2008年，湖北省長(zhǎng)陽土家族自治縣第七屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議通過了《長(zhǎng)陽土家族自治縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》，2009年7月31日經(jīng)湖北省人大審議批準(zhǔn)，同年11月1日頒布施行。這是全國(guó)第一部新型農(nóng)村合作醫(yī)療地方性法規(guī)。

通過頒布實(shí)施全國(guó)第一部新農(nóng)合單行條例，長(zhǎng)陽縣建立起穩(wěn)定的保障機(jī)制、規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，確保參合農(nóng)民享有質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉的醫(yī)療服務(wù)。

長(zhǎng)陽地處鄂西南山區(qū)，面積3430公里，是一個(gè)集老、少、邊、山、窮、苦于一體的國(guó)家級(jí)貧困縣。全縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)154個(gè)村，總?cè)丝?1萬余人，其中農(nóng)業(yè)人口占80%，土家族占總?cè)丝诘?0%。2010年農(nóng)民人均純收入3610元。

長(zhǎng)陽是合作醫(yī)療的發(fā)源地，上個(gè)世紀(jì)60年代首創(chuàng)合作醫(yī)療制度，曾得到毛澤東主席的親筆批示，從而轟動(dòng)全國(guó)。2003年，長(zhǎng)陽被確定為全國(guó)第一批新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)縣。十年來，縣委、縣政府堅(jiān)持解放思想，開拓創(chuàng)新，充分發(fā)揮民族地區(qū)自治優(yōu)勢(shì)，積極探索推進(jìn)新型合作醫(yī)療法制化進(jìn)程，“長(zhǎng)陽模式”的新農(nóng)合得到全國(guó)各地的推廣和借鑒，曾兩次代表湖北省走進(jìn)中南海向國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人匯報(bào)新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，得到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的充分肯定。2007年，長(zhǎng)陽被國(guó)務(wù)院八部委授予全國(guó)新農(nóng)合工作先進(jìn)試點(diǎn)縣。2012年，縣衛(wèi)生局被國(guó)家衛(wèi)生部表彰為“全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作先進(jìn)集體”。

《長(zhǎng)陽土家族自治縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），將這些成功經(jīng)驗(yàn)和管理規(guī)范以法律的形式固定下來，得以創(chuàng)新和完善，促進(jìn)了長(zhǎng)陽新農(nóng)合的鞏固發(fā)展。制定嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度，建立健全監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)依法管理，有利于建立起完善的農(nóng)村醫(yī)療救助制度。

新農(nóng)合立法的針對(duì)性

改革時(shí)常伴隨著問題的涌現(xiàn)，我國(guó)的醫(yī)改路程曾一度面臨社會(huì)滿意度低、保障水平低、內(nèi)部醫(yī)療需求供給失衡等眾多的問題。要讓醫(yī)改獲得群眾滿意，就要以保障和改善民生為重點(diǎn)，多謀民生之利，多解民生之憂。

長(zhǎng)陽縣新農(nóng)合立法的提出并實(shí)施首先是作為維護(hù)政策權(quán)威性和嚴(yán)肅性的需要而出現(xiàn)的。一方面，中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療的一系列政策，是在總結(jié)數(shù)十年傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，經(jīng)過科學(xué)論證而確立的，是要在我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期堅(jiān)持下去的一項(xiàng)基本政策。新農(nóng)合事關(guān)億萬參合農(nóng)民的切身利益，要使這一長(zhǎng)效政策保持權(quán)威性和嚴(yán)肅性，得以在中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)一貫徹落實(shí)并持續(xù)、健康發(fā)展，就只有靠法律的強(qiáng)制力來保障。另一方面，規(guī)范管理和強(qiáng)化監(jiān)督也需要通過立法來實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐表明，新農(nóng)合的監(jiān)督管理重點(diǎn)在于醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行財(cái)政體制下，政府對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)投入不足，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)缺口就要從醫(yī)療業(yè)務(wù)收入中來補(bǔ)充，客觀存在著追求利益最大化的現(xiàn)實(shí)。滿足參合農(nóng)民的醫(yī)療需求，保障參合農(nóng)民享有公正的醫(yī)療補(bǔ)助是新型農(nóng)村合作醫(yī)療的“生命線”。

長(zhǎng)陽合作醫(yī)療40年的創(chuàng)辦經(jīng)驗(yàn)表明，新農(nóng)合醫(yī)療要進(jìn)一步鞏固和發(fā)展，僅靠行政手段已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，在行政保證、基金保證、組織和制度保證的前提下，更需要得到法律的保證，做到依法管理。實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法以后，農(nóng)民的醫(yī)療保障步入了法制化的管理軌道，政府職能、基金籌集、管理機(jī)構(gòu)職責(zé)和管理規(guī)范、參合農(nóng)民權(quán)利和義務(wù)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)職責(zé)和服務(wù)規(guī)范、監(jiān)督、處罰等具有了法律效力，為解決新型農(nóng)村合作醫(yī)療運(yùn)行過程中的復(fù)雜問題提供了充分有效的法律依據(jù)。

新農(nóng)合條例的主要特點(diǎn)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例的制定堅(jiān)持立足當(dāng)前、謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，力求規(guī)范化、精細(xì)化、模式化的“目標(biāo)必達(dá)”的導(dǎo)向。該條例有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是強(qiáng)化了政府對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的組織領(lǐng)導(dǎo)和資金投入職能。政府加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的組織領(lǐng)導(dǎo)被《條例》確定為政府的法定職責(zé)；而縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)盡力解決新型農(nóng)村合作醫(yī)療運(yùn)行中的困難和問題具有神圣責(zé)任?！稐l例》頒布實(shí)施后，縣級(jí)配套資金更加落實(shí)，縣人民政府在財(cái)政經(jīng)費(fèi)困難的情況下，優(yōu)先安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療縣級(jí)補(bǔ)助基金。同時(shí)，縣委、縣政府于2009年推行大病關(guān)愛工程，對(duì)大病患者實(shí)施長(zhǎng)效救助措施，為參合農(nóng)民抵御大病風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)筑了又一道防線。

二是界定了政府職能部門對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的監(jiān)督管理職能。新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例規(guī)定，自治縣成立由相關(guān)職能部門參加的新型農(nóng)村合作醫(yī)療監(jiān)督委員會(huì)，并明確了監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督要求。對(duì)衛(wèi)生行政主管部門和財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門的監(jiān)管職能也作了明確界定，對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作中的違法行為予以必要的處罰。《條例》實(shí)施后，從政府組織領(lǐng)導(dǎo)、資金保證，到各級(jí)新農(nóng)合經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)、新農(nóng)合用藥目錄、收費(fèi)價(jià)格、參合情況、醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)償情況等都置于監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督之下。這些規(guī)定，強(qiáng)化了新型農(nóng)村合作醫(yī)療的監(jiān)管，使新型農(nóng)村合作醫(yī)療始終在公開透明之中運(yùn)行，確保了這一惠民政策的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。

三是體現(xiàn)了以人為本的理念，突出了對(duì)參合農(nóng)民利益的保護(hù)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例規(guī)定農(nóng)村五保戶、孤兒、優(yōu)扶對(duì)象及特困家庭參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的，其個(gè)人繳費(fèi)部分由自治縣人民政府統(tǒng)籌解決。還規(guī)定自治縣人民政府要重視和支持基層醫(yī)療衛(wèi)生組織建設(shè)，穩(wěn)定充實(shí)基層醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍，保障邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療及時(shí)得到醫(yī)療救治等。這些規(guī)定始終把農(nóng)民利益放在第一位，體現(xiàn)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例以人為本的特點(diǎn)。

新農(nóng)合條例實(shí)施的若干經(jīng)驗(yàn)

解決立法嚴(yán)肅性與政策靈活性的矛盾。由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是隨著基金的增長(zhǎng)而不斷提高的，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療的運(yùn)行模式又處在不斷的探索、創(chuàng)新和實(shí)踐中，因此，《條例》中涉及到容易發(fā)生變動(dòng)的內(nèi)容規(guī)范為“按國(guó)家規(guī)定執(zhí)行”、“根據(jù)自治縣實(shí)際情況選擇合適的補(bǔ)助模式”等，使《條例》頒布實(shí)施后，不會(huì)因國(guó)家政策的調(diào)整或者運(yùn)行模式的變化而發(fā)生沖突，可根據(jù)國(guó)家的最新政策并結(jié)合地方實(shí)際適時(shí)制定實(shí)施辦法，既較好地處理了立法和政策的矛盾，又為進(jìn)一步充實(shí)完善《條例》內(nèi)容提供了良好的基礎(chǔ)和規(guī)范。

管理方案不斷完善，運(yùn)作流程力求規(guī)范。自《條例》實(shí)施以后，各定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)以病人為中心，以質(zhì)量為核心，組織業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)水平。通過落實(shí)各項(xiàng)便民措施，管理手段進(jìn)一步科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療信息系統(tǒng)與醫(yī)院管理系統(tǒng)的無縫對(duì)接，農(nóng)民就醫(yī)實(shí)行“一卡通”，所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上審核、結(jié)算、匯總和信息公開，提高了運(yùn)行效率，增強(qiáng)了運(yùn)行透明度。如此人性化推進(jìn)服務(wù)，管理方式得以進(jìn)一步完善。新農(nóng)合基金實(shí)行收支兩條線管理，專戶儲(chǔ)存，封閉運(yùn)行，對(duì)收支情況進(jìn)行定期公示，自覺接受群眾監(jiān)督。

長(zhǎng)陽以實(shí)施《條例》為契機(jī)，大力加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生單位基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善；通過強(qiáng)化農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，保證了群眾一般常見病不出村、大病不出鄉(xiāng)、重病不出縣，農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”和“看病難、看病貴”的問題得到有效緩解。不斷推進(jìn)發(fā)展，農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系也得到進(jìn)一步鞏固。

保障新型農(nóng)村合作醫(yī)療的依法管理，必須有穩(wěn)定的保障機(jī)制、規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制、嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。在長(zhǎng)陽新農(nóng)合立法實(shí)踐中，我們深刻體會(huì)到，只有把推進(jìn)民生戰(zhàn)略體現(xiàn)在管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本的機(jī)制上，才能開創(chuàng)出新天地，讓黨的惠民陽光普照每位農(nóng)民群眾。

（作者為中共長(zhǎng)陽土家族自治縣委書記）

責(zé)編/ 周素麗 美編/石玉