【摘要】文章從政策結(jié)構(gòu)、政策過程和政策效果三個方面總結(jié)評價了海南生態(tài)政策取得的成績與不足，并且提出了設(shè)立環(huán)保廳整合政府生態(tài)保護職能，加強生態(tài)環(huán)境保護立法、加大對破壞生態(tài)環(huán)境行為的懲處力度，建立反應(yīng)迅速、詳實生動的生態(tài)信息系統(tǒng)，建立生態(tài)政府管理考核機制等建議。

【關(guān)鍵詞】海南 生態(tài)政策 評價 建議

海南省生態(tài)政策評價

生態(tài)政策結(jié)構(gòu)評價。從政策組合結(jié)構(gòu)來看，海南已經(jīng)形成了生態(tài)政策優(yōu)先的政策結(jié)構(gòu)組合。諸多生態(tài)政策基本形成了合理的邏輯關(guān)系。1999年《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》明確圍繞生態(tài)立省的目標(biāo)制定各項政策，在全國率先奠定以生態(tài)作為制定各項政策的基礎(chǔ)。2011年初通過的《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》進一步圍繞旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定一系列政策規(guī)劃。當(dāng)前，海南生態(tài)政策與其他各領(lǐng)域政策的組合結(jié)構(gòu)日趨成熟。

圖1 海南生態(tài)政策樹狀結(jié)構(gòu)模式

從政策性能結(jié)構(gòu)上看，規(guī)制政策占據(jù)主要地位，分配、再分配政策、自律政策還比較欠缺。規(guī)制政策是政府制定的為引導(dǎo)政府行為和各利益集團行為的一般的、普適的規(guī)范，例如海南省為保護生態(tài)資源出臺的各種規(guī)定與辦法；分配政策是對各利益集團的各種利益進行劃分的規(guī)范政策；再分配政策是對各種利益進行平衡與協(xié)調(diào)的規(guī)范；自律政策是自我限制的政策?！逗Ｄ铣青l(xiāng)總體規(guī)劃》實施一年來，非法違建問題依然存在，建設(shè)重點區(qū)域規(guī)劃完善，但是周邊鄉(xiāng)村沒有被很好地帶動起來，這與具體的政府管理、土地補償?shù)阮I(lǐng)域的自律、再分配政策還不到位密切相關(guān)。

從政策領(lǐng)域結(jié)構(gòu)上看，生態(tài)政治政策、生態(tài)經(jīng)濟政策占據(jù)主要地位，生態(tài)文化政策、生態(tài)社會政策尚不完善。海南是文化欠發(fā)達地區(qū)，文化基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱、文化產(chǎn)業(yè)“小少弱散”、文化的影響力和輻射力不強、文化管理體制不順暢，海南文化建設(shè)可以為經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和國際旅游島建設(shè)提供強大的精神動力、智力支持和良好的社會環(huán)境。但是海南省人大法律法規(guī)庫共228條公開記錄，有關(guān)文化（含教育、衛(wèi)生）共10條，占4%，文化政策建設(shè)顯然與文化發(fā)展要求不相符合。

生態(tài)政策過程評價。政策問題的解決方案多來自于改革者的大膽創(chuàng)新。海南自建省以來一直是我國改革開放的試驗田。1999年海南省政府率先將生態(tài)立省作為海南的發(fā)展目標(biāo)。生態(tài)優(yōu)先的政策導(dǎo)向發(fā)展了十年，在全國各地經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)危機的時候，海南又憑借自身優(yōu)勢提出國際旅游島建設(shè)規(guī)劃，再一次提出創(chuàng)新性的戰(zhàn)略政策。改革者創(chuàng)新思維占據(jù)了主導(dǎo)地位，一方面可以為問題解決帶來新的方案設(shè)計，另一方面也有可能產(chǎn)生客觀條件后勁不足的局面。

政策合法化進程不斷加快。首先，海南省政府不斷推進行政程序合法化，使法治精神融入政策過程。2005年初，海南省政府出臺了《海南省人民政府首席法律顧問工作規(guī)則》，在全國率先將政府首席法律顧問制度與行政首長負(fù)責(zé)制有機結(jié)合。其次，海南省充分利用經(jīng)濟特區(qū)立法的優(yōu)越性，相繼出臺了45件地方性法規(guī)、規(guī)章，為特區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。建省至今，為保證生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展，海南省人大常委會和省政府也適時通過立法推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些規(guī)章制度的出臺使“生態(tài)立省”戰(zhàn)略執(zhí)行有法可依，為海南的環(huán)境保護和資源利用筑起了法律“屏障”。

政策執(zhí)行缺少民眾的參與互動。縱觀海南各項生態(tài)政策，從問題界定、方案制定、政策合法化直至政策實施，一直是政府在唱“獨角戲”。政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)由于缺少群眾的參與互動，很難確保創(chuàng)新和改革的可持續(xù)性和可推廣性。正如一項關(guān)于海南省典型生態(tài)文明村的調(diào)查結(jié)論所說“生態(tài)文明村建設(shè)過程中存在農(nóng)民的實際需要與政府的農(nóng)村政策之間的矛盾，兩者之間的結(jié)合點不甚明顯?！鄙鷳B(tài)政策缺少公開、科學(xué)的評估機制。海南生態(tài)立省以來，各項生態(tài)政策紛紛出臺，但是政策評估機制卻十分滯后。例如對于《海南城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃》實施一年的效果評估，公開的新聞只有文字的描述缺少客觀的數(shù)據(jù)說明，對于存在的不足一筆帶過。①這樣的政策評估不利于政策改進與提高，由于透明度不高，群眾的信任與參與度也會降低。

生態(tài)政策總體效果評價。生態(tài)政策效果評價缺少科學(xué)獨立的評價機制，生態(tài)政策效果評價架構(gòu)在其它政策尤其是經(jīng)濟政策之上。海南生態(tài)立省十多年來，總體上來講，政策效果明顯，海南省“十二五”規(guī)劃建議指出，經(jīng)濟建設(shè)上，“十一五”期間全面超額完成了規(guī)劃確定的主要目標(biāo)和任務(wù)。生態(tài)立省已經(jīng)成為海南經(jīng)濟社會發(fā)展的總指導(dǎo)思想，保護生態(tài)環(huán)境的理念已經(jīng)成為海南各界人民群眾的共同理念，良好的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)是海南各界人民群眾共同引以為豪的資源，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，生態(tài)環(huán)境成為衡量發(fā)展的“準(zhǔn)繩”。

海南省生態(tài)政策建議

設(shè)立環(huán)保廳整合政府生態(tài)保護職能。生態(tài)系統(tǒng)涵蓋面廣并且不可分割，海南是全國首個生態(tài)立省試點，但是對生態(tài)系統(tǒng)的管理卻沒有統(tǒng)一明確的職能部門。海南省國土資源環(huán)境廳對于環(huán)境的保護局限于陸地環(huán)境保護，對于豐富的生態(tài)資源，管理權(quán)限狹窄而不明確。發(fā)改委、旅游委、住房建設(shè)廳、海洋漁業(yè)廳等都肩負(fù)著開發(fā)與環(huán)境保護的職責(zé)，容易導(dǎo)致多頭管理，相互推諉的局面。建議將環(huán)保職能從國土規(guī)劃中獨立出來，不再擁有開發(fā)建設(shè)規(guī)劃職能，專門監(jiān)管整個生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測、信息發(fā)布和政策執(zhí)行。

加強生態(tài)環(huán)境保護立法，加大對破壞生態(tài)環(huán)境行為的懲處力度。環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法是政府生態(tài)服務(wù)職能中的首要職能，它為政府依法行政提供了法律制度的保障。海南政府應(yīng)該充分發(fā)揮國家賦予的立法特權(quán)，加緊制定完善生態(tài)保護的各項法律法規(guī)，健全環(huán)境影響評價制度，實行更加嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

建立反應(yīng)迅速、詳實生動的生態(tài)信息系統(tǒng)。制定生態(tài)信息制作、傳播政策，大力整合信息資源和網(wǎng)絡(luò)資源，積極推進海南信息網(wǎng)建設(shè)。著力建設(shè)有線、無線和衛(wèi)星傳輸相結(jié)合的覆蓋海南所轄海域的通信網(wǎng)絡(luò)，提升南海領(lǐng)域的應(yīng)急管理水平和信息服務(wù)能力。對旅游服務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境監(jiān)測、公民參與提供良好便捷的服務(wù)。例如建立海南環(huán)保產(chǎn)業(yè)信息中心，規(guī)范和疏通信息的采集、加工、傳輸、反饋、使用方式和機制，將信息商品化、市場化，設(shè)置定時或定期的信息發(fā)布系統(tǒng)，利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化傳媒手段，增加速度，降低成本，使得信息負(fù)載的價值能夠迅速地轉(zhuǎn)變成市場信號，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的高效、有序發(fā)展提供服務(wù)。

建立生態(tài)政府管理考核機制。生態(tài)型政府應(yīng)該具有以下特征：一是具有以包括人類在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)為本的治理理念；二是在更加嚴(yán)格的生態(tài)保護法制中行政的行為準(zhǔn)則；三是透明的行政程序涵蓋對生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)控；四是生態(tài)問責(zé)成為責(zé)任政府的首要內(nèi)容；五是生態(tài)發(fā)展帶動社會進步成為政績考核的主要指標(biāo)。官員的政績應(yīng)該從單純的GDP轉(zhuǎn)到公共服務(wù)上來，海南地方官員考核指標(biāo)應(yīng)該明確標(biāo)識生態(tài)服務(wù)能力。完善生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制和問責(zé)制，把生態(tài)環(huán)境保護納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價體系。

建立科學(xué)、公開的生態(tài)政策評估機制。海南生態(tài)立省戰(zhàn)略制定實施以來，生態(tài)組合政策日趨完善，但是一直缺乏科學(xué)、公開的政策評估機制，導(dǎo)致許多生態(tài)政策“雷聲大雨點小”。制定政策長期效果的評估和評價機制，將其作為科學(xué)決策過程中的一個重要環(huán)節(jié)，這也是提高生態(tài)決策科學(xué)化的迫切要求。政策制定過程和執(zhí)行環(huán)節(jié)可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺接受公眾監(jiān)督，既可以提高政策效率，也可以提高公眾的環(huán)保參與積極性。

完善生態(tài)社會、文化政策，引導(dǎo)公民增強保護生態(tài)環(huán)境的自覺性和責(zé)任感。政府要在滿足公眾環(huán)境知情權(quán)、拓寬環(huán)保參與渠道、保障公眾環(huán)境權(quán)益方面積極創(chuàng)造條件，鼓勵公眾參與環(huán)境決策，環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境保護。以生態(tài)文明村建設(shè)、生態(tài)校園建設(shè)等為抓手，將保護生態(tài)環(huán)境的教育活動深入社區(qū)和家庭。以教育為例，海南的生態(tài)教育可以嘗試走在全國前列，樹立標(biāo)桿。根據(jù)《中小學(xué)生環(huán)境教育專題教育大綱》和《海南省中小學(xué)環(huán)境教育地方課程指導(dǎo)綱要》的要求，學(xué)?？梢猿浞掷酶鞣N校內(nèi)外資源，組織學(xué)生開展多種生態(tài)教育實踐活動，例如已開展的“綠色學(xué)?！被顒印ⅰ爸行W(xué)生安全生態(tài)文明”活動等。

積極引導(dǎo)和推動生態(tài)非政府組織（生態(tài)NGO）的生態(tài)政策作用。生態(tài)NGO 的生態(tài)政策參與能否有效主要取決于參與的制度安排、參與動機、參與能力以及參與方式等。因此，政府首先對從各種制度設(shè)計上規(guī)定生態(tài)NGO政策參與的權(quán)利義務(wù)和相關(guān)訴訟程序，要能提供充分的生態(tài)政策參與機會與渠道，要能創(chuàng)造包括生態(tài)環(huán)境信息公開在內(nèi)的各種有利條件，以利于生態(tài)NGO能及時有效地表達自己的生態(tài)政策建議與要求。其次是建立包括生態(tài)NGO 這樣的主體廣泛參與的社會協(xié)同管理機制，這也是生態(tài)型政府構(gòu)建的內(nèi)在要求與健康發(fā)展的必要條件。

【作者為海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理學(xué)系主任、副教授；本文系海南省社會科學(xué)規(guī)劃課題“海南生態(tài)管理社會協(xié)同機制構(gòu)建研究”成果，項目編號：HNSK（Z）13-15】

【注釋】

①李超，魏如松：“海南省十一屆全國人大代表專題調(diào)研我省城鄉(xiāng)規(guī)劃實施情況”，《海南人大》，2010年第9期。

責(zé)編/陳楠