【摘要】民營化與“元”治理都能對(duì)實(shí)踐中的政府購買社工服務(wù)做出有益解釋。具有競(jìng)爭(zhēng)力的理論解釋無疑更能有效地指導(dǎo)實(shí)踐中的公共行政。文章以政府購買社工服務(wù)為研究對(duì)象，在比較分析的基礎(chǔ)上，得出“元”治理較民營化更具解釋力，并且其特殊的視角將為未來社會(huì)治理提供更加有益的實(shí)踐參考。

【關(guān)鍵詞】民營化 “元”治理 政府購買 社工服務(wù)

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)績效的增長極大地改善了人們的生活水平，為公民社會(huì)的興起奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，我國社會(huì)團(tuán)體已達(dá)到25.5萬個(gè)，較2010年增加18%，預(yù)計(jì)2015年將達(dá)到29.9萬個(gè)。①社會(huì)團(tuán)體的增長及其功能的擴(kuò)散表明公民意識(shí)顯著提高。在政府面臨財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)等各種壓力的情況下，人們開始探索新的社會(huì)治理方式，特別是政府購買社工服務(wù)的興起引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。

公共行政是一門理論和實(shí)踐緊密結(jié)合的學(xué)科，作為理論的公共行政如何回應(yīng)作為實(shí)踐的公共行政是公共行政研究的基本目標(biāo)之一。尋找一種恰當(dāng)?shù)墓残姓碚搧砝斫庹徺I社工服務(wù)現(xiàn)象，不僅有助于為政府購買社工服務(wù)現(xiàn)象提供理論支持，而且有助于進(jìn)一步指導(dǎo)實(shí)踐中的政府購買社工服務(wù)行為。因此，探索更具解釋力的公共行政理論不僅有助于更加深入地理解實(shí)踐中的政府購買社工服務(wù)行為，并且有助于建構(gòu)更加科學(xué)的未來治理結(jié)構(gòu)和思路。

實(shí)踐中的政府購買社工服務(wù)模式

考慮到政府購買社工服務(wù)模式代表性與前瞻性，筆者以深圳政府購買社工模式為例展開論述。

深圳是政府購買社工服務(wù)模式的典型。近年來，伴隨著深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，深圳社工與社工機(jī)構(gòu)的增加，社工服務(wù)逐漸從單一的社區(qū)服務(wù)拓展至教育、醫(yī)療、殘疾人、心理矯正等多個(gè)領(lǐng)域。為順應(yīng)深圳社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的良好態(tài)勢(shì)，轉(zhuǎn)變政府職能，深圳市委于2007年通過“7+1”文件，從而在制度上初步確立了政府購買社工服務(wù)模式。

深圳政府購買社工服務(wù)模式的形式主要有直接購買、服務(wù)項(xiàng)目化、招投標(biāo)等方式，其中政府購買包括“授權(quán)委托模式、直接資助模式、服務(wù)合同模式、補(bǔ)貼模式”②。首先，政府對(duì)自己原有職能進(jìn)行重新界定，將那些原本屬于社會(huì)職能的部分劃分出來，使之相對(duì)獨(dú)立。其次，政府根據(jù)工作的性質(zhì)、難易程度、責(zé)任大小、崗位服務(wù)所需資質(zhì)以及可操作性等特點(diǎn)進(jìn)行崗位開發(fā)，從而設(shè)定相應(yīng)的社工崗位，并以政府定價(jià)的方式向社工機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)。再次，通過公開招標(biāo)的方式選擇恰當(dāng)?shù)纳绻C(jī)構(gòu)，最后由中標(biāo)的社工機(jī)構(gòu)按照合同的約定履行職責(zé)，提供相應(yīng)的（準(zhǔn)）公共服務(wù)。政府在購買社工服務(wù)的職責(zé)是崗位開發(fā)、崗位定價(jià)、對(duì)象尋找、簽訂合同與結(jié)果評(píng)價(jià)。社工機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)就是根據(jù)合同的約定，組織社工機(jī)構(gòu)的各類資源以達(dá)成崗位服務(wù)aujG4LQdD08UP/VsBPD4xhQbcoupVNw4PBUOk+cHnlc=目標(biāo)。

在該模式中，政府職能發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的間接提供者，社工機(jī)構(gòu)以其專業(yè)性和非營利性提供公共服務(wù)。面對(duì)政府購買社工服務(wù)模式的實(shí)踐現(xiàn)象，如何從公共行政的角度做出有益的解釋，是公共行政理論亟需回答的問題。在眾多似是而非的理論中，筆者以為，民營化與“元”治理的解釋力是相對(duì)明顯的。

民營化與“元”治理

民營化的視角。政府購買社工服務(wù)在本質(zhì)上就是政府職能的重新界定，即將原本屬于社會(huì)自我管理的職能從政府中剝離出去。但為了更好地保證政府監(jiān)管公共服務(wù)的職能，政府采取了社工崗位開發(fā)、崗位定價(jià)，招標(biāo)、購買等方式。這種方式正是民營化的思路。

民營化“強(qiáng)調(diào)將過去由政府直接供給的公共服務(wù)通過各種方式由政府以外的力量完成或二者合作承擔(dān)，將政府在公共服務(wù)中的生產(chǎn)者角色與提供者角色分開，讓部分生產(chǎn)者職能由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)，政府著重掌舵而不是掌舵與劃槳二者并重，做到正本清源，一方面可以減輕政府負(fù)擔(dān)，另一方面可以提高公共物品供給的效率，提高公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度，進(jìn)而提高政府形象?！雹墼诖嘶A(chǔ)上，通過合同承包等方式，使得公共服務(wù)更具競(jìng)爭(zhēng)性，不僅有效地克服了傳統(tǒng)公共服務(wù)提供方式效率低下、質(zhì)量低劣、財(cái)政負(fù)擔(dān)、投資不足等弊端，而且大大降低了“對(duì)公眾缺乏回應(yīng)性、缺乏管理技能或足夠的管理權(quán)限、設(shè)備維修質(zhì)量低下，多度的垂直一體化、管理凡是或產(chǎn)品過時(shí)、目標(biāo)多樣化且相互矛盾、資產(chǎn)為充分利用或使用效益不佳、滋生腐敗等弊端?！雹?/p>

在公共服務(wù)民營化形式中，合同承包是最常見的方式，同時(shí)也與政府購買社工服務(wù)模式最為接近。合同承包是指政府與私營企業(yè)、非營利性組織簽訂合同，由后者承包某一方面的物品或服務(wù)，政府則主要負(fù)責(zé)崗位開發(fā)和結(jié)果評(píng)估，從而改變了公共服務(wù)的供給方式，使之更具競(jìng)爭(zhēng)性，提高了公共服務(wù)質(zhì)量。因此，民營化在解釋政府購買社工服務(wù)模式中具有較強(qiáng)的理論說服力。

“元”治理的解釋。政府購買社工服務(wù)模式中的購買流程突顯了政府公共服務(wù)外包過程中的政府角色的轉(zhuǎn)變。換言之，政府的職能重心在于基礎(chǔ)性工作。從這個(gè)意義上看，政府購買社工服務(wù)具備了“元”治理的特征。

“元”治理是針對(duì)治理理論失靈而提出的。治理是“指官方或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。其目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以增進(jìn)公共利益?！雹萑欢?，治理理論過高地估計(jì)了市場(chǎng)和公民社會(huì)的作用，實(shí)踐中的情況并不像想象中的那么美好。

針對(duì)治理理論“志愿失靈”，英國學(xué)者杰索普認(rèn)為，“‘元’治理是一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的方法，通過設(shè)計(jì)和管理科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場(chǎng)治理三種治理模式的完美的組合，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門機(jī)構(gòu)的績效負(fù)有責(zé)任的公共管理者（元治理者）看來是最好可能的后果。”⑥從這個(gè)角度來看，作為“元”治理主體，政府基本職能在于提供規(guī)則和秩序等基礎(chǔ)性公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)不同治理機(jī)制與規(guī)則的兼容，化解政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的矛盾，整合社會(huì)利益?！霸敝卫聿粌H是對(duì)市場(chǎng)、國家、公民社會(huì)等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，更是修正各種治理機(jī)制之間的相對(duì)平衡，重新組織和重新整合治理機(jī)制之間的復(fù)雜合作。⑦在“元”治理中，政府“不是要構(gòu)建一個(gè)至高無上、控制一切的政府，而是政府要擔(dān)當(dāng)制度設(shè)計(jì)、提出遠(yuǎn)景的任務(wù)，使整個(gè)社會(huì)體系在良好的制度安排中促進(jìn)不同領(lǐng)域的自組織。”由此可見，“元”治理改變了治理理論中政府、市場(chǎng)和社會(huì)多中心治理的結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府職能的重新界定，更加強(qiáng)調(diào)政府在制度安排方面的基礎(chǔ)性作用和功能，而不是強(qiáng)化政府直接管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的職能。

在政府購買社工服務(wù)模式中，政府主要負(fù)責(zé)對(duì)社工崗位的開發(fā)與購買規(guī)則的制定。由此可見，政府的角色依然是規(guī)則的制定者而非公共服務(wù)的直接提供者。從“元”治理的角度看，其引導(dǎo)社工機(jī)構(gòu)等民間組織的發(fā)展也是其職責(zé)之一，特別是在我國公民社會(huì)尚不成熟的階段，政府的引導(dǎo)功能更加重要。

結(jié)論與展望

從民營化與“元”治理兩個(gè)維度來解釋政府購買社工服務(wù)，盡管從表面上看有相似之處，但因其視角的差異將導(dǎo)致不同的實(shí)踐致思。民營化側(cè)重于社工服務(wù)的外與包，強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)、非營利性組織之間的平等協(xié)作關(guān)系?！霸敝卫聿粌H具有宏觀的視野，而且更加關(guān)注未來。從政府購買社工服務(wù)模式來看，政府不論是在制度平臺(tái)的搭建還是公民社會(huì)的引領(lǐng)，都具有非常重要的作用。盡管政府購買社工服務(wù)模式中政府“元”治理角色尚不突出，但從整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)來看，政府在購買社工服務(wù)中的“元”治理角色將越來越重要。

改革開放以來，我國經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變，但目前這種轉(zhuǎn)變并不徹底，以至于轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)了各種問題。政府購買社工服務(wù)模式凸顯了未來社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的趨勢(shì)，因此，從“元”治理的視野理解政府購買社工服務(wù)無疑具有更強(qiáng)的解釋力和前瞻性。

【作者單位：海南大學(xué)；本文系海南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃資助課題“?？谑猩绻⑴c城市治理模式探析：基于與深圳模式的比較視角”階段性成果階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為：HNSK（Z）12-34】

【注釋】

①據(jù)《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒2012》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

②閆偉：“對(duì)于‘政府購買社工服務(wù)’模式的構(gòu)想”，《社會(huì)工作（實(shí)務(wù)）》，2007年第11期，第8～9頁。

③陳天祥：《新公共管理—政府再造的理論與實(shí)踐》”，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第106頁。

④[美]E.S.薩瓦斯：《民營化與公司部門的伙伴關(guān)系》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第116頁。

⑤俞可平：《民主與陀螺》，北京大學(xué)出版社，2006年，第51頁。

⑥Meuleman Louis.： Public Management and the Meta-governance of Hierarchies. Networks and New York， NY： physical-Verlag Heidelberg.2008.p68.

⑦[英]鮑勃·杰索普：“治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)法為例的論述”，《國際社會(huì)科學(xué)雜志》，1999年第1期，第45頁。

⑧Jessop. Capitalism and Its Future： Remarks on Regulation， Government and Governance. Review of Inter-national Political Economy.1997（4）.p96.