準確界定公開的范圍、完善公開的程序和方式以及加強監(jiān)督和追責”等方面考慮。楊解君（2012）[30]從憲法依據(jù)和立法原則兩個方面檢討了《條例》的缺陷，并提出了一個值得深思的命題——“保密法與信息公開法的法律位階”?，F(xiàn)狀是保密法下的信息公開，而未來之應然是信息公開法下的秘密保護，并且個人隱私與商業(yè)秘密等相關法及制度要適時跟進，實現(xiàn)《條例》與現(xiàn)行憲法及相關法律制度的對接與協(xié)調(diào)。

三、結語

信息公開研究最初發(fā)生在財會領域，主題多涉及上市公司會計信息公開，當然，財會信息公開行為也有更加專業(yè)化的名詞，如“信息披露”等，本質上與“信息公開”并無差別，只是針對不同信息主體的不同稱謂而已。從時間序列來看，1998年是政府信息公開研究的開幕之年，直到21世紀初的幾年時間里，以引介國外信息公開法律制度為主，并對我國政府信息公開的立法進行了探索，包括一系列主題，如理論基礎，價值取向，知情權等等，內(nèi)容繁多，視角各異，對我國政府信息公開的法制化進程提供了豐富的理論與實踐營養(yǎng)。文獻數(shù)量巨大，不可能一一列出并解析，本文僅對部分主要內(nèi)容進行了梳理，以起到提綱挈領的目的?！稐l例》的實施既有阻力也有動力，施行五年多以來，又發(fā)生了一系列類如理論與現(xiàn)實的適應性，保密與公開的協(xié)調(diào)性等問題，信息公開的法制化與常態(tài)化是曲折而漫長的，需要調(diào)整諸多因素，包括現(xiàn)有法律的條文沖突，司法實踐中的裁量權，以及救濟制度等，但同時應該看到且充滿信心的是，長遠趨勢是不可扭轉的，而制度創(chuàng)新與位階提升需要多方共同努力，以公共利益優(yōu)先為基準，以公眾參與為途徑，不斷汲取實踐的養(yǎng)分，才能推動政府信息公開的不斷進步。

注釋：

①周漢華是中國社會科學院法學所研究員，該所于2000年初設立“信息社會與中國政府信息公開制度研究課題組”，三項研究內(nèi)容之一就是提出中國政府信息公開法草案（專家建議稿），由周漢華擔任《政府信息公開條例專家建議稿》起草課題組的負責人，受原國務院信息辦委托，最早牽頭提交了政府信息公開條例草案，在學界被稱為《條例》起草第一人。

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