【摘要】近幾年來，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷推進，失地農(nóng)民人數(shù)逐步增加，失地農(nóng)民的社會保障問題已成為城鎮(zhèn)化進程中亟待解決的首要問題。文章在對保定市大馬坊鄉(xiāng)進行實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，揭示了保定市大馬坊鄉(xiāng)失地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)存問題，并針對性地提出了完善失地農(nóng)民社會保障的對策建議。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 城鎮(zhèn)化 社會保障 實證研究

案例：保定市大馬坊鄉(xiāng)征地補償政策及保障措施

大馬坊鄉(xiāng)位于河北省保定市西北郊，距市中心4公里，人力資源和土地資源豐富，境內(nèi)交通便利，北外環(huán)路東西貫通，保二環(huán)路和向陽路北段穿過轄區(qū)。全市三年大變樣的重點工程之一—電谷立交橋坐落于本鄉(xiāng)。大馬坊鄉(xiāng)總?cè)丝?7000人，總面積20平方公里，耕地面積10794畝。保定市xx區(qū)按照“大儲備、大開發(fā)”的原則，進行土地整體征用、補償安置等工作，為中國電谷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資及三年大變樣重點工程、新民居建設(shè)等工程用地提供保障。

土地征用補償政策。在土地征用過程中，嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一區(qū)片地價，即每畝80866元。地面附著物的賠償按照國家現(xiàn)行標準執(zhí)行，地上青苗、樹木等附著物平均按每畝1.6萬元進行賠付；集體所有的農(nóng)田水利設(shè)施及其它地上附著物，參照實際評估價值和有關(guān)賠付標準賠付。

失地農(nóng)民的生活保障措施。在征地補償安置方案中充分考慮了村民的生活保障、養(yǎng)老、工作、新民居建設(shè)等實際，制定出臺了整體預(yù)征、留用安置地、養(yǎng)老保障和就業(yè)培訓等一整套征地綜合補償安置政策。主要包括：按征地總畝數(shù)的10%，給村集體預(yù)留自主開發(fā)用地，鼓勵村集體組織開發(fā)建設(shè)，所得收益歸全體村民所有；在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農(nóng)民就業(yè)培訓基金；“男滿60周歲、女滿55周歲”的整體被征地村民，按照每人每年2400元的標準由區(qū)財政給予養(yǎng)老補助，并隨著保定市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準的提高而做相應(yīng)幅度的調(diào)整。

失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)存主要問題及成因分析

一是現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度的缺陷，造成農(nóng)民的基本權(quán)益無法得到充分保障。我國憲法第十條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。按照相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村集體所有土地由鄉(xiāng)、村、組三級組織所有。但鄉(xiāng)、村、組三者如何所有以及如何分配？法律對此沒有明確規(guī)定。“集體所有權(quán)”界定上的不清，使鄉(xiāng)、村干部成為集體土地所有權(quán)的實際掌控者，失地農(nóng)民處于弱勢群體地位，成為補償收益的被動接受者。對于土地征用是為了公共利益需要的規(guī)定，對什么是“公共利益”卻沒有做出明確的界定，致使在許多情況下的征地“公私不分”，產(chǎn)生了許多“假公濟私”，謀取個人或小集團利益的混亂狀況，嚴重侵害了失地農(nóng)民的利益。我國《土地管理法》規(guī)定：征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。但在實際操作中，在征地過程中集體參與程度有限，更不用說征求農(nóng)民意見了。正因為現(xiàn)行土地制度和土地征用制度的缺陷，更容易使得那些假借“公共利益”征地的集團與鄉(xiāng)、村干部串通在一起，層層截留補償資金，甚至地方政府也參與其中，嚴重侵害了失地農(nóng)民的利益，最終導致農(nóng)民在失去賴以生存的土地的情況下，使得自身未來工作生活無法得到保障。

二是由于保障資金匱乏，致使失地農(nóng)民社會保障層次低，保障能力弱。當前土地管理法規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。甚至有的地方為吸引投資，采取了極低的征地費用。因此可以看出，按照土地的原用途補償，低于市場價值，是一種“不完全補償”，補償標準偏低，嚴重侵害了失地農(nóng)民的利益。地方政府為給廣大農(nóng)民建立農(nóng)村社會保障體系承擔了較大的財政支出，許多地方政府財政狀況并不樂觀，無力再拿出更多資金用于失地農(nóng)民的社會保障建設(shè)。即使一些地方政府財政狀況良好，多數(shù)也不愿意將更多財政資金投放于社會保障建設(shè)，而是更熱衷于交通整治、城區(qū)建設(shè)等有利于美化政績的形象工程，使得失地農(nóng)民在獲得補償費不完全和政府財政支出水平低的雙重作用下，在失去土地保障的前提下，沒有獲得應(yīng)有的保障。

三是失地農(nóng)民缺乏技能，而且培訓效率低，失地農(nóng)民往往處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)。長期以來，農(nóng)民耕種自己的土地，進行年復一年簡單的、周而復始的勞作，所需知識和技能相對較為簡單，加上大部分農(nóng)民接受教育的時間較短，文化素質(zhì)和勞動技能偏低，掌握更多的也是有限的農(nóng)業(yè)知識和技能，一旦土地被征用，失地農(nóng)民往往無所適從。因為通常被征土地在城鎮(zhèn)郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，這些地方往往是經(jīng)濟發(fā)展較快的地方，在該地思想比較活躍的農(nóng)民早已不再從事農(nóng)業(yè)或附帶從事農(nóng)業(yè)，已經(jīng)擺脫了對土地的依賴，征不征土地對他們的生活保障不會產(chǎn)生多大影響；而對于在該地一直從事農(nóng)業(yè)、以其為主要收入來源的農(nóng)民而言，失去土地意味著失去了工作，由于這些農(nóng)民缺乏從事其他工作的知識和技能，雖然在征地補償政策中有“在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農(nóng)民就業(yè)培訓基金”的規(guī)定，但在各級政府組織農(nóng)民就業(yè)培訓時，由于財政投入資金不足，培訓范圍及形式有限，難免效率低下，使得失地農(nóng)民無法短期獲得可謀取工作的相應(yīng)技能，常常處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，不得不處于農(nóng)村和城市的夾縫中，生活異常艱難。

完善失地農(nóng)民社會保障的建議

一是改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度，使失地農(nóng)民真正獲得相應(yīng)保障。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度，它反映了農(nóng)民和土地的關(guān)系。當前我國農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)界定不清，所有權(quán)主體虛置，土地所有權(quán)最重要的權(quán)能—土地處分權(quán)還掌控在政府名下，加上集體所有權(quán)行使程序的缺失，使得農(nóng)民無法獲得土地及土地交易中應(yīng)得的利益?？梢蕴剿鲗⑥r(nóng)村土地國有制或私有制，土地國有制利于全國統(tǒng)一土地市場的建立，但依然難以避免基層政府違背國家意志損害農(nóng)民利益。農(nóng)村土地私有制可以排除公權(quán)干預(yù)和侵蝕，最大限度保護農(nóng)民利益，按照實事求是的精神，可以進行大膽嘗試。

改革現(xiàn)行土地征用制度，實行較大比例的土地征用留用地政策和征地土地補償費入股政策，使失地農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)化和土地開發(fā)帶來的土地增值收益。較大比例的土地征用留用地由于土地開發(fā)發(fā)生增值，作為集體組織成員的失地農(nóng)民可以分享收益。在尊重失地農(nóng)民意愿的前提下，將全部或部分征地補償費入股用地單位，作為股東享受經(jīng)營分紅，持續(xù)分紅收入成為失地農(nóng)民的生活保障。

二是合理確定補償標準，增加政府財政投入，提高失地農(nóng)民社會保障水平。改變當前按照土地的原用途補償?shù)霓k法，實行考慮未來土地增值收益和持續(xù)收益的以評估的市場價值作為補償標準，實現(xiàn)“完全補償”取代“不完全補償”，維護廣大失地農(nóng)民的利益。使廣大失地農(nóng)民在失去土地保障的同時，換取其他形式保障的必須資金。并且加強對土地征用過程中的監(jiān)督管理，切實保證失地農(nóng)民能夠及時、足額獲得補償資金。同時，各級地方政府切實履行自己的職責，增加失地農(nóng)民社會保障的財政資金，構(gòu)建包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低生活保障和社會救助在內(nèi)的較高水平的社會保障體系，使農(nóng)民失去土地后沒有后顧之憂，這不僅維護了廣大失地農(nóng)民的根本利益，也會對未來的城鎮(zhèn)化過程中的土地征用產(chǎn)生示范效應(yīng)，更有利于城鎮(zhèn)化進程的推進及和諧社會的建設(shè)。

三是構(gòu)建政府引導、多形式、多層次的就業(yè)培訓機制，提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力。首先，構(gòu)建多層次、市場化的就業(yè)培訓機制。政府牽頭、多部門并舉，廣泛動員社會力量，開展旨在提高失地農(nóng)民素質(zhì)、強化多形式、多內(nèi)容、多層次的就業(yè)能力的培訓。根據(jù)勞動力市場用人需求和結(jié)構(gòu)變化，組織技能培訓，保證培訓工作的針對性、實用性和有效性。其次，構(gòu)建創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的創(chuàng)業(yè)培訓機制。政府對在資金、技術(shù)等方面具備創(chuàng)業(yè)條件的失地農(nóng)民進行小企業(yè)創(chuàng)辦的知識能力培訓，通過優(yōu)惠政策，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，從而造就一批自主創(chuàng)業(yè)者，并帶動更多的失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)，形成培訓、創(chuàng)業(yè)與帶動就業(yè)的良性互動機制。再次，構(gòu)建城鎮(zhèn)社區(qū)就業(yè)促進機制。根據(jù)城鎮(zhèn)社區(qū)需要，在城鎮(zhèn)社區(qū)和綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通等多個便民服務(wù)部門開發(fā)就業(yè)崗位，使部分失地農(nóng)民從事非固定、臨時性、季節(jié)性工作，這樣既能解決他們的就業(yè)問題，又方便了社區(qū)居民的生活。最后，建立就業(yè)服務(wù)機制。勞動和社會保障部門要為失地農(nóng)民提供及時有效的免費就業(yè)信息，并能夠使其得到免費的信息咨詢、求職登記、職業(yè)指導等服務(wù)。

【作者分別為河北農(nóng)業(yè)大學講師，河北農(nóng)業(yè)大學副教授；本文系2012年度河北省社會科學發(fā)展研究課題民生調(diào)研專項“河北省加速新型城鎮(zhèn)化進程研究”和2011年度保定市哲學社會科學規(guī)劃課題“保定市農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展對策研究”的階段性成果，項目編號分別為：201201190，201102122】