【摘要】改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了多次以發(fā)展為導(dǎo)向的行政區(qū)劃調(diào)整。由于各種原因，發(fā)展型行政區(qū)劃調(diào)整模式最終導(dǎo)致沖突、無(wú)序和無(wú)效。文章認(rèn)為，應(yīng)以服務(wù)于治理為導(dǎo)向，重構(gòu)行政區(qū)劃調(diào)整制度，通過(guò)各種途徑邁向法治型區(qū)劃管理模式，使行政區(qū)劃調(diào)整促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)公共利益。

【關(guān)鍵詞】治理 行政區(qū)劃調(diào)整 制度創(chuàng)新 區(qū)域發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)行政區(qū)劃經(jīng)歷了頻繁的調(diào)整和變更，行政區(qū)劃調(diào)整成為區(qū)域發(fā)展管理的重要手段。行政區(qū)劃改革亦成為研究者和實(shí)踐者討論的重點(diǎn)話題。在關(guān)于行政區(qū)劃改革的研究和探討中，許多文獻(xiàn)聚焦于行政區(qū)劃調(diào)整的具體方案，對(duì)于行政區(qū)劃調(diào)整制度本身缺乏深入研究。

從制度分析的角度看，行政區(qū)劃如此頻繁地進(jìn)行調(diào)整說(shuō)明制度規(guī)則本身就存在問(wèn)題，缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性。行政區(qū)劃調(diào)整制度存在哪些問(wèn)題？該如何解決這些問(wèn)題？對(duì)這些問(wèn)題的回答將為我國(guó)目前正在涌現(xiàn)的行政區(qū)劃調(diào)整熱提供理論反思，規(guī)范各地行政區(qū)劃調(diào)整行為，促進(jìn)區(qū)域和諧發(fā)展。

轉(zhuǎn)型期行政區(qū)劃調(diào)整的類型與特點(diǎn)

行政區(qū)劃是在既定的政治目的與行政管理的需要指導(dǎo)下，遵循相關(guān)的法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理基礎(chǔ)之上，并充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟(jì)條件、民族分布、文化背景等各種因素，在國(guó)土上建立的一個(gè)由若干層級(jí)、不等幅員的行政區(qū)域所組成的體系。①行政區(qū)劃不僅界定公民在特定的行政區(qū)域內(nèi)，同時(shí)也影響公共服務(wù)生產(chǎn)和供給、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及政治權(quán)力運(yùn)行方式。

我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城市化進(jìn)程加快，大量人口涌入城市，使得經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大，城市人口增多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整，城市空間擴(kuò)張，城郊關(guān)系發(fā)生巨大變化，結(jié)構(gòu)性、體制性的深層矛盾也隨之暴露出來(lái)。其中最為突出的就是作為政治空間的行政區(qū)域和作為經(jīng)濟(jì)空間的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的矛盾，原有的行政區(qū)劃體系已不能完全適應(yīng)城市發(fā)展和區(qū)域一體化發(fā)展的需要。行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益突出，使跨行政區(qū)域的共同體市場(chǎng)難以形成，嚴(yán)重影響區(qū)域公共服務(wù)和物品的生產(chǎn)與供給。

許多理論研究者和實(shí)踐者認(rèn)為，既然這些矛盾主要是由于“行政區(qū)行政”影響所致，那么，一個(gè)最直接、最有效的方法就是進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整?；谶@種認(rèn)知，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整一波接著一波，從調(diào)整的具體類型來(lái)看，可以分為撤地設(shè)市與地市合并、撤縣設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)、市轄區(qū)調(diào)整、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等類型。

在這一過(guò)程中，市、縣級(jí)層面的行政建制關(guān)系發(fā)生了多次重大變化：一是20世紀(jì)80年代初大規(guī)模的“撤地設(shè)市、地市合并”，即將原地區(qū)和地區(qū)所在地的縣級(jí)市撤并設(shè)立新的地級(jí)市，而地市合并是將原來(lái)相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的省轄地級(jí)市與原地區(qū)行政公署合并；二是20世紀(jì)90年代大規(guī)模的“撤縣設(shè)市（縣級(jí)市）”，這是指把整個(gè)縣（旗、自治縣）改為市，也包括個(gè)別的幾個(gè)縣合并設(shè)置為市；三是2000年前后全國(guó)的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”，撤縣（市）設(shè)區(qū)是指將中心城市周圍的縣或縣級(jí)市改為區(qū)，將其歸入到大都市行政區(qū)的管轄范圍，進(jìn)而為大都市區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃和整體發(fā)展創(chuàng)造條件；四是近年來(lái)，在地方政府的推動(dòng)下，北京、上海、廣州等全國(guó)許多大城市又陸續(xù)推動(dòng)所轄城區(qū)合并，引發(fā)新一輪的大都市行政區(qū)劃調(diào)整熱潮。

縱觀我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整歷程，可以稱之為發(fā)展型行政區(qū)劃調(diào)整模式，其主要特點(diǎn)有：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向。行政區(qū)劃調(diào)整主要出于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，在某一發(fā)展階段通過(guò)行政區(qū)的調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的擴(kuò)展，從而緩解行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的沖突關(guān)系。二是以城市化為目標(biāo)。通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整推動(dòng)城市擴(kuò)張已成為地方政府推動(dòng)城市化的重要途徑。

20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)發(fā)生的行政區(qū)劃調(diào)整案例，無(wú)論是地市合并、縣改市、省管縣，還是都市轄區(qū)內(nèi)的區(qū)劃調(diào)整，其重要目標(biāo)就是拓展城市空間。三是政府主導(dǎo)調(diào)整。行政區(qū)劃調(diào)整主要按照民政部制定的《行政區(qū)劃變更報(bào)批程序》進(jìn)行，從該規(guī)定來(lái)看，行政區(qū)劃變更的程序基本是內(nèi)部性程序，公眾難以有效參與調(diào)整過(guò)程，從而導(dǎo)致了行政區(qū)劃調(diào)整基本由政府主導(dǎo)的局面。

行政區(qū)劃調(diào)整存在的問(wèn)題及原因分析

行政區(qū)劃調(diào)整的功能在于使行政區(qū)域間的問(wèn)題內(nèi)部化，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，把原來(lái)有經(jīng)濟(jì)利益沖突的行政區(qū)域合并為一個(gè)新的行政區(qū)域，從而使經(jīng)濟(jì)區(qū)域和行政區(qū)域的邊界重合，使原先的區(qū)域間問(wèn)題變成區(qū)域內(nèi)問(wèn)題，更容易通過(guò)公共政策加以解決。從該角度看，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整已取得一定成效。

但發(fā)展型行政區(qū)劃調(diào)整模式仍存在著沖突、無(wú)序和無(wú)效等諸多缺陷。一方面，行政區(qū)劃調(diào)整有時(shí)并不能達(dá)成預(yù)期目的，主要原因在于轄區(qū)合并有時(shí)更多地變成了官員追求政績(jī)效的一種途徑，導(dǎo)致生產(chǎn)效率與分配效率之間的失衡，雖可能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，卻降低了公共服務(wù)的分配效率。另一方面，雖使行政區(qū)劃在合并區(qū)域范圍內(nèi)是比較成功的，但從更大的外部范圍來(lái)看，行政區(qū)劃改革雖解決了一時(shí)的問(wèn)題，卻未從根本上跳出“區(qū)劃調(diào)整-競(jìng)爭(zhēng)膨脹-區(qū)劃再調(diào)整”的怪圈。因此，行政區(qū)劃調(diào)整固然重要，但從其長(zhǎng)期發(fā)展績(jī)效來(lái)看，不可能從根本上解決區(qū)域一體化過(guò)程中面臨的行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的深刻矛盾。

從目前來(lái)看，影響行政區(qū)劃調(diào)整無(wú)效的因素很多，其中主要有以下幾個(gè)原因：

行政區(qū)劃法律制度不完善。目前，我國(guó)和行政區(qū)劃相關(guān)的法律內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)略，多原則性規(guī)定而缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和可操作性程序。這導(dǎo)致行政區(qū)劃調(diào)整中人為因素較多，使得調(diào)整常常違背初衷，損害公共利益。以城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系為例，1993年制定的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告》只明確了縣級(jí)市和地級(jí)市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)直轄市、較大的市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和劃分區(qū)縣的標(biāo)準(zhǔn)并未規(guī)定，造成目前存在設(shè)市混亂以及市轄區(qū)設(shè)置不規(guī)范等現(xiàn)象。

行政區(qū)劃調(diào)整中公眾參與缺位。由于現(xiàn)行行政區(qū)劃法律制度的不完善，給政府官員等行動(dòng)主體留下了較大的行動(dòng)空間。特別是現(xiàn)行法律和政策體系中缺乏對(duì)居民意見(jiàn)的考量，沒(méi)有為他們的呼聲提供有效的渠道，從而使得行政轄區(qū)合并很容易成為政府官員追求政績(jī)、擴(kuò)大權(quán)力的一種便捷方式。盡管政府官員這種追求政績(jī)的激勵(lì)有時(shí)能促進(jìn)轄區(qū)共同利益和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但在大多數(shù)情況下，由于缺乏權(quán)力制約和公眾參與，政府主導(dǎo)的轄區(qū)合并往往會(huì)引發(fā)沖突，激化矛盾，犧牲被合并轄區(qū)居民的整體利益。

城市之間實(shí)行嚴(yán)格等級(jí)制管理。我國(guó)現(xiàn)有的城市管理制度實(shí)行嚴(yán)格的行政級(jí)別，根據(jù)行政轄區(qū)面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等指標(biāo)，將城市劃分為直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市。這一顯性的制度激勵(lì)誘導(dǎo)地方政府通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整等方式追求行政級(jí)別的提升，尋求更多的政策傾斜，但忽略了城市成長(zhǎng)規(guī)律和居民利益。另一方面，在地方追求可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，各地方之間的合作至關(guān)重要，然而在等級(jí)化的地方組織體系內(nèi)，難以開(kāi)展平等、互惠的協(xié)調(diào)式對(duì)話，各地方自主發(fā)展的能力受到行政等級(jí)制度的限制，地區(qū)間的壁壘無(wú)法完全消除，制約和阻礙區(qū)域的一體化發(fā)展。

地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)間的矛盾并不突出。比如，紐約、東京等大都市圈，都是由若干個(gè)城市組成的，行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)并非一致，然而它們卻不存在明顯的行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的沖突，如“條塊分割”、惡性競(jìng)爭(zhēng)和低水平重復(fù)建設(shè)等。②而我國(guó)行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)之的矛盾則較為嚴(yán)重，其主要原因是目前的行政管理體制難以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體發(fā)展的要求，關(guān)鍵在于地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后，地方政府不僅對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多，而且缺乏有效的公共服務(wù)生產(chǎn)與供給。

完善我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整制度的思考

為了解決行政區(qū)劃剛性約束問(wèn)題，促進(jìn)地方政府間合作，必須引入治理理念。所謂治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。③在治理視角下重構(gòu)行政區(qū)劃調(diào)整制度，其核心是從發(fā)展型管理模式向法治型管理模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃功能的重大轉(zhuǎn)向，以公共服務(wù)為導(dǎo)向，夯實(shí)跨行政區(qū)治理的制度基礎(chǔ)，形成地方治理的多中心體系，為地方的可持續(xù)發(fā)展提供制度平臺(tái)。

完善行政區(qū)劃調(diào)整的法律體系。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已出臺(tái)一些關(guān)于行政區(qū)劃管理的法律法規(guī)，但從整體來(lái)看，這些法律規(guī)范存在層次低、較零散和不完善等情況，現(xiàn)行的法律法規(guī)中只是把行政區(qū)劃管理當(dāng)作是政府內(nèi)部事務(wù)，而沒(méi)有充分考慮公眾參與和地方自主性的需求，沒(méi)有充分體現(xiàn)民主、透明和效率等價(jià)值。為促進(jìn)行政區(qū)劃的發(fā)展調(diào)控向法律治理的轉(zhuǎn)型，可以考慮制定一部綜合性的《行政區(qū)劃法》，其內(nèi)容可包括：總則，即行政區(qū)劃法的基本原則和基本制度；行政區(qū)劃體系，即行政區(qū)劃的層級(jí)和幅度；行政區(qū)劃設(shè)立與變更，包括新設(shè)或撤并行政區(qū)劃、調(diào)整行政區(qū)劃隸屬關(guān)系的實(shí)質(zhì)性條件與權(quán)限、程序性規(guī)定；行政區(qū)政府駐地管理，包括政府駐地的定義、設(shè)置與變更；行政區(qū)劃名稱管理；行政區(qū)劃轄域調(diào)整及邊界管理；行政區(qū)劃設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；法律的實(shí)施與監(jiān)督。④

規(guī)范行政區(qū)劃設(shè)置的權(quán)力主體。行政區(qū)劃設(shè)置影響面廣，事關(guān)重大，為使行政區(qū)劃管理能夠維護(hù)社會(huì)公共利益，符合公開(kāi)、民主、效率等公共價(jià)值，應(yīng)明確具體的行政區(qū)劃設(shè)置的權(quán)力主體。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整一般是在法制框架下開(kāi)展分類治理：諸如市縣合并、設(shè)立自治市、成立專區(qū)政府等事務(wù)，一般是作為政治性事務(wù)處理，通常由地方議會(huì)投票決定，或由區(qū)域內(nèi)所有的居民公投決定；對(duì)于行政邊界變動(dòng)、行政功能轉(zhuǎn)移等行政區(qū)劃調(diào)整，由于這些事務(wù)與自治關(guān)聯(lián)不大，普遍由行政部門或地方議會(huì)決定，當(dāng)然轄區(qū)居民仍有參與權(quán)。而在我國(guó)，中央政府集中了行政區(qū)劃調(diào)整的管理權(quán)，目前這種集權(quán)的管理模式已不太適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多樣化、差異化發(fā)展需求，暴露出諸多弊病，需要進(jìn)一步制度創(chuàng)新：一方面，中央政府可以將部分行政區(qū)劃管理權(quán)授權(quán)給省級(jí)人民政府，同時(shí)由省級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督；另一方面，應(yīng)成立行政區(qū)劃設(shè)置委員會(huì)，該委員會(huì)由不同領(lǐng)域的相關(guān)專家組成，由委員會(huì)提出科學(xué)論證和調(diào)整建議，以平衡相對(duì)集中的行政權(quán)，保證行政區(qū)劃調(diào)整的民主性、科學(xué)性和合理性。⑤

優(yōu)化行政區(qū)劃調(diào)整的公民參與機(jī)制。目前，行政區(qū)劃調(diào)整基本上是做大做強(qiáng)的發(fā)展模式，是非常典型的自上而下的行政推動(dòng)，但這并不是良性運(yùn)行的社會(huì)特征。要改變上述狀況，行政區(qū)劃調(diào)整要與民主理念相銜接，民主理論要求任何行政決策必需接受公眾監(jiān)督并對(duì)公眾負(fù)責(zé)，變自上而下的行政區(qū)劃合并模式為自下而上的地方治理模式。

遵循民主理念將增強(qiáng)行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)性，提高政府決策的合法性，提升地方治理的運(yùn)行績(jī)效。然而，在現(xiàn)有的行政區(qū)劃變革法律框架下，行政區(qū)劃變革的創(chuàng)造性功能和民主參與過(guò)程被大大束縛。因此，要通過(guò)建立地方民主來(lái)改變政府官員的激勵(lì)和約束機(jī)制，完善的地方民主離不開(kāi)公眾的政治參與，公眾參與是地方治理的根基，它能使利益相關(guān)方都參與到行政區(qū)劃合并等公共事務(wù)決策當(dāng)中。

目前，我國(guó)地方治理中不僅缺乏制度化的地方權(quán)，又缺乏制度化的地方民主，使得地方政府官員由于缺乏地方居民的參與、監(jiān)督而在很大程度上可以為所欲為。⑥需要發(fā)展公民權(quán)利，賦予公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)與復(fù)決權(quán)，使地方居民在利益相關(guān)的區(qū)劃調(diào)整中擁有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和參與權(quán)，并可以通過(guò)集體行動(dòng)影響公共政策的制定與執(zhí)行。

推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變地方政府職能實(shí)際上就是從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)換。所謂發(fā)展型政府，是指發(fā)展中國(guó)家在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來(lái)源的政府模式。⑦在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是市場(chǎng)秩序擴(kuò)展的結(jié)果，其根本動(dòng)力是“看不見(jiàn)的手”的引導(dǎo)下生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，政府的主要功能是提供公共服務(wù)。從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，需要推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，樹(shù)立“公民本位”的理念，使政府提供私人部門及社會(huì)組織不愿意提供或沒(méi)有能力提供的公共產(chǎn)品。

逐步取消市縣之間的等級(jí)制。行政區(qū)劃的等級(jí)制是中國(guó)特有的制度設(shè)計(jì)，從現(xiàn)實(shí)情況看，對(duì)市縣定級(jí)不利于生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家地方治理的經(jīng)驗(yàn)表明，沒(méi)有必要賦予城市一定的行政級(jí)別，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化遵循城市發(fā)展的規(guī)律，各個(gè)城市按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和社會(huì)發(fā)育程度自發(fā)成長(zhǎng)。大都市稱為“市”，小城鎮(zhèn)也叫“市”，而沒(méi)有搞“官位設(shè)市”，更沒(méi)有按級(jí)別賦予不同權(quán)限。這種平等的區(qū)劃管理理念值得我國(guó)反思、學(xué)習(xí)和借鑒，未來(lái)的發(fā)展或許可以遵循城市成長(zhǎng)的內(nèi)在規(guī)律，逐步取消市縣之間的行政等級(jí)，賦予他們大體等同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，為多中心地方治理體系中各政府主體開(kāi)展有效的平等協(xié)調(diào)與合作提供制度平臺(tái)。通過(guò)行政等級(jí)制的突破創(chuàng)新，各地方政府有了平等互動(dòng)的基礎(chǔ)，并找到實(shí)現(xiàn)共同管理活動(dòng)的合理路徑，這有利于不同組織采取協(xié)同活動(dòng)，有利于促進(jìn)地方政府間合作，有利于提高區(qū)域治理績(jī)效。

【作者單位：杭州市委黨校市情研究所】

【注釋】

①周振鶴：“行政區(qū)劃史研究的基本概念與學(xué)術(shù)用語(yǔ)芻議”，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》，2001年第3期，第31～36頁(yè)。

②魏后凱：“對(duì)推進(jìn)綜合配套改革的幾點(diǎn)思考”，《中國(guó)改革報(bào)》，2007年4月23日。

③俞可平：《善治與治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第6頁(yè)。

④馬納新：“論完善我國(guó)行政區(qū)劃法的基本原則和基本對(duì)策”，http：//vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp？db=art&gid=335566542。

⑤薛剛凌，劉雄智：“論行政區(qū)劃的法律調(diào)控”，《行政法研究》，2007年第2期，第19～24頁(yè)。

⑥楊宏山：《府際關(guān)系論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005年，第307頁(yè)。

⑦郁建興：“從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府—以浙江省為個(gè)案”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2004年第5期，第65～74頁(yè)。