【摘要】有效激勵在基層政府人事行政中具有重要作用，它可以增強基層政府的向心力，促進基層公務員隊伍的穩(wěn)定，提高基層政府的行政管理效率，推動服務型政府的建設。但基層政府人事行政管理中也存在不足之處。文章指出了激勵理論應用于基層政府管理的必要性，進而結合激勵理論提出優(yōu)化基層政府人事行政的對策思路。

【關鍵詞】基層政府 人事行政 激勵理論 基層公務員

人事行政作為政府行政管理的重要內容之一，直接關系到政府管理績效目標的實現(xiàn)。特別是對直接面向社會公眾提供公共產品和服務的基層政府（主要包括縣鄉(xiāng)兩級政府）而言，其政府公務員的激勵狀況決定著基層政府的工作成效，影響著社會公眾對政府的評價和認可度。因此，基層政府應當加強對激勵理論的應用，采取適應于政府管理實踐需要的激勵措施來調動基層公務員的工作積極性與責任感，從而推動政府行政效能的提升。

有效激勵在基層政府人事行政中的重要作用

增強基層政府的向心力，促進基層公務員隊伍的穩(wěn)定。由于基層公務員是直接面對廣大公眾的政府一線代表，其對政府行政管理的責任心一定程度上影響著社會公眾對基層政府的評價結果，同時基層公務員隊伍的穩(wěn)定與否亦關系到政府執(zhí)行力的增強或減弱。因此，在基層政府人事行政中，采取有效的激勵方式能夠保障公務員的生活質量和工作條件，使個體公務員的發(fā)展需求得到政府組織的有力回應，從而增強基層政府的向心力，促進基層公務員隊伍的穩(wěn)定。

促進對政府行政管理目標的認同和接受，提高基層政府的行政管理效率。巴納德指出，管理人員的職能之一就是要向組織成員灌輸共同的目標確立存在的信念，進行鼓舞士氣的教育工作，并力爭使組織成員感到，通過組織目標的實現(xiàn)，他們可以獲得個人的滿足。①由此可知，采取有效的激勵方式可以更有力地激發(fā)基層公務員的工作潛能，調動其工作熱情和積極性，促進其對政府行政管理目標的認同和接受，從而提高基層政府的行政管理效率。

提升基層公務員的知識素養(yǎng)和管理能力，推動服務型政府的建設。“貝恩認為，激勵是公共管理中的三大‘重要問題’之一，公共部門中激勵的目的是要完成公共目標。換言之，如果我們要履行對市民和我們所服務社區(qū)的職責，激勵自我及他人是極為關鍵的?！雹谝虼?，通過有效激勵，能夠鼓勵有責任心和事業(yè)心的基層公務員不斷地學習和運用公共管理的理論及方法，通過持續(xù)性的學習和實踐來提高其自身的專業(yè)知識素養(yǎng)和公共服務能力，繼而有力地推動服務型政府的建設，高質量地完成服務地方經濟和社會發(fā)展的公共目標。

基層政府人事行政管理中存在的不足之處

管理目標設置不合理，激勵功能有限。洛克的目標設置理論指出，為了達到目標而工作是工作動機的主要激勵源之一，目標可以告訴員工需要做的事情以及為此需要付出的努力?？梢哉f，基層公務員理解與認可組織目標的程度將直接作用于管理績效的實現(xiàn)。而在基層政府實際工作中卻往往出現(xiàn)以下問題：一是管理目標的難度不適中，要么缺乏挑戰(zhàn)性，容易使基層公務員產生倦怠感，失去對工作的興趣；要么難度很大，容易使基層公務員對目標的達成失去信心，產生敷衍了事的結果。二是管理目標設置得不夠明確，對于工作任務要求的時效、輔助條件、結果等缺乏具體地規(guī)劃，通常用“盡力”、“盡快”、“原則上”來描述目標，不利于基層公務員把握行政執(zhí)行的范圍或邊界。

以精神激勵為主的激勵方式功能單一。由于受到傳統(tǒng)計劃經濟體制人事管理制度的影響，加上基層政府的權能、財政水平的制約，針對基層公務員采取的激勵措施大多以精神激勵為主，尤其強調“政治人”、“道德人”的形象導向，過多地倚重授予榮譽證書、公開表彰等途徑。但單一的以精神激勵為主的方式存在著明顯的局限性，難以充分調動基層公務員的積極性。特別是現(xiàn)行基層公務員薪酬體系還更多地依照行政職位和服務年限來確定，基層公務員實際承擔任務量的多少以及難度的大小無法完整地體現(xiàn)在薪酬待遇中，導致其物質需求的滿足較為困難。

“均貧富”觀念限制激勵作用的發(fā)揮。目前，在基層政府人事行政中依然存在著“均貧富”的觀念，“獎勤罰懶”、“獎功罰過”的激勵機制尚未真正構建成熟?？冃Э己恕⒙毼粫x升等往往通過“論資排輩”、“輪流坐莊”的方式來確定，“不合格”的公務員幾乎是不會出現(xiàn)的。然而，奧爾德弗的ERG理論指出，人的多種需要可以同時并存，當個體較高層次的需要受到挫折未能滿足時，則較低層次的需要強度會增加。因此，當基層政府所采用的激勵措施過度地強調成員間利益的“均衡”，容易導致部分有著強烈事業(yè)心的基層公務員無法通過承擔挑戰(zhàn)性工作來實現(xiàn)其成長需要，長此以往更容易助長基層公務員形成“不求有功、但求無過”的工作態(tài)度，從而嚴重束縛其主動性和創(chuàng)造性。

優(yōu)化基層政府人事行政管理的對策

合理設置目標，激發(fā)基層公務員的自我效能感。為了有效激勵公務人員，基層政府應當重視管理目標設置的合理性，繼而提升基層公務員的自我效能感。首先，所設置的目標必須明確而具體。因為“與籠統(tǒng)的、泛泛的‘盡力而為’的目標相比，具體而困難的目標能帶來更大成效。目標的具體化本身就是一種內在推動力?！雹刍鶎诱枰鞔_具體行政事務預期達到的理想狀態(tài)和必須實現(xiàn)的最低要求，并且規(guī)定完成工作的具體時限，從而合理分配相關的人、財、物。這樣，上下級能夠對組織目標形成清晰、一致地理解。其次，目標應具有一定的挑戰(zhàn)性。由于“困難的目標，一旦被人們所接受，會比容易的目標帶來更高的工作績效”，④因此基層政府應當根據行政事務推進階段的具體要求和公務人員實時績效表現(xiàn)來確定較困難的目標，使基層公務員感到有一定的壓力，同時又有達成目標的動力和信心，繼而激發(fā)其成就感和責任感。此外，基層政府還要能夠在具體公共問題的解決難度較大時，引導和鼓勵基層公務員參與管理目標的設置。

構建以外在激勵為基礎、以內在激勵為重心的雙因素激勵機制。基層政府應當全面把握公務人員的多層次、多領域需求，以外在激勵為基礎、以內在激勵為重心，有力地調動和維持基層公務員的積極性和創(chuàng)造性。首先，包括工資、福利、物質工作條件在內的保健因素“惡化到人們認為可以接受的水平以下時，就會產生對工作的不滿意”。也就是說，“當工作前后關系中出現(xiàn)危害身心健康的因素時，保健因素所起的作用是帶來消極的工作態(tài)度?！币虼耍鶎诱畱皩毴藛T采用職薪掛鉤的分配方法，根據職務大小和實職虛職來適當拉開分配差距，使公職人員的收入真正與其承擔的責任、風險相一致”。同時，赫茲伯格指出，真正意義的激勵因素，來自成就、個人成長、職業(yè)滿意感和賞識。所以，基層政府應當以外在激勵為基礎，將外在激勵與內在激勵結合起來才能有效地發(fā)揮激勵機制的作用，應當從工作內容和要求入手來確立服務地方公眾的價值導向，將基層公眾根本利益的實現(xiàn)確定為公務人員的核心價值追求，使其樹立的職業(yè)理想與基層政府追求的公共目標緊密結合起來，從而有助于推動其內化責任感為工作的動力。

系統(tǒng)分析“努力-績效-獎賞-目標”間關系，建構針對性強的基層公務員績效考評體系。弗魯姆提出的期望理論認為，當人們預期某種行為能帶給個體某種特定的結果，而且這種結果對個體具有吸引力時，個體就傾向于采取這種行為。根據期望理論，人們對待工作的態(tài)度取決于對以下三種聯(lián)系的判斷：期望或努力-績效聯(lián)系；手段或績效-獎賞聯(lián)系；效價或獎賞的吸引力。其中，效價主要關心的是個人的目標與需要。

首先，基層公務員在政府行政中承擔著具體、繁重的行政事務，其工作結果也受到薪酬、福利待遇、人際關系、職業(yè)發(fā)展空間、工作倦怠感和挫折感等不同因素的影響。因此，基層政府需要在系統(tǒng)分析政府內外部環(huán)境及影響因素的前提下深入、細致地了解公務人員的“個人目標與需要”，進而明確地界定基層公務員能夠從行政工作中獲得的獎勵結果，并準確地把握獎勵措施在基層公務員心中的效價，繼而將其個體需要與政府提供的特定激勵方式結合起來，盡可能采取措施加大工作結果或獎勵對基層公務員產生的吸引力。

其次，當基層公務員明確地知曉滿足哪些具體條件或要求就能實現(xiàn)行政管理目標時，基層政府的獎勵措施才能對公務人員的績效真正產生影響。因此，基層政府應當根據“服務型政府”建設的要求，在直接面向地方公眾提供公共物品和服務的過程中，將公眾的需要、上級政府的規(guī)劃目標與基層政府管理的具體要求結合起來，確定基層公務員績效考核指標體系的具體項目及考核依據，從而增強工作績效與所得獎勵之間的關聯(lián)程度。繼而通過職業(yè)培訓、工作指導等途徑不斷提高基層公務員對通過自身努力實現(xiàn)組織預期目標的期望值，以充分激發(fā)其工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

【作者單位：四川理工學院法學院】

【注釋】

①丁煌：《西方行政學說史》，武漢大學出版社，2004年，第151頁。

②[美]羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特，瑪麗亞·P·阿里斯蒂格塔：《公共組織行為學》，北京：中國人民大學出版社，2007年，第163頁。

③④[美]斯蒂芬·P·羅賓斯：《組織行為學》（第10版），北京：中國人民大學出版社，2005年，第181頁。