【摘要】我國(guó)于2010年對(duì)《國(guó)家賠償法》進(jìn)行了修改，在維護(hù)公民基本權(quán)利方面取得了很大進(jìn)步。但實(shí)踐表明，《國(guó)家賠償法》賠償范圍狹窄：堅(jiān)持撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)、間接損失賠償不充分、精神損害賠償范圍偏小。建議國(guó)家損害賠償應(yīng)該實(shí)行多元賠償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大賠償范圍，賠償全部直接損失和合理的間接損失，拓展精神損害賠償適用范圍。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家賠償 損害賠償范圍 檢討 完善路徑

國(guó)家賠償法作為現(xiàn)代法治國(guó)家重要的法律制度之一，對(duì)保障人權(quán)，維護(hù)公平正義，增進(jìn)社會(huì)和諧具有重要意義。我國(guó)于1995年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》進(jìn)一步完善了我國(guó)法律責(zé)任體系，為公民維權(quán)提供了具體的制度依據(jù)。學(xué)者們認(rèn)為這一法律的出臺(tái)，在我國(guó)的民主法制實(shí)踐中無疑具有里程碑的意義。①該法實(shí)施以來，被調(diào)侃成為“國(guó)家不賠法”，成為實(shí)施效果最差的法律。為了改變這種尷尬狀況，切實(shí)維護(hù)公民基本權(quán)利，《國(guó)家賠償法》于2010年4月29日進(jìn)行了修訂，在諸多方面得到了較大完善。但是在國(guó)家損害賠償范圍上仍然存在較為明顯的局限和不足，具體表現(xiàn)在：堅(jiān)持撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)受害人的損失賠償力度不夠；侵犯公民人身自由的賠償標(biāo)準(zhǔn)較低且不合理；直接損失未充分賠償，間接損失國(guó)家賠償范圍偏??；精神損害的撫慰金賠償語焉不詳，賠償范圍狹窄等方面，從而不能充分保障公民的合法權(quán)益。比如，2011年各級(jí)法院共審結(jié)國(guó)家賠償案件2035件，決定賠償金額5019萬元，按此平均，每起國(guó)家賠償案賠不足2.5萬元。②針對(duì)新《國(guó)家賠償法》的局限和不足，探討其成因和改善的途徑，無疑具有很大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)家損害賠償范圍狹窄性成因探析

歷史追溯：法治傳統(tǒng)缺乏，厭法懼訟情結(jié)濃厚。在中國(guó)封建社會(huì)，統(tǒng)治階級(jí)在制度上也建立了“冤獄賠償”，但其一般都是服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)政治斗爭(zhēng)的需要。有幸獲得國(guó)家賠償?shù)娜送皇枪倭诺刂麟A級(jí)，就是當(dāng)時(shí)社會(huì)影響重大的當(dāng)事人，其目的是為了維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的政治統(tǒng)治，而不是要保護(hù)當(dāng)事人的基本人權(quán)。在民國(guó)時(shí)期曾經(jīng)由律師協(xié)會(huì)發(fā)起過“冤獄賠償運(yùn)動(dòng)”，要求維護(hù)人權(quán)，但實(shí)際效果并不理想?？傊擃悺霸┆z賠償”制度在我國(guó)體現(xiàn)著“官本位”等思想，就其產(chǎn)生根源而言，在于缺乏民主思想和法治傳統(tǒng)，無配套的法律制度和相關(guān)保障機(jī)制。要讓作為父母官的強(qiáng)勢(shì)政府向作為子民的弱勢(shì)百姓低頭，賠償損失，在中國(guó)歷史上并不多見。

正是基于前述原因，千百年來，普通百姓間發(fā)生糾紛一般都是自行解決或者由他人居中調(diào)解，不到萬不得已不去見官，更不用說其權(quán)利被官府侵害后，直接向強(qiáng)勢(shì)的父母官討要說法。這種基于歷史慣性沿襲的公民維權(quán)意識(shí)的淡薄，至今仍然沒有明顯改觀。大家依然是從自身個(gè)人利益出發(fā)去考慮問題，不愿為了打破傳統(tǒng)觀念而付出個(gè)人的努力，長(zhǎng)此以往，不利于法治政府、責(zé)任政府觀念的形成，只會(huì)導(dǎo)致政府官本位思想更加嚴(yán)重，最終的受害者依然是普通大眾。

現(xiàn)實(shí)考察。目前，人們普遍認(rèn)為國(guó)家賠償法制定的損害賠償范圍狹窄，賠償標(biāo)準(zhǔn)低。那么立法者在當(dāng)初制定《國(guó)家賠償法》時(shí)作此規(guī)定，是基于什么考量呢？就其主要觀點(diǎn)而言不外以下幾種情況：

第一，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)。很多人認(rèn)為我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是很高，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力不強(qiáng)，各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化事業(yè)的任務(wù)艱巨。如果規(guī)定國(guó)家賠償?shù)姆秶^大，標(biāo)準(zhǔn)過高，擔(dān)心到時(shí)候老百姓紛紛拿起法律武器要求國(guó)家賠償，會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府的財(cái)政壓力大增，影響政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的能力。

第二，執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。許多人認(rèn)為與一般個(gè)人侵權(quán)相比，國(guó)家侵權(quán)有其特殊性，是一種國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)侵權(quán)行為，行為目的是為了公眾利益而非私人利益。由于執(zhí)法過程中錯(cuò)誤難免，為保護(hù)執(zhí)法人員積極性，不能對(duì)其要求過高，否則不利于對(duì)社會(huì)的有效管理和服務(wù)工作的正常開展，最終損害大多數(shù)人的利益。特別在刑事司法國(guó)家賠償方面，有一種較為流行的說法：認(rèn)為打擊犯罪與人權(quán)保障應(yīng)當(dāng)同等重視，不能只顧一頭。其實(shí)，這些觀點(diǎn)的本質(zhì)還是在于，認(rèn)為為有效打擊違法和犯罪行為，必須要由國(guó)家付出賠償責(zé)任的代價(jià)。為了更有效地打擊違法和犯罪，需要盡量降低這種代價(jià)，因此，國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該定得比一般的民事侵權(quán)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)低許多。例如中國(guó)政法大學(xué)教授陳光中就曾認(rèn)為，就刑事賠償來說，要考慮在追究犯罪當(dāng)中的復(fù)雜性，有的錯(cuò)誤在一定程度上是難免的。在保障人權(quán)為主導(dǎo)思想之上，還必須考慮追究犯罪的實(shí)際情況。

完善國(guó)家損害賠償范圍的路徑選擇

目前，在國(guó)家賠償責(zé)任中采用補(bǔ)償性賠償標(biāo)準(zhǔn)已成為世界上大多數(shù)國(guó)家的不二選擇。我國(guó)理論界對(duì)于政府應(yīng)該“凸顯服務(wù)、強(qiáng)化控權(quán)”形成了普遍共識(shí)。而多年的制度實(shí)施與大量的實(shí)際案件的處理則為全面實(shí)施補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)提供了廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)目前也已具備了實(shí)行補(bǔ)償性賠償標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?？梢哉f，我國(guó)實(shí)行補(bǔ)償性國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)條件已經(jīng)成熟。

實(shí)行補(bǔ)償性賠償標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，我國(guó)國(guó)家賠償法應(yīng)放棄撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)采補(bǔ)償性賠償標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家賠償應(yīng)體現(xiàn)以人為本、尊重人權(quán)的基本精神，對(duì)受害人所遭受到的損失給予全面的賠償，以填補(bǔ)受害人全部實(shí)際損失，其既要包括由于國(guó)家侵權(quán)行為導(dǎo)致的受害人直接損失，也要包括由此產(chǎn)生的間接的財(cái)產(chǎn)損失和精神損失。這樣一方面可以與我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的一般民事賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)接軌，維護(hù)我國(guó)法制的統(tǒng)一，同時(shí)也體現(xiàn)國(guó)家與其他民事侵權(quán)責(zé)任主體的責(zé)任承擔(dān)平等，而且對(duì)國(guó)家賠償?shù)纳鐣?huì)效益的實(shí)現(xiàn)，法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有更為明顯的促進(jìn)作用。

提高侵害人身自由的賠償標(biāo)準(zhǔn)。法治國(guó)家的標(biāo)志之一就是對(duì)公民的人身自由予以充分、有效地保護(hù)。相對(duì)于其他一般的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，人身自由的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)更高。如前所述，我國(guó)目前的《國(guó)家賠償法》所規(guī)定的人身自由損害賠償標(biāo)準(zhǔn)既偏低，又不合理。因此建議：可以將日平均工資數(shù)作為最低限度的賠償標(biāo)準(zhǔn)，而不能作為最高賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；對(duì)于被羈押人在被羈押期間所遭受的合理的可得利益損失，也應(yīng)適當(dāng)給予賠償。同時(shí)，將精神損害賠償全面納入侵害人身自由賠償范圍。因?yàn)閷?duì)于被羈押人而言，巨大的精神痛苦或損害難以避免，所不同的只是程度輕重而已。

賠償全部直接損失和合理的間接損失。如前所述，現(xiàn)有法律對(duì)于直接損失未充分賠償，而間接損失國(guó)家賠償范圍偏小。按照直接損失全部賠償、合理間接損失也應(yīng)當(dāng)賠償?shù)脑砗途?，《?guó)家賠償法》第三十二條規(guī)定：“國(guó)家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀?！钡诙顟?yīng)該同時(shí)加上“對(duì)由此造成的財(cái)產(chǎn)損失予以相應(yīng)賠償?！钡谌龡l規(guī)定“侵犯公民人身自由的，每日賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算。”建議加上“并賠償相應(yīng)的誤工損失和加班收入?！钡谌臈l第三項(xiàng)規(guī)定“造成死亡的，應(yīng)當(dāng)支付死亡賠償金、喪葬費(fèi)，總額為國(guó)家上年度職工年平均工資的二十倍?！苯ㄗh將總額標(biāo)準(zhǔn)改為“總額以實(shí)際損失為準(zhǔn)”。第三十六條第一項(xiàng)規(guī)定“罰款、罰金、追繳、沒收財(cái)產(chǎn)或者違法征收、征用財(cái)產(chǎn)的，返還財(cái)產(chǎn)，”建議加上“并賠償相應(yīng)實(shí)際損失?！钡谌鶙l第二項(xiàng)規(guī)定“查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的，解除對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)，造成財(cái)產(chǎn)損壞或者滅失的，依照本條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)的規(guī)定賠償；”建議加上“還應(yīng)當(dāng)賠償因查封、扣押、凍結(jié)給受害人造成的其他可得利益損失?！钡谌鶙l第六項(xiàng)規(guī)定“吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的，賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費(fèi)用開支；”建議加上“并賠償相應(yīng)實(shí)際損失?！钡谌鶙l第八項(xiàng)規(guī)定對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償，應(yīng)將“直接損失”改為“直接損失和合理的間接損失。”

擴(kuò)展精神損害賠償適用范圍。對(duì)國(guó)家賠償法中受害人精神損害賠償范圍不應(yīng)僅包括對(duì)侵害人身自由和物質(zhì)性人格權(quán)所造成的損害，也應(yīng)包括對(duì)精神性人格權(quán)、身份權(quán)等人身權(quán)，并擴(kuò)延至對(duì)受教育權(quán)與政治權(quán)利等基本憲法權(quán)利的侵害，這也是未來精神損害賠償范圍持續(xù)拓展的必然趨勢(shì)。在精神損害賠償數(shù)額確定上，應(yīng)該綜合考慮侵權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的過錯(cuò)程度、侵權(quán)行為的情節(jié)和所造成的后果、侵權(quán)機(jī)關(guān)采取的事后補(bǔ)救措施、案發(fā)當(dāng)?shù)氐钠骄钏降雀鞣N因素，并盡量體現(xiàn)對(duì)個(gè)人權(quán)益的尊重和保護(hù)。在賠償?shù)南揞~上應(yīng)規(guī)定一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)?；趪?guó)家侵權(quán)相比一般侵權(quán)給受害人造成的精神損害更為嚴(yán)重，精神損害賠償數(shù)額當(dāng)然應(yīng)當(dāng)更高。建議《國(guó)家賠償法》第三十五條可改為：“有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一，或者侵犯公民精神性人格權(quán)、身份權(quán)、受教育權(quán)與政治權(quán)利等基本憲法權(quán)利致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付高于侵犯人身自由、侵犯生命健康權(quán)利賠償數(shù)額的精神損害撫慰金。”

【重慶三峽學(xué)院政治與法律學(xué)院副教授、東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生；本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“城市交通規(guī)劃法治問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)： 12AFX006】

【注釋】

①穆昌甫：“關(guān)于《國(guó)家賠償法》的幾點(diǎn)思考”，《行政與法》，2003年第7期，第43～44頁。

②人民網(wǎng)：“去年國(guó)家賠償金額平均每起不足2.5萬元”，http：//www.people.com.cn/h/2012/0312/c25408-3236704645.html。