【摘要】目前的審計(jì)問(wèn)責(zé)模式，缺少權(quán)力制衡的制度設(shè)計(jì)，出現(xiàn)了“屢審屢犯”的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象?；馕覈?guó)審計(jì)問(wèn)責(zé)制度中存在的問(wèn)題，亟需對(duì)現(xiàn)行審計(jì)問(wèn)責(zé)制度進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從行政問(wèn)責(zé)模式轉(zhuǎn)向立法問(wèn)責(zé)模式，擴(kuò)大問(wèn)責(zé)過(guò)程中的透明度和參與度，加強(qiáng)公眾對(duì)政府財(cái)政信任。

【關(guān)鍵詞】審計(jì)問(wèn)責(zé) 問(wèn)責(zé)效度 擴(kuò)大參與

作為一項(xiàng)重要的行政監(jiān)督手段，國(guó)家審計(jì)在監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行和保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全等方面發(fā)揮了重要作用。長(zhǎng)期以來(lái)，政府預(yù)算審計(jì)制度帶有濃厚的行政色彩，審計(jì)機(jī)關(guān)充當(dāng)政府財(cái)政查漏補(bǔ)缺的工具。直到2003年，國(guó)家審計(jì)署首度公開(kāi)審計(jì)報(bào)告，政府預(yù)算審計(jì)才逐漸進(jìn)入社會(huì)公眾及媒體的視野。當(dāng)前，由于問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失，國(guó)家審計(jì)難以達(dá)到預(yù)期效果；在對(duì)財(cái)政預(yù)算多層次的監(jiān)督體系中，相關(guān)的各職能部門(mén)也未能形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，致使通過(guò)審計(jì)手段查處的很多違法使用資金的問(wèn)題不能得到及時(shí)的糾正整改。

我國(guó)現(xiàn)有的行政型審計(jì)模式

我國(guó)《憲法》第一百零九條規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！贝_立了我國(guó)行政型國(guó)家審計(jì)的模式。在我國(guó)的憲政架構(gòu)中確立了內(nèi)設(shè)于政府體系中的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度。我國(guó)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家審計(jì)署，屬于國(guó)務(wù)院的組成部分，在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下主管全國(guó)審計(jì)工作，對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既要對(duì)本級(jí)政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，也要對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作并接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)，審計(jì)業(yè)務(wù)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主。

在行政模式下，審計(jì)機(jī)關(guān)既要在業(yè)務(wù)以外事項(xiàng)上對(duì)各級(jí)政府報(bào)告工作，又要在業(yè)務(wù)上對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。同級(jí)政府掌握著審計(jì)機(jī)關(guān)人事任免、工資福利、以及資金費(fèi)用使用情況的大權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)分歧時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)不能按照某一方面的要求去處理，只能折中處理，或?qū)⒂欣谧约罕救说睦婊虮静块T(mén)的利益作為審計(jì)的先決條件來(lái)進(jìn)行審計(jì)問(wèn)責(zé)操作，不利于審計(jì)執(zhí)法的公正性和嚴(yán)肅性。在追究審計(jì)責(zé)任時(shí)，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)只有權(quán)提出批評(píng)和建議，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力只有較低水平的影響力，追究本級(jí)政府的責(zé)任將是一個(gè)流于形式的空轉(zhuǎn)?！独R宣言—審計(jì)規(guī)則指南》指出：“國(guó)家機(jī)關(guān)是國(guó)家整體的一部分，因此，他不可能絕對(duì)獨(dú)立。但最高審計(jì)機(jī)關(guān)必須具備完成其任務(wù)所需的職能上和組織上的獨(dú)立性?！雹僮罡邔徲?jì)機(jī)關(guān)只有與被審計(jì)組織對(duì)象分離，并且能防止其他外來(lái)影響的情況下，才能客觀、真實(shí)并有效地完成法律所規(guī)定的職責(zé)。

從上文看來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)主要受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，而審計(jì)監(jiān)督的主要對(duì)象是本級(jí)政府及其各部門(mén)、各單位，這些部門(mén)和單位在同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，重大事項(xiàng)決策仍然是本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)敲定，審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象間接地就成為審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在很大程度上受政府領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和約束，很容易形成“以權(quán)代法”、“人治代替法治”的局面；即使審查出了問(wèn)題，也多是提一些建設(shè)性的建議，處罰及跟蹤整改不到位。由于國(guó)家審計(jì)在制度上受同級(jí)政府的制約，審計(jì)的獨(dú)立性部分缺少，加之審計(jì)機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的“重審查、輕整改”的工作方式，跟蹤整改機(jī)制走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象較為普遍；因此，一些違紀(jì)單位心存僥幸心理，不積極采取有效手段糾正問(wèn)題。再加上審計(jì)問(wèn)責(zé)對(duì)個(gè)人責(zé)任的追究不到位，個(gè)人受到的影響不大，“屢犯”的違規(guī)成本低，警示作用極微，這是“屢審屢犯”問(wèn)題始終得不到解決的重要原因。

我國(guó)立法又把審計(jì)部門(mén)定位于政府的一個(gè)內(nèi)審部門(mén)，審計(jì)調(diào)查難以避免被行政首長(zhǎng)及有關(guān)政府部門(mén)影響和干擾，再加上審計(jì)部門(mén)沒(méi)有獨(dú)立的資金來(lái)源，完全仰仗政府財(cái)政部門(mén)的資金撥款，所以，審計(jì)部門(mén)依賴于行政部門(mén)，因此審計(jì)機(jī)關(guān)很難對(duì)權(quán)力腐敗依法進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督。而其監(jiān)督行政行為的職能定位缺乏制度設(shè)計(jì)的合理性，這樣依賴性的定位最終限制國(guó)家審計(jì)對(duì)政府公共權(quán)力的制衡功能，不利于發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的固有功能。

參與式模式引入的必要性

對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)“責(zé)任追究”問(wèn)題的歷年數(shù)據(jù)分析表明，國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督作用之所以難以有效發(fā)揮。②國(guó)家難以實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政良好的治理制度，癥結(jié)主要?dú)w結(jié)于國(guó)家審計(jì)之后其他相關(guān)配套制度安排的缺位。

國(guó)家審計(jì)制度的設(shè)立是為了解決公眾對(duì)財(cái)政不信任的問(wèn)題。道格拉斯·諾斯認(rèn)為，國(guó)家模型應(yīng)該是契約理論和掠奪理論的綜合體，掠奪理論認(rèn)為國(guó)家是某個(gè)集團(tuán)或階級(jí)對(duì)其他集團(tuán)進(jìn)行掠奪的機(jī)器和工具，國(guó)家通過(guò)界定產(chǎn)權(quán)，使得統(tǒng)治者的租金最大化。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)政府必須具備掠奪性，也就是憑借其暴力優(yōu)勢(shì)成為一個(gè)帶有歧視性的壟斷者，為每個(gè)階層設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)。在政府提供交易規(guī)則的情況下，職能部門(mén)權(quán)力將會(huì)急劇膨脹導(dǎo)致財(cái)政越位，以證明其自身存在的合理性和必要性，即使在政府不適合參與的私人部門(mén)和市場(chǎng)化的領(lǐng)域，也會(huì)加大干預(yù)力度。然而，政府也要受到提供同樣服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)者和公眾機(jī)會(huì)成本的約束，自身面臨著生存、代理和度量的問(wèn)題，要解決職能膨脹和自身受限的矛盾，必須使得政府競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放和信息公開(kāi)。國(guó)家審計(jì)強(qiáng)化了公眾對(duì)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)合理性和效益性的監(jiān)督，在“量入為出”的公共財(cái)政模式下，它能夠及時(shí)地抑制政府職能膨脹。

在審計(jì)問(wèn)責(zé)過(guò)程中擴(kuò)大參與，有助于加強(qiáng)公眾對(duì)政府財(cái)政信任。公眾在法理上擁有監(jiān)督政府合法合理地運(yùn)用公共財(cái)政資金的權(quán)利，但當(dāng)公共財(cái)政資金的運(yùn)用出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，利益被侵害卻沒(méi)有救濟(jì)的渠道和制度。信任缺乏或者更嚴(yán)重的不信任會(huì)對(duì)政府和組織的運(yùn)作效率產(chǎn)生消極的影響，它們提高了合作的交易成本。雖然信任對(duì)減少這些交易成本能夠發(fā)揮作用，但它并不總是解決問(wèn)題的最佳方法。盡管信任的缺乏和實(shí)際的不信任提高了交易成本，但是它們會(huì)刺激制度的創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)新制度下的交易利益。政府基于它的權(quán)力優(yōu)勢(shì)和與公眾之間對(duì)于公共利益信息分布的嚴(yán)重不對(duì)稱，在行使公共職能的過(guò)程中很少有作為公共資金提供者的民眾參與其中，久而久之民眾對(duì)政府的態(tài)度也發(fā)生了變化，對(duì)政府發(fā)布的信息普遍存在不信任和質(zhì)疑，使得在大多數(shù)情況下政府的財(cái)政行為沒(méi)有得到充分的理解和支持。引入加強(qiáng)雙方的互動(dòng)的參與制度，理性的雙方通過(guò)反復(fù)博弈將會(huì)采取新的合作態(tài)度，既能讓民眾獲得充分的政府財(cái)政信息，也會(huì)讓政府?dāng)[脫處于被質(zhì)疑狀態(tài)的困境。

立法推進(jìn)：參與式模式的路徑

立法型審計(jì)模式就是最高審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)直接對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其職責(zé)就是監(jiān)督國(guó)家財(cái)產(chǎn)的收支。立法機(jī)關(guān)需要設(shè)置一套約束和制衡行政權(quán)力的審計(jì)制度規(guī)則。按照洛克的分析，立法權(quán)是最高的權(quán)力，立法機(jī)關(guān)是問(wèn)責(zé)政府的最理想機(jī)構(gòu)，在一切場(chǎng)合政府行為都需要直接或間接地接受立法機(jī)構(gòu)制衡?！皣?guó)家在進(jìn)行公共權(quán)力資源的分配時(shí)，授權(quán)立法機(jī)關(guān)代表民眾對(duì)政府行政績(jī)效評(píng)估。立法機(jī)關(guān)作為問(wèn)責(zé)政府的主體，決定官員任免是當(dāng)然的權(quán)力，依靠立法機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)政府的審計(jì)體制是一條有效的路徑。”③對(duì)國(guó)家預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力是立法機(jī)構(gòu)制衡其他權(quán)力的重要工具，立法機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督預(yù)算的制定、執(zhí)行和參與預(yù)算違規(guī)的救濟(jì)來(lái)對(duì)國(guó)民的利益負(fù)責(zé)。我國(guó)憲法和法律明確賦予了各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力。審計(jì)作為監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行制度的重要組成部分，立法機(jī)關(guān)自然擁有以國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度為載體的國(guó)家審計(jì)權(quán)力。

目前主流學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可“公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀”，現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)權(quán)因公眾受托責(zé)任而產(chǎn)生，隨著公眾受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任發(fā)展而發(fā)展。該理論將國(guó)家審計(jì)界定為，國(guó)家為了向納稅人負(fù)責(zé)，經(jīng)法律、法規(guī)確認(rèn)設(shè)立相關(guān)的審計(jì)制度，收集政府運(yùn)作的財(cái)政信息，審查政府行政成本核算和實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政效能的國(guó)家財(cái)政監(jiān)督的制度。所謂審計(jì)問(wèn)責(zé)，是指依據(jù)相關(guān)法律，通過(guò)審計(jì)對(duì)不作為或亂作為的責(zé)任人給予相應(yīng)的法律、黨紀(jì)和經(jīng)濟(jì)方面的處罰。法律一旦賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)具有向民眾負(fù)責(zé)的信托責(zé)任，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)就獲得了在最高權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立監(jiān)督其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力。簡(jiǎn)言之，審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自人民監(jiān)督政府的憲法權(quán)利，來(lái)自政府向民眾負(fù)責(zé)的職責(zé)。

要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用，審計(jì)機(jī)關(guān)就不能一直依附于行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)以外的審計(jì)機(jī)構(gòu)。建立立法模式的國(guó)家審計(jì)制度，就是將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置在最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)之下，從工作人員的編制到財(cái)政撥款完全獨(dú)立于政府行政機(jī)關(guān)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定審計(jì)法律制度和審計(jì)范圍，并在各級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行審計(jì)工作。對(duì)審計(jì)部門(mén)的層級(jí)設(shè)置，只設(shè)計(jì)兩層，最高即是全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總審計(jì)機(jī)構(gòu)，和各省、自治區(qū)的省會(huì)城市及各直轄市設(shè)置審計(jì)部門(mén)，對(duì)于跨省的審計(jì)事項(xiàng)由總審計(jì)署負(fù)責(zé)，其余由地方審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

【作者為中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生；本文系中國(guó)政法大學(xué)博士研究生創(chuàng)新實(shí)踐項(xiàng)目“法治視野下的食品安全監(jiān)管主體責(zé)任研究”研究成果】

【注釋】

①胡智強(qiáng)，王艷麗，胡貴安：《審計(jì)法學(xué)》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012年，第53頁(yè)。

②韋德洪，覃智勇，唐松慶：“政府審計(jì)效能與財(cái)政資金運(yùn)行安全性關(guān)系研究—基于審計(jì)年鑒數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和實(shí)證研究”，《審計(jì)研究》，2010年第3期。

③李季澤：《國(guó)家審計(jì)的法理》，北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2004年，第86頁(yè)。

責(zé)編/陳楠