【摘要】水資源是發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)不可缺少的重要自然資源，因此必須明確水資源所有權(quán)的性質(zhì)以及如何行使的問題。文章深入分析了水資源所有權(quán)的性質(zhì)及其權(quán)利行使規(guī)則，分析了中國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)水資源所有權(quán)及其行使的相關(guān)規(guī)定，指出必須結(jié)合中國(guó)國(guó)情加強(qiáng)對(duì)水資源所有權(quán)的救濟(jì)，以保障水資源得以有效、合理、公平地開發(fā)和利用。

【關(guān)鍵詞】水資源 所有權(quán) 性質(zhì) 行使規(guī)則

水資源從廣義上來說是指水圈內(nèi)水量的總體。包括經(jīng)人類控制并直接可供灌溉、發(fā)電、給水、航運(yùn)、養(yǎng)殖等用途的地表水和地下水，以及江河、湖泊、井、泉、潮汐、港灣和養(yǎng)殖水域等。水資源是發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)不可缺少的重要自然資源。把水資源提升到權(quán)利層面來討論，是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致水資源發(fā)生嚴(yán)重稀缺，需要在不同需求主體之間作合理調(diào)配的背景之下產(chǎn)生的?？梢赃@么說，水之有限性、人們擁有水的不均衡性以及人們需求的多樣性是水權(quán)制度存在的哲學(xué)基礎(chǔ)，商品經(jīng)濟(jì)和社會(huì)分工的發(fā)達(dá)則是水權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)依據(jù)，人們具體的生產(chǎn)生活需求和水資源所有權(quán)人與非所有權(quán)人之間的協(xié)議以及法律的特別規(guī)定則是水資源所有權(quán)能分離的直接原因。

中國(guó)水資源之權(quán)利大討論是近年來隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展導(dǎo)致用水、排水和排污等問題出現(xiàn)之后才成為“顯法”上的“顯權(quán)利”。目前學(xué)界較為普遍的主張是以市場(chǎng)手段和行政手段相結(jié)合來解決水資源稀缺問題，但無論是繼續(xù)以行政手段為核心調(diào)配水資源分配還是以市場(chǎng)手段取得突破都必須先明確水資源所有權(quán)的性質(zhì)以及如何行使的問題。

中國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)水資源所有權(quán)及其行使的相關(guān)規(guī)定

中華人民共和國(guó)憲法對(duì)水資源所有權(quán)及其行使的規(guī)定。憲法在第九條中明確規(guī)定了我國(guó)水資源所有權(quán)的歸屬：水流等自然資源都屬于國(guó)家所有。依據(jù)該條法律，我們可以明確知道，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水庫(kù)中的水屬于集體所有，國(guó)家保護(hù)合法的權(quán)利單位和利益?zhèn)€人依法對(duì)水資源的開發(fā)和利用。

同時(shí)，憲法第九條也規(guī)定，國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的制度。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院的職責(zé)分工，協(xié)同國(guó)務(wù)院水行政主管部門，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和其他相關(guān)部門，按照同級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作。依照這一規(guī)定，全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作由國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門在水資源管理工作方面的職責(zé)分工由國(guó)務(wù)院規(guī)定；縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和其他有關(guān)部門在水資源管理工作方面的職責(zé)分工由同級(jí)人民政府規(guī)定。

中華人民共和國(guó)水法對(duì)水資源的開發(fā)和利用的相關(guān)規(guī)定。水法對(duì)水資源的開發(fā)和利用做出了如下規(guī)定：第一，開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持興利與除害相結(jié)合，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，并服從防洪的總體安排；第二，開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要。第三，跨流域調(diào)水，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面規(guī)劃和科學(xué)論證，統(tǒng)籌兼顧調(diào)出和調(diào)入流域的用水需要，防止對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞；第四，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實(shí)際情況，合理組織開發(fā)、綜合利用水資源；第五，在水資源短缺的地區(qū)，國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)雨水和微咸水的收集、開發(fā)、利用和對(duì)海水的利用、淡化；第六，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)灌溉、排澇、水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；第七，國(guó)家鼓勵(lì)開發(fā)、利用水能資源。在水能豐富的河流，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地進(jìn)行多目標(biāo)梯級(jí)開發(fā)。在建設(shè)水力發(fā)電站時(shí)，應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境；第八，國(guó)家鼓勵(lì)開發(fā)、利用水運(yùn)資源；第九，任何單位和個(gè)人引水、截（蓄）水、排水，不得損害公共利益和他人的合法權(quán)益；第十，國(guó)家對(duì)水工程建設(shè)移民實(shí)行開發(fā)性移民的方針，按照前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的原則，妥善安排移民的生產(chǎn)和生活，保護(hù)移民的合法權(quán)益。

中華人民共和國(guó)物權(quán)法對(duì)水資源所有權(quán)的規(guī)定。物權(quán)法作為我國(guó)的私法，在國(guó)家和集體的所有權(quán)方面，要根據(jù)物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定來制定水資源的所有權(quán)問題，從而針對(duì)這些問題來完善相關(guān)制度，做到有權(quán)行使和有權(quán)管理。

綜上，水資源所有權(quán)在眾多規(guī)范性文件中得以規(guī)定或重申，一方面說明了水資源的重要性，另一方面也說明了水資源開發(fā)和利用的復(fù)雜性。正是因?yàn)槠鋸?fù)雜性，我們才需要探討對(duì)其權(quán)利行使的規(guī)則，有了合理且科學(xué)的規(guī)則，方能使得水資源的開發(fā)和利用科學(xué)、有序。

水資源及其所有權(quán)的性質(zhì)

水資源的性質(zhì)。水資源對(duì)于任何生命體來說都是不可或缺的，是生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)的重要要素。在羅馬法物的分類中水流屬于人法中的公用物。中國(guó)法理論和實(shí)踐目前尚無此分類。但從目前的法律文件來看，水資源屬于國(guó)家所有，所有權(quán)主體的唯一性即表明該物之所有權(quán)不能在其主體間進(jìn)行變動(dòng)，是無法進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域的。同時(shí)，從水法的規(guī)定來看，水資源之分配首先體現(xiàn)的是行政管理權(quán)限，即首先通過行政權(quán)為主的分配后，形成一級(jí)市場(chǎng)，然后才賦予從所有權(quán)人（國(guó)家）手中取得“對(duì)水權(quán)利”的主體相應(yīng)的權(quán)利。在水法中，行政權(quán)行使的首要目的是滿足社會(huì)公共利益的需要。水法第二十一條明文規(guī)定開發(fā)利用水資源應(yīng)當(dāng)首先滿足城市居民生活用水，在干旱和半干旱地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要，其次才是兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)等直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益的用水需要。所以從對(duì)水資源的開發(fā)和利用角度來分析，水資源應(yīng)屬于公共物品。

水資源所有權(quán)的性質(zhì)。水資源作為一種物品，其所有權(quán)的性質(zhì)值得商榷。一是該物品可否為所有權(quán)的客體。就傳統(tǒng)民法理論而言，所有權(quán)之客體為特定的獨(dú)立為一體的有體物。而水資源在物理上很難獨(dú)立為一體，其只能是依觀念而獨(dú)立為一物。二是將水資源理解為民法上的物很難解決河流出境和洪水泛濫的問題。

變通的做法是河流出境是基于人類公益的需求，是一種維護(hù)人類生存環(huán)境的必須。對(duì)于洪水泛濫問題，首先對(duì)其是否為水資源存在爭(zhēng)議，因?yàn)榉簽E的洪水是人類目前無法控制的，不符合民法物之要求；其次，洪水泛濫導(dǎo)致洪水過境之損失，可認(rèn)為是不可抗力的自然事件。對(duì)于蓄洪、泄洪等問題可以從緊急避險(xiǎn)等角度來處理，受損方由受益方給予補(bǔ)償。崔建遠(yuǎn)在《公共物品與權(quán)力配置》中指出，若認(rèn)定水資源作為物之一種，建立國(guó)家所有權(quán)，那么因洪水泄洪蓄洪等原因?qū)е碌膿p失，應(yīng)由國(guó)家補(bǔ)償。然而直接受益方卻是下游可能遭受洪災(zāi)地區(qū)的政府和人民。水資源之所有權(quán)的行使應(yīng)是一種公共物品的所有權(quán)的行使。

在進(jìn)行水資源所有權(quán)的定位上要充分考慮到民生問題，因?yàn)樗侨嗣竦幕旧畋Ｕ?，離開了水，人民的生活將受到很大的影響，吃、喝、住、行都將得不到應(yīng)有的保障，因此，在水資源的利用和開發(fā)方面要尊重人民的利益，要以人民的利益為根本出發(fā)點(diǎn)。如果水資源的所有權(quán)問題行使不好必將帶來很大的問題。在水資源之所有權(quán)的行使與私法的水資源所有權(quán)得不到正確的定位和行使的情況下，必將會(huì)引起社會(huì)和人民利益沖突，如果產(chǎn)生了矛盾，且處理的不好，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。在正確行使水資源所有權(quán)方面要做到公平、公正、合理配置，處理好人民利益和國(guó)家利益的關(guān)系。通過以上分析可以看出，水資源所有權(quán)應(yīng)是一種公共物品的所有權(quán)。

水資源所有權(quán)的行使

公共物品的權(quán)利設(shè)置及行使。關(guān)于公共物品可設(shè)置什么樣的權(quán)利問題，可謂眾說紛紜。若公共物品具有稀缺性，則為其定名份，確歸屬，為法學(xué)界所一致認(rèn)可，這是減少糾紛的較好途徑之一，但除此之外對(duì)還可以設(shè)定何種權(quán)利及哪類權(quán)利卻沒有一致看法和建議。

本文認(rèn)為，在對(duì)待水資源這樣的公共物品的所有權(quán)性質(zhì)問題上，應(yīng)對(duì)其所有權(quán)的行使規(guī)則作出如下規(guī)定：首先，滿足公共利益的需要，符合國(guó)家和社會(huì)總體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要；其次，作為所有權(quán)人不僅有權(quán)利而且有義務(wù)維護(hù)所有權(quán)的良好運(yùn)行狀態(tài)；第三，可以設(shè)置限制所有權(quán)行使的權(quán)利，但該權(quán)利之行使給利害關(guān)系人帶來損失或不利時(shí)，權(quán)利的受讓人應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。基于此，對(duì)該公共物品所有權(quán)權(quán)利行使的順序?yàn)椋菏紫葷M足生活需要為第一需要，第二需要是作為可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境需要，第三需要是除了人民基于生活需要外其它各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。且后位權(quán)利的設(shè)置和行使不得妨礙前位權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)。

基于水資源的權(quán)利設(shè)置及行使。水資源作為一種公共物品，其要遵守公共物品在行使所有權(quán)方面的原則和規(guī)律：首先，在行使過程中，要時(shí)刻保證人民利益和公共利益是第一位的，離開了這個(gè)基礎(chǔ)，所做的一切行使權(quán)利的行為，都是沒有根基的。其次，在行使所有權(quán)時(shí)不能侵犯和危及到人民利益和公共利益，當(dāng)人民利益和公共利益受到侵犯時(shí)，水行政主管部門要及時(shí)地進(jìn)行調(diào)整，對(duì)人民造成的損失要及時(shí)地按照規(guī)章制度來賠償。再次，同為意定的權(quán)利，同時(shí)行使，無優(yōu)先順序。有人認(rèn)為同為意定之權(quán)利，成立時(shí)間在先權(quán)利優(yōu)先，本文并不贊同此觀點(diǎn)。以汲水權(quán)為例，先成立的汲水權(quán)優(yōu)于后成立的汲水權(quán)，但是我們都知道取水權(quán)之本質(zhì)在于權(quán)利人有從某地取水的行為自由，而不是滿足取水權(quán)人取得多少水的權(quán)利。

水資源所有權(quán)的救濟(jì)

現(xiàn)行水資源所有權(quán)的法律救濟(jì)方式。中華人民共和國(guó)水法第六十九條明確規(guī)定：縣級(jí)以上政府的水行政主管部門在針對(duì)一些違法行為時(shí)，要采取及時(shí)的處理和賠償措施，一般處以二萬元以上十萬元以下的罰款，對(duì)于情節(jié)非常嚴(yán)重的，要吊銷水行政許可證。這些規(guī)定都明確地顯示出政府部門對(duì)人民利益和公共利益的重視，水資源作為公共物品，是屬于公共的利益，如果在水資源所有權(quán)的行使過程中產(chǎn)生了利益沖突，政府部門要采取相關(guān)手段進(jìn)行干涉和溝通，要始終保持人民利益和公共利益第一位原則，在民法的規(guī)定中，要對(duì)一些違法行為進(jìn)行制止和制裁，對(duì)于一些不利于人民利益的水資源開發(fā)和利用，運(yùn)用權(quán)力手段進(jìn)行解決，因?yàn)樗Y源所有權(quán)的行使要依靠行政權(quán)力來實(shí)現(xiàn)。保證相關(guān)制度和相關(guān)民事責(zé)任是以人民利益和公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)。此外，環(huán)境法也對(duì)水資源所有權(quán)的救濟(jì)作了宏觀層面的規(guī)約。環(huán)境法的基本原則是以保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以環(huán)境保護(hù)法的基本理念為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和知識(shí)為背景所形成的貫穿于環(huán)境立法和執(zhí)法的基礎(chǔ)性和根本性準(zhǔn)則。

預(yù)防為主、防治結(jié)合是貫穿我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法和環(huán)境保護(hù)單行法的基本原則。所謂預(yù)防為主是指在國(guó)家環(huán)境管理中通過計(jì)劃、規(guī)劃及其他各種環(huán)境管理手段，刺激或強(qiáng)制要求污染者采取必要的防范性措施，盡可能防止環(huán)境污染和損害的發(fā)生；所謂防治結(jié)合是指在采取防范性措施的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)那些難以避免的環(huán)境污染和破壞采取治理措施。水資源所有權(quán)可以從環(huán)境法中尋找到救濟(jì)路徑。

水資源所有權(quán)的民事救濟(jì)方式。水資源的所有權(quán)問題實(shí)際上就是物權(quán)，因此在行使民事救濟(jì)時(shí)要充分地考慮到所有權(quán)人的權(quán)益和利益，也就是人民利益和公共利益，要科學(xué)合理地對(duì)所有權(quán)人進(jìn)行界定，這種民事責(zé)任的侵權(quán)應(yīng)受到嚴(yán)厲的處分，并須承擔(dān)相應(yīng)的賠償義務(wù)。

我們可以利用民法中的物權(quán)法，明確水資源所有權(quán)的民事救濟(jì)原則和歸責(zé)原則，真正地對(duì)違法行為進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定和賠償，利用司法程序和民事仲裁進(jìn)行水資源所有權(quán)的民事救濟(jì)。要時(shí)刻保護(hù)所有權(quán)人的利益和權(quán)益，在行使所有權(quán)的過程中，注重優(yōu)化配置，達(dá)到人與資源的和諧。要時(shí)刻注重水資源所有權(quán)的權(quán)責(zé)問題，實(shí)施民事歸責(zé)制度，及時(shí)發(fā)揮水資源這項(xiàng)公共物品的功能，保護(hù)水資源實(shí)際所有權(quán)人的利益。

對(duì)水資源所有權(quán)的保護(hù)與救濟(jì)應(yīng)當(dāng)遵循公平性原則。公平性原則是可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本原則，公平性即機(jī)會(huì)選擇的平等性，包括橫向代內(nèi)公平和縱向代際公平。就代內(nèi)公平而言，不僅要實(shí)現(xiàn)一國(guó)內(nèi)的公平，同時(shí)也要求各國(guó)在利用環(huán)境資源時(shí)，必須確保其活動(dòng)不致?lián)p害其他國(guó)家的權(quán)利。而代際公平則要求在人類賴以生存的資源是有限的這一現(xiàn)實(shí)條件下，當(dāng)代人不能因?yàn)樽约旱陌l(fā)展與需要而損害后代人滿足其發(fā)展需要的條件，要給后代人留有公平利用自然資源的權(quán)利和發(fā)展的空間。對(duì)水資源的利用、開放，亦是如此。

結(jié)語

在水資源開發(fā)和水資源所有權(quán)行使過程中，首先要明確水資源公共物品的法律權(quán)利，只有在此前提下，通過合理競(jìng)爭(zhēng)，才能獲取水資源在市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)利益。由于我國(guó)目前的環(huán)境立法對(duì)水資源及其利用并沒有統(tǒng)一的理念做指導(dǎo)，因此，在我國(guó)水資源的利用和開發(fā)過程中，存在著諸多問題。

從可持續(xù)發(fā)展意義上講，我們應(yīng)當(dāng)從立法上加強(qiáng)對(duì)水資源開發(fā)和利用的保護(hù)力度，這不僅是對(duì)當(dāng)代人和后代人環(huán)境利益的雙重肯定，更是保護(hù)后代人環(huán)境權(quán)益的應(yīng)有要義。

【作者分別為江西理工大學(xué)文法學(xué)院副教授，江西理工大學(xué)文法學(xué)院助教；本文系江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究課題“水權(quán)變動(dòng)中的民法問題研究—從贛江流域水資源利用模式出發(fā)”研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：FX0811】

責(zé)編/王坤娜