【摘要】我國目前存在對流動人口服務(wù)管理和公共服務(wù)的一體化脫節(jié)現(xiàn)象，存在人本理念尚未真正形成、對流動人口的機構(gòu)人員編制嚴(yán)重缺位等問題。實現(xiàn)流動人口和公共服務(wù)一體化有利于從根本上解決流動人口服務(wù)管理中存在的諸多問題，具體措施包括切實完善和健全政策保障措施、保障機構(gòu)人員編制、拓展流動人口公共服務(wù)均等化內(nèi)容等。

【關(guān)鍵詞】流動人口 社會管理 公共服務(wù) 一體化

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國的城市化進(jìn)程也快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口流動到城市居住和工作，這導(dǎo)致城市的流動人口規(guī)模越來越大，成為一個特殊的群體。對他們采取切實有效的管理，為其提供比較健全和完善的公共服務(wù)是各級政府和城市管理者應(yīng)盡的職責(zé)義務(wù)，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會，促進(jìn)城市社會治安穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。但是，我國目前的流動人口服務(wù)管理和公共服務(wù)存在脫節(jié)，導(dǎo)致許多從農(nóng)村到城市暫時居住或工作的流動人口難以享受到城市公共服務(wù)，從而產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。對于政府來說，如何切實加強對流動人口的服務(wù)和管理已成為一項重要工作，并受到社會大眾的普遍關(guān)注。

必要性分析

流動人口社會管理和公共服務(wù)一體化，是指政府的治安、計劃生育、教育、勞動力市場、文化、醫(yī)療等相關(guān)部門和行業(yè)在對社會進(jìn)行管理的過程中，為流動人口提供相應(yīng)的社會保障、計劃生育和教育等方面的服務(wù)和管理，從而達(dá)到兩者的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)管理和公共服務(wù)的一體化。相關(guān)政府行政部門和公共服務(wù)機構(gòu)在對流動人口進(jìn)行服務(wù)和管理的過程中必須樹立人本理念，把服務(wù)和管理結(jié)合起來，通過服務(wù)實現(xiàn)管理，充分滿足流動人口對于各種公共服務(wù)的需求。

有利于規(guī)范政府對流動人口的管理。我國歷來高度重視對人口的管理，但是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村居民涌入城市生活和工作，而國家相關(guān)部門對于這些流動人口的管理并沒有很好地跟上形勢發(fā)展的需要，在很長一段時期內(nèi)，其對流動人口采取粗暴管理的方式，導(dǎo)致城市特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會治安狀況在一定程度上因為流動人口的違法犯罪而惡化。這并非是流動人口的過錯，其根源是政府相關(guān)部門特別是公共服務(wù)部門未能為流動人口提供最基本的公共服務(wù)，其防范式的管理引起了流動人口群體的極大不滿，這是由于政府管理工作的缺位而造成的。目前，部分地區(qū)政府在對流動人口管理上采取強制性的管理措施，而不是通過為流動人口提供最基本和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)來促進(jìn)管理，因此成效并不明顯。此外，管理方式比較落后，以登記、辦證和收費為主，政府的服務(wù)工作嚴(yán)重缺位。因此，推進(jìn)流動人口社會管理和公共服務(wù)一體化有利于解決政府服務(wù)工作缺位的問題，進(jìn)一步規(guī)范政府對流動人口的服務(wù)管理，是政府有效開展流動人口管理工作的迫切需要。

有利于進(jìn)一步提升流動人口的服務(wù)質(zhì)量和水平。大量農(nóng)村居民涌入城市之后，他們對于就業(yè)、住房、就醫(yī)和其他社會保障以及公共服務(wù)等方面具有十分迫切的需求，需要政府為其提供最基本的服務(wù)，從而滿足在城市生活的基本需求。但是，目前部分地區(qū)政府對此重視不夠，對流動人口提供的公共服務(wù)十分有限，甚至將流動人口完全排斥在城市居民之外，使流動人口在公共服務(wù)的方面的需求得不到滿足。具體而言，流動人口在城市完全處于比較弱勢的地位，其在就醫(yī)、勞動保障、子女入學(xué)等方面的相關(guān)權(quán)益得不到根本保障，部分城市的流動人口的子女根本沒有在城市入學(xué)的資格，流動人口的權(quán)益經(jīng)常受到侵害而無法進(jìn)行有效的維權(quán)，用人單位拖欠流動人口工資的現(xiàn)象也常有發(fā)生，在戶籍、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的措施更是難以滿足流動人口的需求。為此，政府相關(guān)部門需要積極探索對流動人口的服務(wù)管理模式，為流動人口提供均等的公共服務(wù)，推進(jìn)流動人口社會管理和公共服務(wù)一體化進(jìn)程，以便進(jìn)一步提升對流動人口的服務(wù)質(zhì)量和水平，實現(xiàn)流動人口的基本權(quán)利，推進(jìn)公平社會建設(shè)，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

新形勢下深入推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的迫切需要。伴隨著我國流動人口的不斷增加，政府及其相關(guān)部門對流動人口的管理和服務(wù)中存在的問題日益突出，傳統(tǒng)的由公安部門對流動人口進(jìn)行防范式、管制式的管理模式已無法適應(yīng)新形勢下的服務(wù)管理工作，并且影響了社會主義和諧社會的建設(shè)。對此，我國政府采取了一系列解決措施，近年來，中央政法委下發(fā)相關(guān)文件要求深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法“三項重點工作”，之后，“三項重點工作”被提升到黨委、政府實施的重大工程的層次，各級黨委、政府將“三項重點工作”作為黨委、政府的中心工作來謀劃、推進(jìn)，并取得明顯成效。按照深入推進(jìn)“三項重點工作”要求，在新形勢下，我國必須推進(jìn)對流動人口的服務(wù)管理，對流動人口的服務(wù)管理模式要逐步轉(zhuǎn)化為由公安部門、計劃和生育部門、社會保障部門、法院檢察院以及醫(yī)療、城鄉(xiāng)建設(shè)、工商等部門共同進(jìn)行的綜合服務(wù)治理。由此可見，實現(xiàn)流動人口社會管理和公共服務(wù)一體化是新形勢下深入推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的迫切需要。

存在的問題

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國的流動人口規(guī)模必將越來越大，人口的合理流動是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。比如，大量的人口從農(nóng)村流動到城市，為城市建設(shè)提供了充足的勞動力。但是，流動人口在為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特別是城市建設(shè)做出突出貢獻(xiàn)的同時，城市的政府以及相關(guān)部門并沒有為流動人口提供必要的基本公共服務(wù)，在實現(xiàn)流動人口社會管理和公共服務(wù)一體化的進(jìn)程中還存在許多問題。

城市管理者的人本理念尚未真正形成。目前，“以人為本”的理念似乎成為各級黨委、政府和相關(guān)部門的口頭禪，各種會議、各種文件、各種場合，其都在不斷強調(diào)必須要牢固樹立“以人為本”的理念，要求按照人本理念深入開展好各項工作。但是，“以人為本”僅僅是在口頭上重要，很少真正落實到具體行動中。比如，我國的城市管理者也不斷強調(diào)開展城市的管理必須“以人為本”，但是在具體的實踐中，城市管理者對流動人口非常排斥，認(rèn)為流動人口是造成城市臟亂差和社會治安狀況惡化的罪魁禍?zhǔn)?，在為他們開展服務(wù)管理工作的過程中存在歧視現(xiàn)象，更不要說落實“以人為本”理念了。

流動人口機構(gòu)人員編制嚴(yán)重缺位。對流動人口的跨部門綜合服務(wù)管理模式存在嚴(yán)重不足，嚴(yán)重制約了流動人口社會管理和公共服務(wù)一體化的推進(jìn)。流動人口的服務(wù)管理工作是一項綜合性的社會系統(tǒng)工程，涉及眾多的政府職能部門，但事實上仍主要停留在公安機關(guān)治安和計劃生育管理的層面上，而教育、工商、勞動和社會保障等相關(guān)職能部門卻缺少相應(yīng)的服務(wù)管理機構(gòu)，造成服務(wù)管理工作的整體合力難以很好發(fā)揮。即使許多城市的政府設(shè)立了流動人口服務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組對流動人口的服務(wù)管理相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，但是，領(lǐng)導(dǎo)小組僅是城市政府的一個臨時性機構(gòu)，對流動人口的服務(wù)管理缺乏應(yīng)有的機構(gòu)、編制和人員，無人辦事、無錢辦事的現(xiàn)象普遍存在，因而無法形成齊抓共管的局面。

保障機制

要實現(xiàn)流動人口社會管理和公共服務(wù)一體化進(jìn)程，就必須對上述存在的問題進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的研究，采取有針對性的保障措施，主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，要切實完善和健全政策保障措施。改革戶籍制度，推進(jìn)流動人口與常住人口在身份和社會地位上逐步實現(xiàn)平等，促進(jìn)二元社會結(jié)構(gòu)向一元社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。流動人口的移民化趨勢要求政府的政策設(shè)計必須兼顧這一特殊群體，正視并維護(hù)其合法權(quán)益，逐步解決長期在城市就業(yè)和居住的流動人員的戶籍問題，注意避免其被邊緣化所帶來的社會問題。

第二，加強體制機制保障。要以城市黨委、政府的名義，把流動人口服務(wù)管理工作作為城市政府加強社會管理創(chuàng)新的重要舉措認(rèn)真加以落實，采取切實有效措施，實行計劃和生育、公安、教育、衛(wèi)生、文化、工商、城建、勞動和社會保障等各部門綜合治理、綜合施策、協(xié)調(diào)配合、共同推進(jìn)的機制體制。

第三，保障機構(gòu)人員編制。目前，許多城市成立了流動人口服務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，但是這個領(lǐng)導(dǎo)小組僅僅是一個臨時性的機構(gòu)，缺乏專門人員辦事。為此，城市政府之下應(yīng)該成立專門的流動人口服務(wù)管理機構(gòu)，立足于長遠(yuǎn)，牢固樹立“以人為本”的理念，在編制、人員等方面予以切實保障，政府財政為其提供必要的經(jīng)費支持，實現(xiàn)“有人辦事、有錢辦事”的問題，真正推進(jìn)流動人口社會管理和公共服務(wù)一體化，深入推進(jìn)對流動人口服務(wù)管理的社會管理創(chuàng)新，為城市建設(shè)提供更加良好的人文環(huán)境。

第四，拓展流動人口公共服務(wù)均等化內(nèi)容。建立戶籍地和現(xiàn)居住地網(wǎng)上信息交流協(xié)作制度，推進(jìn)流動人口基本公共服務(wù)工作，秉承“人文關(guān)懷”的建設(shè)理念，推廣各地有效經(jīng)驗。例如安徽試點建設(shè)“城市生活驛站”，整合、改造社區(qū)原有的硬件和配套設(shè)施，高標(biāo)準(zhǔn)打造和建設(shè)“城市生活驛站”，通過“城市生活驛站”網(wǎng)、社區(qū)網(wǎng)站、街道QQ群、街道微博等形式，第一時間發(fā)布政策法規(guī)、辦事指南、社區(qū)活動等信息，并為居民提供網(wǎng)上申請受理、網(wǎng)上互動咨詢、專家輔導(dǎo)等服務(wù)，突出以人為本、服務(wù)民生的主題等，全方位、多層次地創(chuàng)新社會公共服務(wù)管理模式。

【作者單位：中國科技大學(xué)公共管理學(xué)院、安徽省人口計生委信息中心】