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論行政決策咨詢機(jī)構(gòu)的角色認(rèn)定、功能建構(gòu)與行為規(guī)制

2013-12-29 00:00:00歐陽君君
天津行政學(xué)院學(xué)報 2013年4期

摘 要:我國行政決策咨詢機(jī)制存在兩個“低層次”的問題,即咨詢機(jī)構(gòu)與專家在決策中無話語權(quán),同時卻為官員和利益集團(tuán)代言。為此,應(yīng)合理界定咨詢機(jī)構(gòu)與專家的法律定位,防止咨詢與決策、技術(shù)理性與民意表達(dá)的混同,確保咨詢機(jī)構(gòu)與專家的相對獨(dú)立地位;要明確咨詢作為某些行政決策不可或缺的環(huán)節(jié),并以外部監(jiān)督的力量迫使決策者重視咨詢;以及對咨詢機(jī)構(gòu)及專家的行為予以必要的規(guī)制。

關(guān)鍵詞:行政決策;咨詢機(jī)構(gòu);專家;決策科學(xué)化

中圖分類號:D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1008-7168(2013)04-0064-06

一、問題的提出

行政決策是行政管理過程中的首要環(huán)節(jié)與核心環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)行政決策科學(xué)化、民主化一直都是我國行政體制改革的目標(biāo)。因為忽視民主政治與社會倫理的考慮,忽視公共行政的最終使命和價值在于促進(jìn)民主政治的落實(shí)和推動公共利益的實(shí)現(xiàn),是現(xiàn)代官僚體制產(chǎn)生危機(jī)的重要原因[1]。因此,黨的十五大報告、十七大報告、十七屆二中全會的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》以及十八大報告,都提出了加強(qiáng)行政決策法治化的要求;國務(wù)院自2004年起先后發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等文件,從行政決策程序、決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度等方面要求各級政府建立健全科學(xué)民主的決策機(jī)制。為貫徹中央改革精神,地方政府與有關(guān)職能部門紛紛制定(重大)行政決策方面的規(guī)范性文件。然而在現(xiàn)實(shí)中,錯誤決策的事例依舊通過新聞媒體充斥著我們的眼球、刺激著我們的神經(jīng),這不得不使我們反思現(xiàn)有的決策科學(xué)化、民主化機(jī)制是否真正發(fā)揮了它應(yīng)有的功能和作用。其中,有必要對作為行政決策機(jī)制重要組成部分的咨詢機(jī)制的有關(guān)問題做一番認(rèn)真的梳理與考察。

在民主政治歷經(jīng)數(shù)百年的發(fā)展基礎(chǔ)上,西方國家形成了頗具特色的行政決策咨詢體制,現(xiàn)如今,它們追求的不在于專家是否應(yīng)在決策中發(fā)揮作用,而是思考如何妥善處理決策中的專家理性與民眾參與、民意表達(dá)的關(guān)系,適當(dāng)抑制技術(shù)統(tǒng)治的格局,以緩和決策者與咨詢機(jī)構(gòu)、專家三者間的各自對峙狀態(tài)。與此不同,我國當(dāng)前行政決策咨詢制度中存在兩個較為“低層次”的問題:第一個問題是決策信息渠道不暢、決策信息系統(tǒng)的溝通功能不足,決策專家咨詢系統(tǒng)的實(shí)際作用有限[2]。在目前決策者權(quán)力不能被有效約束的背景下,與決策者的“強(qiáng)勢”相比,咨詢機(jī)構(gòu)與專家?guī)缀鯖]有話語權(quán),無法以“知識”、“科學(xué)技術(shù)”來制衡決策者。在決策者的眼中,咨詢機(jī)構(gòu)與專家無非是必要的“門面裝飾物”而已。即使在某些決策過程中偶然出現(xiàn)部分專家反對的情況,決策者也有足夠的辦法消除這些“不協(xié)調(diào)”的聲音。而且,這些專家往往從此遠(yuǎn)離“體制”,為“不服從”“埋單”。對于行政決策機(jī)構(gòu)與專家的尷尬處境,人們“哀其不幸”。第二個問題是一些“居廟堂之上”、參與決策咨詢的專家常發(fā)“驚世之語”,為部門官員或利益集團(tuán)代言,其信任度正不斷降低[3],對此,人們“怒其不爭”。值得玩味的是,盡管這些專家飽受質(zhì)疑,他們卻并不會輕易地消失在公眾的視線之外,依舊是政府各種決策論證會上的“座上賓”,公眾也依舊可以在各種學(xué)術(shù)會議、新聞報道中覓得其身、聞得其聲。兩種頗具反差意味的現(xiàn)象卻能共生共存,值得人們深思。為此,本文從原點(diǎn)出發(fā),認(rèn)定行政決策咨詢機(jī)構(gòu)與專家的應(yīng)然角色,并在探究如何提高咨詢機(jī)構(gòu)與專家地位的同時,主張對專家施之于必要的行為規(guī)范,以求消除其“無為”與“亂為”,向“有為”且“合法而為”的理想狀態(tài)不斷靠近。

二、還原本色:行政決策咨詢機(jī)構(gòu)的角色認(rèn)定

咨詢機(jī)構(gòu)在廣義上泛指各種為政府提供決策建議的組織機(jī)構(gòu),包括政府下設(shè)的研究機(jī)構(gòu)或受政府資助的研究機(jī)構(gòu)、高校與科研院所,以及民間智庫等。為研究便利及達(dá)到研究效果的集中,本文中咨詢機(jī)構(gòu)僅指政府下設(shè)的各類咨詢機(jī)構(gòu)。既包括一級政府下設(shè)的專家咨詢委員會、專家?guī)?,也包括職能部門設(shè)置的咨詢機(jī)構(gòu)。如規(guī)劃部門的規(guī)劃委員會、食品監(jiān)督部門的食品安全風(fēng)險評估專家委員會、林業(yè)部門的林業(yè)信息化專家咨詢委員會等。關(guān)于咨詢機(jī)構(gòu)的法律地位,可從如下三個方面予以認(rèn)定。

(一)政策咨詢機(jī)構(gòu)而非決策機(jī)構(gòu)

顧名思義,咨詢機(jī)構(gòu)的功能在于為決策者提供咨詢意見或建議,以利于決策的科學(xué)化。我國各類咨詢機(jī)構(gòu),大都扮演決策咨詢者的角色,但也存在一些機(jī)構(gòu)“身兼數(shù)職”,既具有咨詢審議的職能,也有最終決定效力的審批權(quán)力,甚至包括執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力,本文權(quán)且稱之為功能混合機(jī)構(gòu)模式。如深圳市規(guī)劃委員會,根據(jù)《深圳市城市規(guī)劃條例》規(guī)定,該委員會由二十九名委員組成,委員包括公務(wù)人員、有關(guān)專家與社會人士,其中,公務(wù)人員不超過十四名。其設(shè)立的目的之一在于運(yùn)用專家的知識,發(fā)揮咨詢建議之功效,以提高城市規(guī)劃的科學(xué)性。不過該條例第六條又規(guī)定,深圳市政府設(shè)立的城市規(guī)劃委員會既有咨詢建議職責(zé)又有行政決策職責(zé)①。從表面上看似乎這種制度安排更能確保將專家的知識融入到?jīng)Q策之中,但功能混合機(jī)構(gòu)模式和我國行政決策機(jī)制相背離——國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求各級政府建立起“專家論證、公眾參與、行政決定”的行政決策機(jī)制,意味著行政決策的真正主體是行政機(jī)關(guān),這是由公權(quán)力存在目的所決定。從功能主義角度考察,功能混合機(jī)構(gòu)模式模糊了專家、公眾和行政機(jī)關(guān)的作用和分工,違反了現(xiàn)代行政決策的基本原理。而且,該模式會影響行政決策評估和責(zé)任追究的實(shí)施,譬如在一個失敗的行政決策中,如何讓專家和公眾承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任?采取何種懲罰規(guī)則?這些都不是現(xiàn)有機(jī)制與法律規(guī)范所能應(yīng)對的。與此同時,行政公務(wù)人員則可能以決策回應(yīng)、尊重科學(xué)與民意為名逃避決策責(zé)任。

(二)獨(dú)立性機(jī)構(gòu)而非依附型機(jī)構(gòu)

在行政體制的框架中,行政決策咨詢機(jī)構(gòu)是決策機(jī)關(guān)的隸屬機(jī)構(gòu),不具備行政主體的資格,從這一意義上講,咨詢機(jī)構(gòu)并不是獨(dú)立性機(jī)構(gòu)。但是,職能法定原則和職能分工原則,又決定了咨詢機(jī)構(gòu)與決策者相對分離。咨詢機(jī)構(gòu)針對法律法規(guī)的規(guī)定事項或者決策機(jī)關(guān)的委托事項,基于自身的分析與判斷得出相對客觀的結(jié)論,并將相關(guān)結(jié)論呈交決策者作為決策的依據(jù)。在這一過程中行政決策者不得干預(yù)咨詢機(jī)構(gòu)的工作,不能以任何方法和手段誘使咨詢機(jī)構(gòu)作出符合其意志的“建議”,更不得以自己的意志取代咨詢機(jī)構(gòu)的意見。我國一些地方政府的行政決策如行政聽證決策之所以引起公眾的不滿,在于聽證決策過程中的專家“論證”基本上是“證成”工作,即證明決策方案是合理合法而非其他[4]。此種境況下,咨詢機(jī)構(gòu)不僅僅是作為裝飾物和點(diǎn)綴物的決策“花瓶”存在,而且還異化為錯誤決策背后的支持者和推動者。咨詢機(jī)構(gòu)的“證成理由”成為決策者回應(yīng)公眾質(zhì)疑的擋箭牌,也是政府部門、官員個人或利益集團(tuán)謀利的“特洛伊木馬”。誠如學(xué)者所言:“缺乏履行職責(zé)的獨(dú)立性,即便業(yè)務(wù)再精湛的專家也會為政府所‘俘獲’而淪為專制政治的幫兇?!盵5]

(三)服務(wù)于科學(xué)而非民主的機(jī)構(gòu)

相對于決策者的“一言堂”與獨(dú)斷專行式?jīng)Q策,經(jīng)咨詢的決策也的確體現(xiàn)了民主之意蘊(yùn),但是咨詢機(jī)構(gòu)的本意在于論證方案及相關(guān)技術(shù)是否可行或是否合法,并非一般意義的民意表達(dá)。鑒于此,世界上許多國家的行政決策機(jī)構(gòu)大都以尊重事實(shí)、價值中立為宗旨。然實(shí)踐表明,事實(shí)與價值之界限并非涇渭分明,人的主觀意志性決定了在做出事實(shí)判斷的狀態(tài)下難免摻雜價值的考量,即使是純粹的自然科學(xué)的答案也往往是非唯一的,“所謂‘中立’的專家頂多是個神話”[6](p.127)。因此,咨詢機(jī)構(gòu)的中立性與觀點(diǎn)的多元化之間還是存在緊張的關(guān)系。例如,1982年的美國國會,規(guī)定美國環(huán)保局的科學(xué)顧問委員會需包括來自各州、產(chǎn)業(yè)界、勞工、學(xué)術(shù)界、消費(fèi)者和普通公眾的代表,要求符合《聯(lián)邦咨詢委員會法》所規(guī)定的委員會應(yīng)該“保持各種觀點(diǎn)的適宜平衡”。但是里根總統(tǒng)用強(qiáng)硬的否定措辭予以回?fù)?,重申科學(xué)的政治中立性,認(rèn)為科學(xué)顧問委員會的目標(biāo)是對決策基礎(chǔ)的科學(xué)論證進(jìn)行科學(xué)的同行評審,必須擺脫各種利益集團(tuán)的政治影響[6](pp.120-121)。

如果追求咨詢機(jī)構(gòu)成員多元化,最先要追問的是這與設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)的初衷——提高行政決策的技術(shù)理性——是否吻合,是否會造成為了民主而抑制科學(xué)?或者說我們是不是應(yīng)當(dāng)把咨詢機(jī)構(gòu)改造為民主的實(shí)驗與實(shí)踐域所?如果答案是肯定的,那么咨詢機(jī)構(gòu)成員的產(chǎn)生不應(yīng)該是通過遴選的方式而應(yīng)該是選舉的方式,至少是采用各個行業(yè)、公益組織及其他團(tuán)體推舉的方式,并為被拒絕進(jìn)入咨詢機(jī)構(gòu)的人員提供行政申訴或司法救濟(jì)途徑,但實(shí)踐中的制度設(shè)計并非如此。所以,盡管咨詢的科學(xué)性永遠(yuǎn)無法和政治性徹底分開,也不能簡單地將技術(shù)咨詢視為一個利益博弈與均衡的政治過程,而應(yīng)盡可能保持咨詢機(jī)構(gòu)的客觀性與中立性,遴選咨詢專家的首要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是基本的專業(yè)素養(yǎng),而不能因為他(或她)是利益集團(tuán)或公益組織的代表。在此基礎(chǔ)上,盡量避免來自任何一個群體的專家過多[7](p.253),并通過其他的制度設(shè)計消解咨詢專家可能具有的利益偏好所致的不良后果。

三、贏得尊重:強(qiáng)化行政決策咨詢機(jī)構(gòu)的應(yīng)有功能

當(dāng)前我國許多錯誤決策的一個重要原因是決策論證不足,而非西方國家擔(dān)憂的技術(shù)統(tǒng)治論。質(zhì)言之,當(dāng)前我國決策咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)與改革方向的焦點(diǎn)不是考慮技術(shù)理性壓制了民意,而是如何讓技術(shù)理性成為決策者的重要參考依據(jù)。

(一)行政決策咨詢環(huán)節(jié)的適當(dāng)固化

咨詢成為某些(重大)決策不可或缺的一環(huán),是許多國家與地區(qū)的做法。如美國的強(qiáng)制性咨詢制度、日本的評價委員會制度[8](p.134),我國香港地區(qū)的行政會議制度②等。因我國尚未形成關(guān)于行政決策的全國性統(tǒng)一立法,相關(guān)規(guī)范散見于單行法或地方立法中。以各地重大行政決策程序的相關(guān)規(guī)定為例,可以得知咨詢作為重大決策程序的內(nèi)容之一已成為一項普遍的制度。只是在更為細(xì)致的具體規(guī)定上有所差別:或者咨詢程序詳盡程度不一,有些地方對于咨詢機(jī)構(gòu)的建立、專家的遴選、咨詢在決策過程中的步驟安排等都有明確的規(guī)定③,有的地方則一筆帶過,將專家咨詢和聽取公眾意見等多種形式做復(fù)合概括④;或者對缺乏咨詢環(huán)節(jié)的決策處理不一,有的地方將專家咨詢作為重大決策的必經(jīng)程序,否則重大事項不得作出決策⑤,當(dāng)然,更多地方規(guī)范性文件并無如此嚴(yán)格的規(guī)定。

可能有人認(rèn)為,專家咨詢環(huán)節(jié)不過是行政決策的一個內(nèi)部程序,它對外并不產(chǎn)生直接影響,而且是否經(jīng)過專家咨詢,外部公眾也無從得知。我們認(rèn)為,既然行政決策科學(xué)化成為從中央到地方政府都十分重視且欲達(dá)成之目標(biāo),則有必要明確賦予專家咨詢意見的客觀效力,并使之成為行政決策評估的重要內(nèi)容,追究未能經(jīng)過咨詢環(huán)節(jié)之行政決策者的相應(yīng)責(zé)任,否則專家咨詢制度只會成為欺騙公眾的障眼法而已。如日本法律規(guī)定,如果法律上要求某種決策必須經(jīng)過咨詢程序,而行政廳未經(jīng)過咨詢程序、或者按照不公正的咨詢程序作出行政決定時,只要沒有特殊情況,該決定便因程序上瑕疵而違法[9](p.239)。我國各地政府制定的決策咨詢制度,是內(nèi)部規(guī)則效力外部化的一種表現(xiàn)形態(tài),從而衍生出決策者接受公眾與有權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督的義務(wù)。更何況,“公行政之內(nèi)部行為,雖系在國家內(nèi)部中進(jìn)行,但不表示其屬法外之行為,反之,各該行為都需本于法令,應(yīng)受法律精神之支配”[10](p.230)。

(二)建立決策者尊重專家的外部動力機(jī)制

由于對專家咨詢意見與在不同技術(shù)方案之間作出抉擇具有充分的行政裁量權(quán),決策者完全可以根據(jù)需要來決定是否將咨詢意見作為決策的依據(jù),此種“需要”既可能是公共利益也可能是官員私利或部門利益,故而有必要建立適當(dāng)?shù)膭恿C(jī)制,使決策者在決策中充分重視專家咨詢意見。以美國為例,美國法院有責(zé)任監(jiān)督監(jiān)管決策是否符合理性標(biāo)準(zhǔn),并判定行政官員的調(diào)查研究結(jié)果事實(shí)上是否足以支撐他們的監(jiān)管決策。一些基礎(chǔ)不堅實(shí)的監(jiān)管政策有可能基于以下原因被推翻:要么它們是“專橫、任性或濫用自由裁量權(quán)”的結(jié)果,要么決策缺乏“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”的支持[11](pp.676-686)。盡管美國法院一直在“能動司法”與“消極司法”中搖擺不定,又因為囿于職業(yè)的制約,法官不可能取代行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷,然而,“在越來越多的案例中,特別是那些不涉及監(jiān)管的決策案例,法院一旦發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的科學(xué)資料或理由存在不足,就會撤銷該機(jī)構(gòu)的決定……法院采取的一項策略就是要求行政機(jī)構(gòu)遵循比法律規(guī)定更嚴(yán)格的決策程序”[6](p.75)。

受制于我國行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定,一些表現(xiàn)為規(guī)范性文件的行政決策不能成為司法審查的對象。美國式的、以司法監(jiān)督迫使決策機(jī)關(guān)尊重咨詢機(jī)構(gòu),到目前為止在我國實(shí)現(xiàn)的程度相當(dāng)有限——僅可能針對表現(xiàn)為具體行政行為的行政決策。然而,這種以外部壓力轉(zhuǎn)換成決策機(jī)關(guān)重視咨詢建議的內(nèi)在動力的路徑可為我們所借鑒。在現(xiàn)有體制下,人大、上級行政機(jī)關(guān)都是行政決策的監(jiān)督者,當(dāng)然,基于權(quán)力與職責(zé)的分工,監(jiān)督者應(yīng)對行政決策者的裁量權(quán)予以足夠的尊重,不可以自我判斷取代決策者的判斷,也不可以決策之時難以或無法獲得的信息、不能達(dá)到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)苛責(zé)決策者,但是監(jiān)督者完全可以從決策程序、決策的依據(jù)以及決策者拒絕采納咨詢建議的理由等方面,判斷出決策者是否存在恣意與專斷。對于違反法定決策程序以及缺乏支撐性依據(jù)的決策,監(jiān)督者應(yīng)依法追究決策者的法律責(zé)任。只有決策者能真正感受到外來的壓力以及承受不可逃避的責(zé)任,才可能反思過往決策之不足及尋求往后決策的改進(jìn)之道,培育出尊重咨詢機(jī)構(gòu)與專家的公共理性。否則,中央所提出行政決策科學(xué)化之殷殷期望難以實(shí)現(xiàn),地方?jīng)Q策規(guī)則之治也不過是浪費(fèi)財力、物力之無謂舉措。

四、防范于未然:行政決策咨詢機(jī)構(gòu)與專家的行為規(guī)范

(一)約束咨詢機(jī)構(gòu)與專家行為之原因

首先,知識話語的封閉性與知識的不確定性?!跋嗷シ蛛x、各不相關(guān)的學(xué)科和亞學(xué)科的大量繁殖,就它們受專業(yè)化的學(xué)術(shù)網(wǎng)絡(luò)控制而言,它們是科層化的,這一網(wǎng)絡(luò)擁有自己狹隘的主題、行話和社會集團(tuán)”[12](p.154)。封閉的話語體系人為地設(shè)置學(xué)術(shù)進(jìn)入門檻、產(chǎn)生話語霸權(quán),專家對自己的判斷也容易產(chǎn)生自負(fù)的心態(tài)。而且,被政府聘用的咨詢專家,往往都已取得較高的學(xué)術(shù)地位和學(xué)術(shù)聲望,他人的異見尤其是“學(xué)術(shù)圈外”的聲音,易被視為對自身權(quán)威的挑戰(zhàn)。令人遺憾的是,他們常常不愿甚至不屑與其他學(xué)者展開討論,有時以“不回應(yīng)”的姿態(tài)堵塞溝通渠道。知識的不確定性本需在平等的話語溝通過程中逐漸達(dá)成共識,形成新的科學(xué)范式,封閉的話語體系推遲了這一進(jìn)程?!芭蓜e之見”與“學(xué)說山頭”只會削弱專家的權(quán)威性,也更易引起公眾對專家言論的反感與質(zhì)疑。

其次,一些專家缺乏職業(yè)道德,獨(dú)立性不足,淪為決策者的傳聲筒或利益集團(tuán)的代言人。他們出于利益考慮(如獲得續(xù)聘機(jī)會、爭取政府科研經(jīng)費(fèi)等)迎合決策者的需求,其咨詢意見不是源于客觀規(guī)律、科學(xué)原理,而是決策者的偏好與利益。在某些場合,一些咨詢專家與某些利益集團(tuán)關(guān)系緊密,他們或者接受利益集團(tuán)的資助,或者本身任職于某利益集團(tuán),將該利益集團(tuán)的利益隱藏于咨詢意見之中,為爭取政府出臺有利于利益集團(tuán)的政策鼓與呼,成為利益集團(tuán)在行政決策中的公關(guān)人與代言人。

(二)約束咨詢專家的法律機(jī)制

首先,公開咨詢建議。

公開咨詢建議使專家意見得到更廣泛的檢驗。如果說專業(yè)精細(xì)與技術(shù)深入是現(xiàn)代知識發(fā)展的一個極端趨勢,那么飛躍發(fā)展的信息技術(shù)則是制約這一趨勢的重要力量,它為普通公眾提供了在信息封閉時代不可獲取的知識平臺和知識渠道。某一領(lǐng)域的其他專家(即未進(jìn)入官方咨詢機(jī)構(gòu)的專家)完全可以針對咨詢機(jī)構(gòu)的意見提出不同甚至相反的觀點(diǎn),咨詢機(jī)構(gòu)若能給予積極回應(yīng),雙方可以在持續(xù)討論中辨明“真?zhèn)巍?。作為旁觀者的公眾則可以在雙方的論辯中獲得教育,進(jìn)而逐步形成相對一致的輿論,因為公開辯論所形成的觀點(diǎn)是咨詢機(jī)構(gòu)與專家在論證過程中所不得不考慮的外在因素。他們只有從客觀的立場得出的結(jié)論方能為公眾接受,即使結(jié)論最后被證明并不正確也有可能獲得公眾的諒解。

縱觀我國地方行政決策立法與制度建設(shè)的現(xiàn)狀,我們能夠發(fā)現(xiàn)只是個別地方立法要求決策過程中公開咨詢專家的論證意見⑤。而決策實(shí)踐中,大部分地方與部門的決策過程依舊處于內(nèi)部運(yùn)作狀態(tài),人們對于咨詢意見無從知曉,規(guī)范咨詢專家行為的外部壓力也就無從生成。這一現(xiàn)狀值得深思,并有必要做出應(yīng)有的改變。當(dāng)然,有人認(rèn)為,由于行政決策尚未最終做出,據(jù)所謂“成熟性原則”,咨詢意見并無公開之必要。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)過于陳腐,與《政府信息公開條例》的立法目的和精神亦不吻合,而且,盡管世界各國(各地區(qū))對決策中的咨詢意見公開程度與內(nèi)容雖不一致,但“公開”是主流的做法。在具體制度設(shè)計方面,公開咨詢意見,一是以保護(hù)國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私為前提;二是為保證專家暢所欲言,不因輿論而承受過大壓力,咨詢意見的公開內(nèi)容可以只是觀點(diǎn)、理由等,無需包括專家姓名,且可以把不同專家的意見歸類,以決策機(jī)關(guān)或咨詢機(jī)構(gòu)的名義統(tǒng)一發(fā)布;三是對外界的不同觀點(diǎn)進(jìn)行整理,可以由相應(yīng)專家作出回答后以咨詢機(jī)構(gòu)的名義予以回應(yīng),如果咨詢機(jī)構(gòu)能夠更加開放,甚至可以將專業(yè)水平較高的外部人士邀請座談。

其次,同行評議。

同行評議(Peer Review)作為科學(xué)研究過程的支撐已有數(shù)百年的歷史,它為創(chuàng)始性研究工作的假設(shè)、計算、推斷、替代性解釋、方法論、采用標(biāo)準(zhǔn)的可接受性以及所得結(jié)論提供了一種深度評論[13]。同行評議機(jī)制初始主要運(yùn)用于學(xué)術(shù)期刊的論文質(zhì)量審查及科研基金的評審工作,后被政府采用,借助外部智力對決策方案科學(xué)性、可行性進(jìn)行審議與評估。尤其是匿名評議,在一定程度上可以克服咨詢機(jī)構(gòu)內(nèi)部某些專家以“權(quán)威學(xué)者”身份壓制不同意見的弊病,從而以競爭性的觀點(diǎn)完善決策方案,確保決策的科學(xué)性與正當(dāng)性。

例如,在美國,環(huán)境保護(hù)總署根據(jù)1993年克林頓總統(tǒng)12866號令,拓寬適用同行評審的范圍,從而在環(huán)保總署內(nèi)部進(jìn)行了一場靜悄悄的科學(xué)革命。根據(jù)環(huán)保總署的同行評審政策,所有重大的科學(xué)問題都會接受總署外部獨(dú)立科學(xué)家小組的同行評審。同行評審顯然比“科盲法官”,更能看穿高度技術(shù)性、科學(xué)性決策的細(xì)節(jié)[14]。2003年,為進(jìn)一步加強(qiáng)同行評議的管理,美國信息與規(guī)制事務(wù)辦公室(OIRA)起草了一份同行評議標(biāo)準(zhǔn)化的草案準(zhǔn)則,以建立一套聯(lián)邦機(jī)構(gòu)選擇評議人、管理評議過程以及在設(shè)置規(guī)制或制定政策中如何采納科學(xué)信息的程序[15]。相比而言,同行審議在我國行政決策中的應(yīng)用范圍十分有限,只能在科研基金項目申請,或者行政相對人對某些評審結(jié)果不服,主管機(jī)關(guān)再次組織其他專家評審⑦等少數(shù)活動中覓得其蹤影。事實(shí)上,在某些技術(shù)性、專業(yè)性十分突出的事務(wù)上,決策者除了聽取咨詢專家的意見可能并無他法,決策者對方案的批準(zhǔn)也不過徒具形式而已。此時,如果缺乏必要約束,專家的知識缺陷、偏見無法得以揭示,內(nèi)在的利益訴求無法被約束。因此,隨著我國行政決策體制的完善,政府可以先在專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項上建立同行評議機(jī)制,并逐步在其他領(lǐng)域推廣與運(yùn)用。雖然同行評議也受制于一些外在因素的影響,譬如能否尋找到足以勝任的外部專家?在相對狹小的學(xué)術(shù)圈,外部專家是否愿意提出與內(nèi)部專家不同的觀點(diǎn)?等等。盡管如此,如果決策者將外部專家選擇的視域盡可能放寬,并采用匿名和非固定選擇的方式,這些困難都能在一定程度上得以克服。

再次,責(zé)任追究。

咨詢專家雖不是決策主體,其意見如被作為決策的重要參考依據(jù),卻會對決策質(zhì)量高低與決策成敗產(chǎn)生直接影響。當(dāng)下,無論是實(shí)務(wù)界還是理論界,對行政決策的責(zé)任主體主要局限于決策者與決策執(zhí)行者,咨詢專家的責(zé)任如何追究并無系統(tǒng)的規(guī)定與相應(yīng)的研究,這與專家對公共利益的潛在影響力是不匹配的。也正是因為缺乏有力的責(zé)任約束,某些專家將參與政府決策咨詢工作視為一種榮譽(yù),一種提高社會知名度以及結(jié)交政府官員的極好途徑,或者通過提交咨詢意見謀取私益或為某些利益集團(tuán)代言。

總的說來,現(xiàn)有的咨詢專家的責(zé)任追究途徑可歸納為兩條:刑事追責(zé)與內(nèi)部追責(zé)。前者針對的是由刑法予以調(diào)整的泄露國家秘密等犯罪行為,后者針對的是不能客觀公正履行職責(zé)、懈怠履行職責(zé)以及無能力履行職責(zé)的行為或狀況,并以解除咨詢專家資格為懲罰方式。相比刑事追責(zé),內(nèi)部追責(zé)要復(fù)雜得多,因為刑事追責(zé)部門是司法機(jī)關(guān),與咨詢機(jī)構(gòu)沒有直接的利害關(guān)系,且有明確的法律依據(jù),而內(nèi)部追責(zé)的主體是咨詢機(jī)構(gòu)的管理機(jī)關(guān),“客觀公正”、“懈怠”、“無能力”等標(biāo)準(zhǔn)又較為抽象。正因如此,現(xiàn)實(shí)中,一些咨詢專家為繼續(xù)保留已有資格,不得不屈從于決策者的意志,管理機(jī)關(guān)也樂于續(xù)聘“非對抗”、“不找事”的平庸專家。結(jié)果是“劣幣驅(qū)逐良幣”:不能被決策者容忍的專家喪失原有資格,平庸專家繼續(xù)留任。要解決這一問題,真正發(fā)揮內(nèi)部追責(zé)的實(shí)效,政府可以嘗試以下兩種設(shè)計方案,第一方案是設(shè)立類似美國公務(wù)員系統(tǒng)的道德委員會、倫理辦公室等機(jī)構(gòu),并確保此類的獨(dú)立性、權(quán)威性,對違反職業(yè)道德倫理的專家施予必要的懲罰。不過,建立此種機(jī)構(gòu),需以公務(wù)員體制改革為前提,需要中央自上而下的改革推動。因此,在現(xiàn)有的機(jī)制下,更具有可行性的操作方案是如前文分析的那般,保證咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、建立決策者尊重專家的外部動力機(jī)制、公開咨詢建議以及實(shí)施同行評議等,并且可以考慮將專家考評、責(zé)任追究的權(quán)力授予咨詢機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)咨詢機(jī)構(gòu)的內(nèi)部自治,健全追責(zé)的程序與申訴途徑,并輔之于道德倫理準(zhǔn)則,以能保證咨詢專家的公正、客觀與獨(dú)立。我們認(rèn)為,在已有的地方相關(guān)立法中,這一方案框架完全可以嵌入其中——盡管這需要地方當(dāng)政者具有改革的勇氣和“作繭自縛”的魄力。當(dāng)然,在專家約束機(jī)制的實(shí)施過程中,應(yīng)在激勵專家敢于發(fā)言與防止專家喪失職業(yè)道德的發(fā)言之間尋找到一個平衡點(diǎn),專家與利益集團(tuán)的利益瓜葛及代言行為是追究責(zé)任的首要考慮因素,而對觀點(diǎn)中的“真理顆?!钡脑u判則盡可能持寬容態(tài)度。

五、結(jié)語

每一個母系統(tǒng)都是由若干子系統(tǒng)構(gòu)成,母系統(tǒng)和子系統(tǒng)相輔相成,子系統(tǒng)的運(yùn)行狀況會對母系統(tǒng)t4Qa0dxSN65jotz5kGZrXg==的運(yùn)行產(chǎn)生內(nèi)在影響,而母系統(tǒng)同樣可以決定子系統(tǒng)的生存狀態(tài)。對行政咨詢機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀作出剖析之后可以發(fā)現(xiàn),行政咨詢機(jī)構(gòu)與咨詢專家能否取得制度設(shè)計之目的,既與咨詢機(jī)制內(nèi)部要素相關(guān),又受制于外部制度背景。如果將行政咨詢機(jī)制比喻為一個木桶,國家的行政體制、權(quán)力監(jiān)督體制等就是木桶的底板,咨詢機(jī)構(gòu)與專家獨(dú)立機(jī)制、同行審議機(jī)制、追責(zé)機(jī)制等就是木桶的壁板,咨詢機(jī)構(gòu)與專家發(fā)揮的效用則是木桶的盛水量,盛水量的大小由底板和壁板的質(zhì)量和面積共同決定。本文的目的與其說是為了建構(gòu)完善的行政決策咨詢機(jī)制,不如說更多的是對現(xiàn)狀的反思,并進(jìn)而追問問題背后的種種原因,將各種影響因素相串聯(lián),至于建構(gòu)路徑,不過是必要的延伸而已。我們也無意借助西方國家成熟的相關(guān)理論,那些理論是建立在它們體制、傳統(tǒng)、文化背景以及咨詢制度發(fā)展程度之上的,對于決策咨詢制度剛剛起步的中國來說,這些理論雖然好看,但未必有用。從原點(diǎn)出發(fā),正視問題,找出癥結(jié),并期待治理者的改革,是本文的目的與期望所在。

注釋:

①與深圳市城市規(guī)劃委員會具有相似性質(zhì)的還有鄂爾多斯城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會、保定市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會、吉林省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會、中山市城市規(guī)劃委員會、南京市江寧區(qū)城市規(guī)劃委員會等。

②參見《香港特別行政區(qū)基本法》第54條、第56條。

③參見《湖南省行政程序規(guī)定》第36條。

④參見《昆明市政府重大事項決策規(guī)定》等。

⑤參見《河南省人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)意見的實(shí)施意見》(豫政〔2011〕62號),《巢湖市政府重大行政事項依法決策制度》等。

⑥參見《湖南行政程序規(guī)定》第36條第4款。

⑦參見國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布的《餐飲服務(wù)食品安全快速檢測方法認(rèn)定管理辦法》第12條。

⑧參見《深圳市行政決策責(zé)任追究辦法》、《南昌市人民政府重大行政決策責(zé)任追究辦法》等。

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