由于我國(guó)長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍管理制度的限制以及基于戶籍基礎(chǔ)上的社會(huì)福利保障制度體系，目前，絕大多數(shù)的流動(dòng)人口仍然無法享受和城市戶籍人口相同的福利待遇。流動(dòng)人口作為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量以及社會(huì)弱勢(shì)群體的構(gòu)成部分之一，其福利保障狀況不僅關(guān)系到其自身的權(quán)益保障問題，同時(shí)更是關(guān)系到城市持續(xù)健康發(fā)展與社會(huì)和諧的重大問題。

改革開放以來，隨著我國(guó)戶籍制度的逐步松動(dòng)及家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革的推進(jìn)，農(nóng)村大量富余勞動(dòng)力逐漸涌入城市，形成了龐大的流動(dòng)人口。2012年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，全國(guó)流動(dòng)人口增加到2.36億人，占大陸總?cè)丝诘?7.4%。根據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2010》預(yù)測(cè)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的逐步推進(jìn)，未來流動(dòng)人口規(guī)模會(huì)進(jìn)一步增加，預(yù)計(jì)到2020年超過3億人，到2050年達(dá)到3.5億。

毋庸置疑，如此規(guī)模龐大的人口流動(dòng)在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的同時(shí)也引發(fā)一系列深層次的社會(huì)問題，其中關(guān)于流動(dòng)人口的社會(huì)福利保障尤為引人關(guān)注。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍管理制度的限制以及基于戶籍基礎(chǔ)上的社會(huì)福利保障制度體系，目前，絕大多數(shù)的流動(dòng)人口仍然無法享受和城市戶籍人口相同的福利待遇。流動(dòng)人口作為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量以及社會(huì)弱勢(shì)群體的構(gòu)成部分，其福利保障狀況不僅關(guān)系到自身的權(quán)益保障，同時(shí)更是關(guān)系到城市持續(xù)健康發(fā)展與社會(huì)和諧的重大問題。流動(dòng)人口社會(huì)福利旨在解決流動(dòng)人口在就業(yè)、衛(wèi)生、教育、住房等方面的福利待遇問題。從廣義上看，流動(dòng)人口福利保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、住房保障、計(jì)劃生育福利、教育福利、衛(wèi)生福利和文化福利等有助于改善流動(dòng)人口在城市的生活和健康以及文化消費(fèi)水平的各種公共政策和基本公共服務(wù)。從狹義上來看，流動(dòng)人口福利保障主要指涉流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和住房公積金等方面的保障措施。

迄今，在關(guān)于流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的理念和模式選擇上，學(xué)者們存在不同的爭(zhēng)論，主要有四種觀點(diǎn)：一是主張把流動(dòng)人口社會(huì)保障歸入城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度內(nèi)，實(shí)現(xiàn)趨同化的社會(huì)保障模式；二是主張建立專門為農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)保障體系，這種體系既可以是過渡形態(tài)的“三元社會(huì)保障模式”，也可以是銜接城鄉(xiāng)的統(tǒng)一社會(huì)保障模式，也稱作差異化社會(huì)保障模式；三是主張歸入農(nóng)村社會(huì)保障制度內(nèi)，因?yàn)榱鲃?dòng)人口主體是農(nóng)民工，農(nóng)民工有土地保障，即城鄉(xiāng)“二元化”的社會(huì)保障模式；四是認(rèn)為農(nóng)民工與純粹的農(nóng)民不同，且農(nóng)村社會(huì)保障制度已不能滿足農(nóng)民工的需要，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工的具體情況建立大范圍內(nèi)歸農(nóng)村社會(huì)保障體系管理而小范圍內(nèi)又有其特殊性的社會(huì)保障制度。本文通過考察改革開放以來我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)福利政策建構(gòu)的演變，著重探討建構(gòu)我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障體系的難點(diǎn)，最后針對(duì)難點(diǎn)提出建構(gòu)未來流動(dòng)人口社會(huì)保障體系的政策思路和框架。

改革開放以來流動(dòng)人口福利保障體系的演變歷程

改革開放以來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變以及我國(guó)人口發(fā)展形勢(shì)的變化，我國(guó)流動(dòng)人口相關(guān)政策發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，尤其是流動(dòng)人口福利保障政策更是經(jīng)歷了從排斥到建構(gòu)或者從制度缺位到制度建構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

第一階段（1978～1998）：制度明顯缺位階段。改革開放之初，政府對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城持開放態(tài)度，不過隨著人口流動(dòng)盲目性和無序性特征的顯現(xiàn)，尤其是對(duì)城市公共資源和安全構(gòu)成持續(xù)的壓力，政府開始對(duì)人口流動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格控制。1989年，國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》，從此揭開了改革開放之后流動(dòng)人口政策管控的序幕。此后，政府發(fā)布了一系列關(guān)于流動(dòng)人口管制的政策。在流動(dòng)人口管控為主導(dǎo)的政策背景下，流動(dòng)人口的福利保障并沒有進(jìn)入政策視野?？梢哉f，改革開放以來的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)政府對(duì)流動(dòng)人口的福利保障存在著制度性缺位，其中福利排斥是一個(gè)明顯特征。

第二階段（1999～2006）：制度建構(gòu)探索階段。1999年，國(guó)務(wù)院頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》首次對(duì)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行法律規(guī)定。2003年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，要求“將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍的工作”，“有條件的地方可探索農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)等具體辦法，幫助他們解決務(wù)工就業(yè)期間的醫(yī)療等特殊困難”。2005年，建設(shè)部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》規(guī)定“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金”。這是首度明確進(jìn)城務(wù)工人員享有住房公積金權(quán)利的政策文件。

2006年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)福利保障制度建設(shè)做了全面規(guī)定，這是關(guān)于流動(dòng)人口社會(huì)保障政策體系建構(gòu)具有探索性的重要文件，其中政策突破的要點(diǎn)在于：一是要求建立農(nóng)民工工資支付保障制度、工資支付監(jiān)控制度和工資保證金制度；二是要求建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度，優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題，有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)；三是首度提出要把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系，逐步健全覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系。

第三階段（2007年至今）：制度建構(gòu)全面實(shí)施階段。2007年，中央綜合治理委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作的意見》，明確未來流動(dòng)人口政策的基本方針是“公平對(duì)待、搞好服務(wù)、合理引導(dǎo)、完善管理”，強(qiáng)調(diào)服務(wù)和管理并重，提出通過服務(wù)來帶動(dòng)管理的政策，并要求流入地、流出地的黨委和政府把流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，在制定公共政策、建設(shè)公共設(shè)施等方面，統(tǒng)籌考慮長(zhǎng)期在本地就業(yè)和居住的流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的需要，逐步建立和完善覆蓋流動(dòng)人口的公共服務(wù)體系。正是從這個(gè)階段開始，我國(guó)流動(dòng)人口逐漸納入到城市公共福利制度體系，流動(dòng)人口社會(huì)福利保障制度進(jìn)入了實(shí)施期。這一時(shí)期，流動(dòng)人口社會(huì)福利政策建構(gòu)的重點(diǎn)內(nèi)容包括：

一是關(guān)注公共租賃住房福利保障體系。2007年，建設(shè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部和國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》的通知，明確“把改善農(nóng)民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容”，并對(duì)農(nóng)民工的住房福利進(jìn)行規(guī)定，這是首個(gè)專門針對(duì)農(nóng)民工群體的住房福利進(jìn)行規(guī)定的政策文件。2010年，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》規(guī)定“有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍”。此后，浙江、安徽、山東、陜西、河北、福建、廣東、北京和上海等省市陸續(xù)探索將流動(dòng)人口納入保障房范圍。2012年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》，明確規(guī)定“公共租賃住房是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房?！?013年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》，明確規(guī)定“2013年底前，地級(jí)以上城市要把符合條件的、有穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?。不過流動(dòng)人口的住房保障范圍目前只限于公共租賃住房，而廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等目前依然僅限于戶籍人口。

二是關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立和健全。2009年，人力資源和社會(huì)保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》面向社會(huì)公開征求意見。2009年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)做了規(guī)定。2010年頒布并于2011年7月1日實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”，這標(biāo)志著農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度基本確立。

三是關(guān)注公共文化福利體系建設(shè)。2011年發(fā)布的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革、推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》提到“引導(dǎo)企業(yè)、社區(qū)積極開展面向農(nóng)民工的公益性文化活動(dòng)，盡快把農(nóng)民工納入城市公共文化服務(wù)體系”。

總之，30多年來，我國(guó)流動(dòng)人口福利保障經(jīng)歷了從排斥到建構(gòu)的演變歷程，目前初步形成了以社會(huì)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)，住房保障為支撐，其他福利為補(bǔ)充的流動(dòng)人口福利保障體系。

流動(dòng)人口福利保障政策體系建構(gòu)實(shí)踐

目前，流動(dòng)人口福利保障政策體系建構(gòu)存在諸多瓶頸，其中最突出的是如何將宏觀的流動(dòng)人口福利保障政策理念切實(shí)貫徹到頂層政策設(shè)計(jì)的實(shí)際行動(dòng)之中。筆者認(rèn)為需要重點(diǎn)破解以下幾個(gè)方面的困難：

保障政策體系建構(gòu)的理念并不十分清晰。眾所周知，流動(dòng)人口的流動(dòng)性特征明顯，尤其是農(nóng)民工群體，他們是經(jīng)常流動(dòng)在城鄉(xiāng)之間的特殊群體。一方面他們可能被市民化或城鎮(zhèn)化，成為城鎮(zhèn)常住人口；另一方面他們又可能返回農(nóng)村，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)，這樣耕地仍然是他們的基本保障。面對(duì)這一特殊人群，政府更多的是尊重農(nóng)民工群體的自主選擇，同時(shí)考慮到各地情況不同，目前政府針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)福利保障政策沒有強(qiáng)制統(tǒng)一的要求。

現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)多模并存困擾全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保障模式的構(gòu)建。目前關(guān)于流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)模式并沒有一個(gè)統(tǒng)一的硬性規(guī)定，城市之間存在不同的社會(huì)保險(xiǎn)模式。大體而言，現(xiàn)實(shí)政策中存在三種流動(dòng)人口社會(huì)保障模式，即城保模式，如廣東省；次城保模式，如北京市、重慶市和青島市等；綜合模式，如上海市、成都市和大連市等。流動(dòng)人口社會(huì)保障多模式共存不僅容易造成社會(huì)保障的制度陷阱，不利于建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障模式，最終也不利于人口的自由流動(dòng)。

滯后的戶籍制度改革造成相關(guān)政策操作性差的窘境。盡管目前關(guān)于流動(dòng)人口社會(huì)保障的政策法規(guī)很多，而且《社會(huì)保險(xiǎn)法》也明確規(guī)定進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保險(xiǎn)參照此法。但是，由于農(nóng)民工群體在戶籍上的特殊性，以及建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的福利體系，盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》囊括了流動(dòng)人口，實(shí)際上流動(dòng)人口無法憑借這一條款獲得社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。目前不少省市并沒有單獨(dú)就農(nóng)民工群體社會(huì)保險(xiǎn)出臺(tái)規(guī)章和實(shí)施辦法。很多有關(guān)流動(dòng)人口社會(huì)保障的政策法規(guī)都存在“城市自治”的條款，即不同省市根據(jù)中央政策單獨(dú)就農(nóng)民工群體社會(huì)保障做出規(guī)定。

單一的福利保障內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求。從內(nèi)容上看，流動(dòng)人口社會(huì)保障僅限于工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，很多地方生育保險(xiǎn)基本上是空缺的，更別說農(nóng)民工最低生活保障制度了。此外，農(nóng)民工群體在住房上也完全被排斥在廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房之外。從形式上來看，當(dāng)前流動(dòng)人口的福利保障主要采取物質(zhì)形式，而對(duì)非物質(zhì)的福利保障，尤其是社會(huì)心理福利保障不夠，比如農(nóng)民工群體的文化福利、精神福利和城市對(duì)他們的包容等非物質(zhì)的福利缺位。

社會(huì)保險(xiǎn)水平較低嚴(yán)重挫傷農(nóng)民工參保的積極性。現(xiàn)有流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)不僅參保費(fèi)率普遍低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工，而且繳費(fèi)基數(shù)也不同于城鎮(zhèn)企業(yè)職工，大多是城鎮(zhèn)繳費(fèi)基數(shù)的60%或者上一年度的最低工資。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，大部分省市采取單位繳費(fèi)低于20%城鎮(zhèn)繳費(fèi)費(fèi)率，有些地方單位繳費(fèi)費(fèi)率高些但是劃歸個(gè)人賬戶的比例低些，比如北京單位繳費(fèi)是上一年度職工月最低工資的19%，其中3%進(jìn)入個(gè)人賬戶；有些地方單位繳費(fèi)費(fèi)率低些，但是劃歸個(gè)人的比例高，比如重慶10%的單位繳費(fèi)，其中9%進(jìn)入個(gè)人賬戶，繳費(fèi)基數(shù)是根據(jù)本人上年度月平均工資總額來核定，低于全市月平均工資總額60%的，按照全市月平均工資總額的60%來繳納，超過300%的超額部分不計(jì)入繳費(fèi)基數(shù)；北京8%為個(gè)人繳費(fèi)，而重慶5%的個(gè)人繳費(fèi)比例。如果說個(gè)人繳費(fèi)部分考慮到了農(nóng)民工的低工資現(xiàn)狀，那么單位繳費(fèi)部分為什么存在差異？農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工在同一個(gè)企業(yè)工作，就業(yè)環(huán)境和城鎮(zhèn)居民基本沒有差別，如果有差別，那也是流動(dòng)人口從事更為艱苦的體力勞動(dòng)，然而，流動(dòng)人口卻享受不公平的單位繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)。這顯然有悖于一視同仁的公平原則，也在很大程度上影響了農(nóng)民工參保的積極性。

流動(dòng)人口福利保障政策的責(zé)任主體劃分不清。目前關(guān)于流動(dòng)人口社會(huì)保障的政策難點(diǎn)的核心在財(cái)政支付上，由此導(dǎo)致責(zé)任主體劃分不清。其一是中央和地方財(cái)政責(zé)任分配問題。中央積極主動(dòng)地建立完善流動(dòng)人口社會(huì)保障制度并給出專項(xiàng)基金來支持農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)支付，大有中央政府包辦的態(tài)勢(shì)，不過地方政府考慮到公共財(cái)政的支付能力，大多積極性不高，而且不同地方政府希望保持地區(qū)差異，從而避免在流動(dòng)人口社會(huì)保障上承擔(dān)過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其二是政府和企業(yè)責(zé)任分配問題。當(dāng)前農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)主要是政府在推動(dòng)，甚至可以說政府在包辦農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)，而企業(yè)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)的積極性并不高，甚至有意識(shí)地去規(guī)避。當(dāng)前，由于企業(yè)繳費(fèi)率偏高，導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)較重，企業(yè)逃避繳費(fèi)義務(wù)的現(xiàn)象十分普遍，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)少繳和欠繳的情況，現(xiàn)行政策法規(guī)對(duì)企業(yè)也缺乏約束力。

未來流動(dòng)人口福利保障體系建構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)

新形勢(shì)下，我們必須深刻認(rèn)識(shí)建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障體系的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。首先，建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧具有重要意義。流動(dòng)人口福利保障不僅有助于維護(hù)流動(dòng)人口在城市居住生活的基本權(quán)益，也是化解流動(dòng)人口和戶籍人口之間矛盾、對(duì)立，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要內(nèi)容，更是縮小貧富差距，共享社會(huì)發(fā)展成果的必然要求。流動(dòng)人口尤其農(nóng)民工是社會(huì)弱勢(shì)群體之一，將農(nóng)民工群體納入社會(huì)保障體系，不僅可以化解農(nóng)民工及其家庭的生活風(fēng)險(xiǎn)，滿足其生活基本需求和福利保障，更是以人為本施政理念的重要體現(xiàn)，有助于減少社會(huì)不安定和社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。其次，建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障體系對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要作用。城鎮(zhèn)化是當(dāng)前和未來較長(zhǎng)一段時(shí)期，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主旋律。而農(nóng)民工群體將是未來我國(guó)城鎮(zhèn)化的主體。構(gòu)建流動(dòng)人口福利保障有助于留住更多農(nóng)民工群體在城市生活、就業(yè)、結(jié)婚和定居以及養(yǎng)老，從而加快人口城鎮(zhèn)化步伐。第三，建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障體系對(duì)完善社會(huì)保障制度至關(guān)重要。建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障既可以擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，改善農(nóng)民工群體的社會(huì)保障狀況，從根本上維護(hù)農(nóng)民工群體的合法權(quán)益，又可以探索出一條實(shí)現(xiàn)銜接城鄉(xiāng)、全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度體系，從而根本上消除城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平性。

我們認(rèn)為，未來流動(dòng)人口福利保障政策建構(gòu)的主要思路是：在以人為本的理念下，堅(jiān)持循序漸進(jìn)、趨同和可銜接以及突出重點(diǎn)的原則，特別關(guān)注頂層制度設(shè)計(jì)，以逐漸納入城市保障模式為目標(biāo)，以擴(kuò)大流動(dòng)人口社會(huì)保障面為重點(diǎn)，以提高流動(dòng)人口社會(huì)保障水平為基石，以出臺(tái)流動(dòng)人口社會(huì)保障實(shí)施細(xì)則為突破口，以建立流動(dòng)人口社會(huì)保障政策監(jiān)管機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)考核為關(guān)鍵，逐步拓展流動(dòng)人口社會(huì)保障內(nèi)容，豐富流動(dòng)人口社會(huì)保障形式，完善流動(dòng)人口社會(huì)保障制度，為推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和社會(huì)和諧以及全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

為此，建構(gòu)流動(dòng)人口福利保障政策體系必須堅(jiān)持如下原則：首先，堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則。要逐步建立與戶籍人口接軌的循序漸進(jìn)的流動(dòng)人口福利保障政策體系，以戶籍制度改革為契機(jī)，逐步實(shí)施常住人口居住地人口登記制度，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口與戶籍人口的平穩(wěn)對(duì)接和福利待遇的平穩(wěn)過渡。其次，堅(jiān)持趨同和可銜接原則。無論從社會(huì)保障的公平性角度來看，還是從社會(huì)保障模式的銜接性以及流動(dòng)人口的流動(dòng)性來看，流動(dòng)人口社會(huì)保障應(yīng)該與城市社會(huì)保障和農(nóng)村社會(huì)保障相銜接，既要滿足農(nóng)民工留城意愿，實(shí)現(xiàn)留在城市后可以和城市模式銜接，又要滿足農(nóng)民工的返鄉(xiāng)意愿，實(shí)現(xiàn)返鄉(xiāng)后可以和農(nóng)村模式銜接。這樣要求流動(dòng)人口社會(huì)保障模式既要與城市保障模式趨同又要能銜接農(nóng)村保障模式。第三，堅(jiān)持突出重點(diǎn)原則。分類別分層次有重點(diǎn)地推進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度建設(shè)，優(yōu)先強(qiáng)制性推行工傷保險(xiǎn)和以大病為重點(diǎn)的醫(yī)療保險(xiǎn)，穩(wěn)定推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)以及生育保險(xiǎn)，逐步完善住房保障制度，探索流動(dòng)人口最低生活保障制度和社會(huì)救助以及其他社會(huì)福利的有效實(shí)現(xiàn)形式。

著眼于未來流動(dòng)人口福利保障政策構(gòu)建的思路與基本原則，今后的頂層政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)包括：

首先，明確保障理念，逐漸納入城保。明確流動(dòng)人口福利保障理念，流動(dòng)人口福利保障不僅是以人為本施政理念的必然要求，而且是完善社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”和“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”的客觀必然，更是深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀要求。因此，要明確流動(dòng)人口福利保障的模式選擇，在現(xiàn)有城鄉(xiāng)不同保障模式下應(yīng)考慮逐漸納入城市保障模式；在明確城鄉(xiāng)一體化保障設(shè)計(jì)之后應(yīng)該考慮走城鄉(xiāng)一體化模式。要避免走獨(dú)立于城鄉(xiāng)的第三條社會(huì)保障模式，避免社會(huì)保障模式的銜接成本和制度陷阱。

其次，劃定保障基線，提高保障水平?？紤]到東中西部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平差異，劃定一條硬性的保險(xiǎn)繳費(fèi)率并不符合國(guó)情。不過，可以將戶籍人口的社會(huì)保障作為參考標(biāo)準(zhǔn)建立一條基線，即不低于城市戶籍職工社會(huì)保險(xiǎn)的80%。這個(gè)可以是每月賬戶總額的80%，也可以是每年賬戶總額的80%，但應(yīng)避免是繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例的80%?？傊茖W(xué)劃定流動(dòng)人口保障基線，提高流動(dòng)人口保障水平，徹底避免流動(dòng)人口社會(huì)保障的低水平陷阱。

第三，明確責(zé)任主體，細(xì)化責(zé)任范圍。明確中央政府和地方政府在流動(dòng)人口社會(huì)保障財(cái)政上的分配比例，建立和完善流動(dòng)人口社會(huì)保障專項(xiàng)基金的分配和橫向轉(zhuǎn)移支付政策體系，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府在流動(dòng)人口社會(huì)保障中的責(zé)任，建立健全地方政府在流動(dòng)人口社會(huì)保障政策上的激勵(lì)機(jī)制。此外，還要明確企業(yè)在流動(dòng)人口社會(huì)保障上的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)用工不上保險(xiǎn)的懲罰力度，出臺(tái)相關(guān)企業(yè)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)為農(nóng)民工繳納相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)。

第四，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，納入考察指標(biāo)。從不同層面建立流動(dòng)人口社會(huì)保障政策聯(lián)合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面作為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的重要指標(biāo)來考核，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)督和考評(píng)。此外，出臺(tái)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府和企業(yè)在流動(dòng)人口社會(huì)保障上的不作為的懲罰力度。

第五，擴(kuò)大保障內(nèi)容，豐富保障形式。在擴(kuò)大流動(dòng)人口社會(huì)保障覆蓋面的基礎(chǔ)上，逐步拓展保障內(nèi)容，將流動(dòng)人口社會(huì)保障范圍擴(kuò)大到生育保險(xiǎn)、住房公積金、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房以及最低城市生活保障制度上，并且不斷豐富流動(dòng)人口福利保障形式，探索文化福利、兒童福利（含嬰幼兒福利）、老年福利（比如老年餐桌向老年流動(dòng)人口開放等）和社會(huì)工作福利以及其他形式的福利，向不同年齡的流動(dòng)人口開放。

第六，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化可操作性。建議國(guó)家專門出臺(tái)對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保障的指導(dǎo)實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步增強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)保障的可操作性。重點(diǎn)明確流動(dòng)人口社會(huì)保障的模式選擇、保障水平、保障責(zé)任主體、保障內(nèi)容和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

責(zé)編/王坤娜