【摘要】行政合同已經成為政府在推行行政政策過程中的重要手段，是行政機關行使行政職權的有效手段。而由此產生的行政合同訴訟也成為人們關注的重點。文章首先對行政合同訴訟的相關概念進行介紹，然后，對當前行政合同訴訟中存在的問題進行分析，最后，提出相應的改進措施。

【關鍵詞】行政合同 行政訴訟 改進措施

行政合同訴訟

“行政合同”主要是指通過合同的形式達到公法的目的，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代民主思想。由于其具備諸多優(yōu)勢，受到政府部門的高度重視，并將其作為行政政策推行的重要手段。而由此產生的行政合同訴訟，也已經成為人們關注的重點。目前，對于行政合同的理論爭議仍然存在，并且，立法上尚處于空白狀態(tài)，從而導致行政合同在適用范圍等方面存在一定的混亂，進而造成相關的糾紛不斷升級。

行政合同訴訟主要是指行政合同的一方當事人認為合同的另一方在簽訂或執(zhí)行行政合同過程當中，存在侵權行為而向人民法院提出訴訟請求。人民法院根據(jù)訴訟人的訴訟請求，并在其參與下，對該事件進行審理并最終作出裁決。目前，由于國內的行政訴訟發(fā)展較晚，并且，受到了民法的嚴重影響，在行政合同方面也缺乏相關規(guī)定，進而導致很多行政案件歸類到民事案件的審理當中，這對于行政合同訴訟相關理論的制定非常不利。

隨著學術界對行政合同的認識不斷加深，很多學者認為應該將行政合同訴訟歸為行政訴訟范疇。但是，這一想法勢必會對傳統(tǒng)的行政訴訟救濟制度造成嚴峻挑戰(zhàn)。本文對當前國內行政合同訴訟中存在的問題進行分析，探索如何更好地完善行政合同訴訟制度。

行政合同訴訟中存在的主要問題

一是行政合同立法缺失。行政合同在我國已經廣泛應用，但是，在理論界仍然存在很多爭議，從而導致行政合同的相關法律仍然沒有制定，以至于其并不能歸屬于法律概念范疇。目前，《政府采購法》是國內有關行政合同的唯一法律，其中也只是對政府的采購基本流程進行了簡單規(guī)定。近年來，隨著行政合同的應用范圍逐漸擴大，相關的合同種類日益增多，然而，立法中的相關內容并沒有做出相應的調整，以至于法律的指導以及規(guī)范作用沒有彰顯出來。而且，很多關于行政合同糾紛的司法實踐都被歸入到了民事訴訟范疇，救助效果并不理想。

二是受案范圍明確度不夠。目前，行政合同在國內仍然局限于民法學概念層面上，盡管行政合同已經在實踐當中廣泛應用，但是，在法律上并沒有得到承認，從而導致理論、法律和實踐脫節(jié)。在當前的司法實踐過程中，一些行政合同即使被認定是行政案件，法院方面仍持回避態(tài)度。

三是行政合同訴訟與民事訴訟之間的界限不明。在理論上，盡管存在少數(shù)學者對行政合同表示反對，但是大多數(shù)的學者認為其是一類新型的行政管理方式，并贊同將其作為行政案件由人民法院行政審判庭進行受理。目前，國內盡管沒有專門的行政法院系統(tǒng)，但是在法院內部已經單獨設立了行政審判庭。在立法上，盡管《行政訴訟法》并沒有明令禁止行政訴訟對行政合同的救濟，但在關于行政合同糾紛案件上并沒有進行規(guī)定。并且，在很多法律文件中，對同一問題，不同的文件的性質判定有所不同，例如：1999年出臺的《行政復議法》中有關條款規(guī)定：行政機關如果在變更或者廢止農業(yè)承包合同時對合同另一方造成權益侵害，可以進行行政復議。由此可知，此類事件屬于行政案件。但是，在2002年出臺的《農村土地承包法》中規(guī)定：任何組織或個人對承包方的土地承包經營權造成侵害，都需要承擔相應的民事責任。由此判定，土地承包合同屬于民事合同。同樣的問題，在不同的規(guī)定中存在相互矛盾的地方，導致在司法實踐當中，實施混亂。

四是行政合同訴訟與傳統(tǒng)的行政訴訟存在矛盾。單向性救濟結構的傳統(tǒng)性行政訴訟仍是當前行政訴訟的主要形式。行政機關在行政訴訟中處于被動地位。行政合同不僅具有行政性，更具有合意性。盡管我國最高法院對行政合同的行政訴訟予以默認，但是，行政法學界對行政合同具體的行政行為的本質區(qū)別已經有了充分認識。傳統(tǒng)的行政訴訟主要是為相對人單方提供權利救濟途徑，但是，行政合同訴訟是為了解決相向性糾紛。當相對人不能履行或者完全履行合同時，造成了公共利益損失，傳統(tǒng)的行政訴訟無法有效解決，因為，行政主體無法作為原告提起訴訟。

行政合同訴訟法規(guī)完善措施

一是行政合同明確歸入到行政訴訟范圍。行政訴訟的受理范圍就是指人民法院對行政訴訟案件的受理范圍，是法院解決行政爭議、行政訴訟案件的范圍根據(jù)。行政訴訟法主要是針對傳統(tǒng)的行政行為建立的，并沒有關于行政合同的詳細規(guī)定，以至于在司法實踐中存在一定的執(zhí)行障礙，行政合同糾紛解決起來比較困難。因此，為了更好地解決行政合同糾紛，建議在行政訴訟法中完善行政合同訴訟的相關規(guī)定。首先，立法中，明確行政合同概念，建立專門的行政合同法。其次，修改行政訴訟法，將其歸入到行政訴訟的審理范圍。進而實現(xiàn)司法解釋與立法的統(tǒng)一。

二是賦予行政主體起訴權。行政機關作為行政主體，在傳統(tǒng)的行政訴訟中并沒有作為原告的權利，以至于很多損害無法尋求法律救濟。行政合同作為一類特殊的行政行為，兼具行政性與合意性，一旦出現(xiàn)行政合同爭議，便可以維護任何受害一方的權益。因此，建議在行政合同的制定或執(zhí)行過程中，賦予行政主體起訴的權利，有效地解決行政糾紛，實現(xiàn)國家和個人的利益平衡。

三是建立調解制度。調節(jié)是解決糾紛的有效方式，在國內民事訴訟、刑事自訴以及賠償訴訟中較為常見，其主要是指在對當事人的意愿表示尊重的前提下，由法官進行合理調解。現(xiàn)行的民事訴訟法中明確指出：人民法院在審理民事案件時，本著合同和自愿原則對原告與被告之間進行適當調解。調解在民事案件中應用廣泛，效果顯著。但是在《行政訴訟法》中卻明確規(guī)定：行政案件的審理過程并不適用調解。并且，最高人民法院的有關解釋中，也沒有將調解納入行政訴訟的意向，僅是在關于賠償問題上涉及到調解，但也僅限于賠償?shù)姆秶⒎绞揭约皵?shù)額。盡管行政訴訟法中對調解明確了“不適用”，但在實際的司法執(zhí)行過程中，調解是非常普遍的。而且，隨著替代性糾紛解決方式的出現(xiàn)，調解問題已經成為了行政訴訟法理論和實踐的研究熱點。行政合同本身就是當事人雙方協(xié)商后的結果，一旦出現(xiàn)糾紛，人民法院在尊重雙方意愿的同時，進行有效調解，更有利于判決的執(zhí)行。因此，建議將“人民法院審理行政案件，可以在自愿、合法以及不損害公共利益、第三人利益的前提下進行調解”添加到《行政訴訟法》中。

四是將和解制度引入到行政訴訟法中。行政合同訴訟和解主要是指在行政合同訴訟的執(zhí)行過程中，法院工作人員允許雙方當事人在出現(xiàn)爭議的時候，在明辨是非、平等協(xié)商的基礎上進行和解并達成協(xié)議，是解決行政合同糾紛的有效方式。

目前，國內的民法學界和刑法學界都對和解制度給予了高度重視，并將其作為了一項制度明確下來。但是，在行政法學界關于和解問題的研究還相對薄弱。相對來講，法院調解同訴訟和解還是有一定區(qū)別的，訴訟和解是獨立于法院調解之外的。很多學者在行政訴訟和解的法律性質判定上存在不小的分歧，主要的幾種觀點是：“私法行為說”、“訴訟行為說”以及“一行為兩性質說”等。

在行政訴訟階段，合同雙方達成的和解協(xié)議，可以看作是新的行政合同的制定過程，并且，其是在法官的參與下完成的，因此，具備訴訟行為性質。雙方制定的和解協(xié)議，對有關內容進行規(guī)定：內容的執(zhí)行不能夠對公共利益造成損害，更不能對相對人的合法權益造成損害。為了確保和解順利進行，可以由法官進行和解筆錄的制定，其和解結果具備終結訴訟程序的法律效果。將和解制度引入到行政訴訟當中，不僅可以對行政訴訟糾紛的解決機制進行合理完善，還可以實現(xiàn)和解雙方的利益最大化。因為，和解之后，雙方的敵對情緒被化解，并且，日后的繼續(xù)合作成為可能。類似的規(guī)定在很多國家都已經明確提出，并在實踐中證明了其對解決行政合同糾紛具有重要意義。因此，建議將和解制度引入到行政訴訟當中，從立法的角度對其進行規(guī)范，從而真正實現(xiàn)法制統(tǒng)一。

結論

為了更好地促進市場經濟的快速發(fā)展，政府職能在潛移默化中發(fā)生了眾多改變，而行政合同就是在這一變化過程中產生的。行政合同是為了更好地執(zhí)行行政管理任務而采用的有效手段，其在眾多的行政領域已經被廣泛應用。相對于實踐應用，行政合同在立法層面上卻并沒有真正地得到認可，法律中對行政合同的概念都沒有作出明確規(guī)定。由于缺乏完善的行政合同訴訟制度，在關于行政合同的司法實踐中，往往在案件的界定上存在一定的難度，以至于很多案件都被歸為民事案件，影響到救濟效果。并且，法院在受理此類事件時，常常選擇回避態(tài)度。隨著行政合同涉及到的范圍越來越廣，類似的問題越來越多，在很大程度上已經影響到社會的安定團結。因此，建立完善的行政合同訴訟制度，體現(xiàn)法律的公平與公正性，已經是迫在眉睫的事情。

【作者單位：鐵道警察學院法律系】