要著力破解城鄉(xiāng)社會問題，必須基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，以人的城鎮(zhèn)化為要義，著力構(gòu)建新型的城鎮(zhèn)化體系，切實加強公共服務(wù)資源的合理、有效的區(qū)域配置，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的就業(yè)、醫(yī)療、社保等安全保障體系。

近二三十年來，中國人口、經(jīng)濟狀況的巨大變化，引發(fā)了區(qū)域人口遷移流動調(diào)整的新格局，并由此對城鄉(xiāng)社會發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響?！按蟪鞘胁　薄⑥r(nóng)村“空巢”現(xiàn)象及遷移人口貧困化、權(quán)益保護與社會融入等城鄉(xiāng)社會問題日益突顯。本文基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角，分析了人口遷移流動對城鄉(xiāng)社會發(fā)展的影響作用，提出了著力破解城鄉(xiāng)社會問題的主要思路。

與遷移流動相關(guān)的城鄉(xiāng)社會問題

人口過度集聚與大城市病。早在1983年中山大學(xué)的朱云成等指出：“從本質(zhì)上，……，是經(jīng)濟發(fā)展決定了人口數(shù)量的增加和人口密度的增大”，同時又強調(diào)人口“本身狀況也會影響經(jīng)濟發(fā)展”。在經(jīng)濟領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)集聚可帶來“規(guī)模效應(yīng)”，但規(guī)模過大也會產(chǎn)生“規(guī)模不經(jīng)濟”。城市與人口的發(fā)展也是如此，城市人口“過度集聚”將導(dǎo)致環(huán)境、交通、居住等諸多問題而產(chǎn)生“規(guī)模不經(jīng)濟”現(xiàn)象?，F(xiàn)代城市是人口、產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達的結(jié)合體，人口與產(chǎn)業(yè)之間是既協(xié)調(diào)又競爭的關(guān)系，適度的人口導(dǎo)入有利于城市、產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展，但人口的過度流入將壓縮城市空間，增加交通、環(huán)境、就業(yè)、住房及其他生活資源的承載壓力，進而引發(fā)城市經(jīng)濟、社會及市民身心健康等一系列的問題，誘發(fā)“大城市病”。產(chǎn)生大城市病的原因很多，人口過度集聚是其中之一。

農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移與農(nóng)村空巢家庭問題。近年來，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村大規(guī)模的人口流入到城市，留守農(nóng)村的大部分是老弱婦孺，且流動的組織方式發(fā)生了重大變化，最顯著的是由分散式轉(zhuǎn)向家庭式，這產(chǎn)生了“空巢村”現(xiàn)象。因而農(nóng)村空巢導(dǎo)致的家庭照顧及安全問題，亦值得深思。首先，農(nóng)村空巢導(dǎo)致老年和兒童的照顧出現(xiàn)缺失。青壯年勞動力的流出，再加上農(nóng)村社區(qū)的社會支持力度不夠，不能滿足空巢家庭的照顧需求。其次，空巢現(xiàn)象正侵蝕著傳統(tǒng)的農(nóng)村社會。耕地荒廢，資源被閑置是一種浪費；村民集體參與選舉等政治活動越來越少，村委會處理事務(wù)越來越怠慢；人口結(jié)構(gòu)的變化，以致農(nóng)村的人際關(guān)系也發(fā)生了改變，傳統(tǒng)的“差序格局”被打破。村落的經(jīng)濟、政治、生態(tài)、社會環(huán)境日益惡化，逐漸走向衰退，有面臨“終結(jié)”的風(fēng)險。倘若村落如此“終結(jié)”，則有悖于城鎮(zhèn)化。

城鄉(xiāng)人口再分布與農(nóng)村貧困的城市轉(zhuǎn)移。遷移流動客觀上是人口在區(qū)域間的移動，但由于我國外來流動人口中大部分是農(nóng)民工，從貧困人口而言，他們的流入實質(zhì)是農(nóng)村貧困問題的城市轉(zhuǎn)移。在發(fā)達國家，大多數(shù)人口聚集城市，貧困是一種“城市現(xiàn)象”，而發(fā)展中國家人口大部分集中在農(nóng)村，貧困是一種“農(nóng)村現(xiàn)象”，因此它被看作是城市化和城市貧困同時增長的“貧困人口城市化”（Urbanization of Poverty）現(xiàn)象。據(jù)“六普”數(shù)據(jù)顯示，2010年中國城鎮(zhèn)人口達到6.66億人，城市化率為49.68%，自2000年后年均增長1.35個百分點。常住流動人口達到2.61億人，而這些流動人口中農(nóng)民工近2億人，因此農(nóng)村勞動力大量剩余而造成的“普遍貧困”是農(nóng)民城市化最直接的動力。

客觀上，農(nóng)民城市化有利于農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，但在統(tǒng)計上卻降低了城市人均GDP，一定程度上加重了城市的貧困人口比例。同時，“農(nóng)村貧困的城市轉(zhuǎn)移”也加重了城市群體間的“社會排斥（Social Exclusion）”和邊緣化問題，因為農(nóng)村社區(qū)中緊密的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系讓他們有很強的社會認同感，而城市中窮人和富人間不論是空間還是情感上都是“分割”的，并處于“經(jīng)濟上接納、社會上歧視、文化上排斥、制度上限制”的境地，他們是城市里孤獨而卑微的異鄉(xiāng)者，難于融入城市社會。

“人的城鎮(zhèn)化”與農(nóng)民工的城市融入。人的城鎮(zhèn)化是指城鎮(zhèn)人口在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變?？梢?，人的城鎮(zhèn)化不僅是人口的城鎮(zhèn)化，更是生產(chǎn)方式的城鎮(zhèn)化、生活方式的城鎮(zhèn)化、價值觀念的城鎮(zhèn)化。一言以蔽之，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)和核心在于人的城鎮(zhèn)化?！叭说某擎?zhèn)化”與城市融入在本質(zhì)上具有一致性。首先，人的城鎮(zhèn)化要求城市融入。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制下，流動人口在城市中面臨著制度排斥和社會排斥，他們與本地居民存在明顯的社會分割，因此，在城市社會結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生了裂縫，形成了新的二元結(jié)構(gòu)。實現(xiàn)流動人口的城鎮(zhèn)化，就必須實現(xiàn)與城市體系的有效融合，讓流動人口融入到城市社會中，這樣才能有效彌合城市社會結(jié)構(gòu)的裂縫，促進城市社會的整合。再者，流動人口不融入城市不是完全的和徹底的城鎮(zhèn)化。隨著新生代農(nóng)民工的比重越來越高，流動人口成為市民化的意愿越來越強烈，如果流動人口與本地居民依然存在區(qū)隔，雖身處同一城市社會，但卻生活在不同的世界，那么，潛伏的社會風(fēng)險和社會沖突可能日益累積。而人的城鎮(zhèn)化才是完全的、徹底的城鎮(zhèn)化，它強調(diào)流動人口融入城市社會，形成一個社會共同體，實現(xiàn)流動人口與本地居民的一體化。

人口遷移流動與城鄉(xiāng)社會問題的內(nèi)在聯(lián)系

倘若只看一些數(shù)據(jù)結(jié)果，空巢村現(xiàn)象、城鎮(zhèn)化滯后及大城市病似乎是人口流動的衍生結(jié)果。然而，最根本的原因在于人口遷移流動功能的失衡，是簡單將城市化看成空間城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。

人口流動一定會帶來大城市病嗎？人口的遷移未必帶來大城市病。首先，人口遷移的方向均衡。當(dāng)下基于大城市與中小城市的社會福利差異性仍然較大，導(dǎo)致大城市人口的集聚、膨脹。2005-2010年美國人口平均遷移率為35.4%②，而中國2010年為6.44%，低于美國的1/5，但是中國如北京、上海的大城市病不比美國的紐約等城市輕。這主要是因為中國社會、經(jīng)濟發(fā)展的極端不平衡引起人口單一地流向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域特別是特大城市而造成的。再者，人口流動的結(jié)構(gòu)驅(qū)動。目前，中國人口流動在結(jié)構(gòu)流動上主要表現(xiàn)為：區(qū)域結(jié)構(gòu)的流動，由農(nóng)村流向城市；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的流動，由農(nóng)業(yè)流向工業(yè)、服務(wù)業(yè)。但在區(qū)域功能、產(chǎn)業(yè)功能尚未來得及轉(zhuǎn)變，功能轉(zhuǎn)換滯后于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，也就是說城鎮(zhèn)、大城市、工業(yè)和服務(wù)業(yè)還沒有相應(yīng)的承載力尤其是實現(xiàn)流動人口基本公共服務(wù)均等化之后，大城市的公共服務(wù)資源尤其是優(yōu)質(zhì)資源已經(jīng)成為外來人口導(dǎo)入的重要引力，但大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)并不能與之相適應(yīng)，自然不能承受流入人口過度的“量”。

人口流動是否必然導(dǎo)致空巢村的出現(xiàn)？“空巢村”的出現(xiàn)，首先是一個經(jīng)濟學(xué)問題。在二元結(jié)構(gòu)體制下，勞動力由效益低的部門流向效益高的部門，它是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一般規(guī)律和路徑。這種流動本是好事，但由于個體、制度和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的相對滯后，使得這種流動難以徹底進行。一是長期處于第一產(chǎn)業(yè)部門的勞動力素質(zhì)難以滿足更高部門發(fā)展的要求，只得從事城市的苦、臟、累活，所獲待遇較低，難以承擔(dān)技能提升及家庭發(fā)展所需要的資金，因此只能選擇城鄉(xiāng)分居方式解決；二是其社會結(jié)構(gòu)難以短期內(nèi)實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致外來人口難以享受城市功能所賦予的各項權(quán)利如醫(yī)療、社保、就業(yè)、就學(xué)等，同時也不能真正融入城市社會。因此，“空巢村”的出現(xiàn)，是經(jīng)濟、社會、制度共同作用的產(chǎn)物，而非由表面的人口流動形成的。

人口流動與城鎮(zhèn)化滯后有因果關(guān)系嗎？城鎮(zhèn)化過程其基本涵義，是指農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化用地及農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過程。中國城鎮(zhèn)化進程經(jīng)歷了20世紀(jì)50～70年代的曲折反復(fù)后，近30余年一直保持著健康、快速的發(fā)展勢頭。2010年，全國城鎮(zhèn)人口總量達到6.70億人，其中城市人口為4.04億人，鎮(zhèn)人口為2.66億人。特別是2000～2010年間，我國城市化高速增長，規(guī)?？涨?，城鄉(xiāng)間人口正處于大規(guī)模加速遷移、變動之中。當(dāng)前，由于產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化之間并不同步。2010年，我國城鎮(zhèn)化率為49.96%，遠低于非農(nóng)化率66.7%的水平。根據(jù)國際經(jīng)驗，非農(nóng)化率與城鎮(zhèn)率之比小于1.20時表現(xiàn)出較為協(xié)調(diào)的狀態(tài)，而目前兩者的比值達到1.34，屬于不協(xié)調(diào)水平，城鎮(zhèn)化處于相對滯后狀態(tài)。同樣，人口城鎮(zhèn)化還表現(xiàn)為滯后于土地城鎮(zhèn)化、滯后于工業(yè)化及城鎮(zhèn)建設(shè)滯后于人口城鎮(zhèn)化等問題。

人口流動與城鎮(zhèn)化滯后并不存在因果關(guān)系，相反由于大批農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，對遷入與遷出區(qū)城市化水平均起到提升的作用。因為它降低了遷出區(qū)的農(nóng)村人口量，而遷入?yún)^(qū)又相應(yīng)增加了城鎮(zhèn)化人口數(shù)。2010年，由于人口遷移流動的影響，使得城鎮(zhèn)化率實際提高了6.72個百分點。人口遷移流動是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必然選擇，城鎮(zhèn)化滯后實際是與一個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市規(guī)劃及經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)政策等密切相關(guān)的。

值得注意的是，城市化與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系不能簡單地等于城市化率與工業(yè)化率之間的變動關(guān)系。因為工業(yè)化率隨著不同的發(fā)展階段有一個由升到降的過程，而城市化率在某一階段可能與工業(yè)化率具有較高的同步性，但這種同步性將會逐漸降低。其次，我國地域遼闊，各地的資源、人文、經(jīng)濟條件差異甚大，同時存在多種不同的產(chǎn)業(yè)與城市化發(fā)展的模式，因此如果片面地認為可以通過提高工業(yè)化來提高城市化和現(xiàn)代化水平或人為降低工業(yè)化以提高第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展而達到提高城市化水平，都將犯認識上的錯誤。

破解城鄉(xiāng)社會問題的對策建議

綜上所述，人口遷移流動并非是大城市病、“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展滯后、農(nóng)村空巢等城鄉(xiāng)社會問題產(chǎn)生的根本原因，但無疑是上述問題產(chǎn)生的共同影響因素。要解決這些問題，須從以下三大方面著力：

以“人的城鎮(zhèn)化”為要義，構(gòu)建與完善新型城鎮(zhèn)體系。一是新型城鎮(zhèn)化道路選擇。我國針對流動人口的政65ae2c374bbef6b61c08bfb569ae8610a9594212276ca146c97ac3aba18f518b策，以往更多的是采取以堵為主的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的辦法，重點進行證照管理。從長遠而言，應(yīng)更多地疏。當(dāng)前人口會簡單劃一地往有限幾個方向流動，原因很明顯：一是區(qū)域發(fā)展的極端不平衡。上海南京路與西部小山村，無論采用怎樣的發(fā)展模式，都不具可比性。二是分配機制問題。以資源配置為內(nèi)容的不合理分配機制對某些地區(qū)而言形成了事實上的二次剝奪。三是流動人口本身的結(jié)構(gòu)性問題。由于文化素質(zhì)、技能及社會資本的不同，使得大部分流動人口不能較好地從第一部門轉(zhuǎn)到第二部門，只能游走于城鄉(xiāng)之間。最大限度解決人口遷移流動引發(fā)的城鄉(xiāng)社會問題，降低流動風(fēng)險，難于畢其功于一役，而需有系統(tǒng)思維，但進行新型城鎮(zhèn)化構(gòu)建，最大限度縮小城鄉(xiāng)差距，是一條重要的可行之路。

二是新型城鎮(zhèn)化涵義及其構(gòu)建思路。長期以來，中國農(nóng)村城市化戰(zhàn)略發(fā)展及其實施過程中存在的一個突出問題，就是把人口城市化僅僅看成是農(nóng)業(yè)人口遷移到城市、城鎮(zhèn)集居人口增加，城市規(guī)模擴大的過程，這無疑忽視了城市化的要義。美國著名城市問題專家卡斯泰爾（M.Castells）指出，如果說我們所熟悉的那類城鎮(zhèn)化是以擴大城市版圖的形式來進行的一種量變，那么新型城鎮(zhèn)化則是質(zhì)的飛躍，它真正體現(xiàn)了“人”的價值所在。

為此需特別強調(diào)：一是以“人的城鎮(zhèn)化”為要義，這是新型城鎮(zhèn)化的“新”之所在。它既與以“物”為主要內(nèi)涵的“土地城鎮(zhèn)化”和“工業(yè)城鎮(zhèn)化”不同，也比以往所提出的“人口城鎮(zhèn)化”內(nèi)容更為豐富。人口城鎮(zhèn)化關(guān)注的是人口的空間移動，而“人的城鎮(zhèn)”注重人的社會融入與人在城鎮(zhèn)中的發(fā)展。它不僅僅是進行戶籍制度改革那么簡單，不但包括制度對接，同時更重視情感關(guān)懷和心靈溝通，與城鎮(zhèn)人口間不但要“共存共榮”，而且還要“亦鄰亦友”，最終達到城鎮(zhèn)化質(zhì)量的全面提高。二是撇去形式，復(fù)歸內(nèi)涵。在發(fā)展模式上，不要“大”而要“小”，世界最宜居的地方都是小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)建設(shè)，不等于就是蓋房子，簡單的再一次攤大餅。要謹(jǐn)防“有城市無產(chǎn)業(yè)”、“有速度無質(zhì)量”及“半城鎮(zhèn)化”等問題，不能搞“空城計”和農(nóng)民“被上樓”。因此，要著力做到“產(chǎn)城融合”、“宜產(chǎn)宜居”、“生態(tài)文明”。

根據(jù)人口城鎮(zhèn)化進程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會資源的合理布局和有效配置。農(nóng)民工市民化的過程，實質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程（韓俊，2013）。十八大報告指出，“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！爆F(xiàn)階段，大城市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源對外來人口產(chǎn)生了一種強大的引力，可以預(yù)見在相當(dāng)長的時期內(nèi)，為追求優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)而激發(fā)的人口遷移流動將不會減弱。因此，要解決城鄉(xiāng)遷移帶來的社會負面影響，必須通過體制機制的創(chuàng)新，改進公共服務(wù)的提供方式，合理構(gòu)建和調(diào)整公共服務(wù)的區(qū)域配置，增加大城市公共服務(wù)資源承載的能力。相關(guān)的建議包括：一要明確各級政府的職責(zé)，制定合理的財政分擔(dān)機制，在中央與地方政府之間進行合理分?jǐn)偅诖蟪鞘袃?nèi)部市區(qū)政府之間構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付機制；二要根據(jù)人口城鎮(zhèn)化的進程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會資源設(shè)施布局。重視并提升城鎮(zhèn)所在地的資源配置，增強其對周邊農(nóng)村地區(qū)的資源輻射能力；三要依據(jù)城市人口結(jié)構(gòu)及空間變動的特點，構(gòu)建靈活的公共服務(wù)資源配置機制。如提高公共服務(wù)資源配置統(tǒng)籌的層次，在統(tǒng)籌的區(qū)域范圍內(nèi)按照服務(wù)半徑配置資源，根據(jù)居住人口數(shù)和人口結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及未來變動趨勢來確定教育、衛(wèi)生及養(yǎng)老等資源配置的數(shù)量。

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的就業(yè)、醫(yī)療、住房、社保等安全保障體系。十八大報告提出，“逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，促進人人平等獲得發(fā)展機會?！逼瞥Y(jié)構(gòu)，推行市民化改革，這將是未來推動城鄉(xiāng)融合的重要舉措，同時需從“服務(wù)均等”著手，最終達到“機會均等”。辜勝阻（2013）指出，推進城鎮(zhèn)遷入人口的市民化，農(nóng)民工需穿上市民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老這“五件衣服”。城鎮(zhèn)對人口的吸納能力，首先就是它提供就業(yè)的能力，對流入人口而言，就業(yè)是生存之本，沒有就業(yè)就沒有流動。因此，首先要在就業(yè)公平的前提下，推進其他各項改革。所謂就業(yè)公平，主要是就業(yè)機會平等和同工同酬，對流動人口而言，更重要的是行業(yè)準(zhǔn)入和勞動保障，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的就業(yè)、醫(yī)療、住房、社保等安全保障體系，讓外來人口在城市體面就業(yè)和體面生存，也有助于加快其城市融入。

【本文系教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“大城市人口增長與社會公共資源配置的協(xié)同研究的階段性成果和教育部社會科學(xué)基金青年項目“大城市青年知識群體居住貧困化社會適應(yīng)研究”的階段性成果，項目編號分別為：11JJD840016、10YJC840006】

【注釋】

①據(jù)國家統(tǒng)計局《中國2010年人口普查資料》（上冊），剔除本市其他區(qū)遷入的人口數(shù)據(jù)，未剔除的總量為2.61億人。

②據(jù)U.S.Census Bureau，Current Population Survey， 1948-2012。

責(zé)編/陳楠