【摘要】解決失地農(nóng)民的社會保障是加速城市化、城鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)）化，發(fā)展社會主義新農(nóng)村與構(gòu)建和諧社會的重要課題。文章采取問卷調(diào)查及深度訪談的方法對失地農(nóng)民生存狀態(tài)及其社會保障制度問題進(jìn)行研究，揭示在基本保障制度的制定和實(shí)施過程中存在的問題及其原因，并從完善制度的角度探索解決的途徑。

【關(guān)鍵詞】社會保障制度 失地農(nóng)民 實(shí)證研究 完善 遠(yuǎn)郊

研究的問題、背景和方法

2011年開始中國城鎮(zhèn)人口數(shù)首次超過農(nóng)業(yè)人口數(shù)，占人口總數(shù)比重達(dá)到50%以上，這標(biāo)志著我國開始進(jìn)入以城市社會為主的新成長階段。在這樣快速城市化的進(jìn)程中，勢必有一部分農(nóng)民失去土地和住房，現(xiàn)今民生問題呼聲日益高漲，關(guān)注失地農(nóng)民的社會保障和生活現(xiàn)狀，成為加速城市化、城鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)）化，發(fā)展社會主義新農(nóng)村與構(gòu)建和諧社會的重要課題。

在城市化進(jìn)程中，在現(xiàn)行的土地制度和政策安排下，農(nóng)民失去土地，喪失基本生活保障能力，然而相應(yīng)的社會保障制度還來不及完全建立，或者相應(yīng)的社會保障標(biāo)準(zhǔn)不能滿足其基本生活需要，在沒有穩(wěn)定工作的情況下，他們的未來生活前景堪憂，逐漸成為城市中的邊緣群體，弱勢的程度越來越嚴(yán)重。目前，我國關(guān)于失地農(nóng)民的研究不少。但是，研究主題多數(shù)集中在對我國失地農(nóng)民社會保障問題做出綜述；研究地域以中國的中西部地區(qū)為主，而以大城市郊縣的失地農(nóng)民為研究主體比較少見；在研究內(nèi)容上對于失地農(nóng)民保障問題的研究較少采用問卷調(diào)查結(jié)合深度訪談的形式，尤其缺少從與其相關(guān)的制度方面對失地農(nóng)民社會保障問題進(jìn)行研究。在內(nèi)容上，多數(shù)文章的研究結(jié)論是盡快建立失地農(nóng)民社會保障制度的必要性和緊迫性，也有少量研究如何建立失地農(nóng)民社會保障制度。但是針對已經(jīng)存在保障失地農(nóng)民利益的政策研究卻幾乎沒有，特別是采用實(shí)證研究的方式來研究的就更少。

本研究采取問卷調(diào)查的方法對失地農(nóng)民社會保障制度問題進(jìn)行研究，揭示失地農(nóng)民在基本保障制度的制定和實(shí)施過程中存在的問題及其原因，提出改進(jìn)失地農(nóng)民社會保障的政策建議，并從制度改進(jìn)單方面探索具體解決的途徑。文章的研究資料主要來源于調(diào)研小組對上海市松江區(qū)遠(yuǎn)郊某鎮(zhèn)居民的問卷調(diào)查，與當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民和村鎮(zhèn)干部進(jìn)行的深度訪談。由于上海市郊區(qū)的失地農(nóng)民人數(shù)較多，分布較廣，要獲取全部名單比較難，采取隨機(jī)抽樣的方式并不可行。因此在搜集與土地政權(quán)有關(guān)的法律、條文，以及查閱相關(guān)研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，研究中采取非隨機(jī)抽樣的偶遇抽樣的方式對122名失地農(nóng)民進(jìn)行結(jié)構(gòu)式的問卷調(diào)查，獲得了寶貴的數(shù)據(jù)及文字資料，并運(yùn)用SPSS軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行了相應(yīng)的分析與整理。此外，通過與幾位失地農(nóng)民進(jìn)行比較深入的訪談，獲得更為具體的資料，探詢更深層次的原因。

從調(diào)查所獲得的資料可以直觀地認(rèn)識到征地制度的實(shí)施給失地農(nóng)民帶來的影響，以及失地農(nóng)民對征地制度的看法和建議，提出征地制度以及實(shí)施過程中存在的一些缺陷與不足，給出相應(yīng)的對策建議。

失地農(nóng)民的基本特征及獲得保障的情況

在參與實(shí)地調(diào)查的122名失地農(nóng)民中，男性48名，占總體的39.34%，女性74名，占總體的60.66%。年齡段主要集中在36～65周歲，以中老年人居多，青年人占比很小，造成這種被調(diào)查對象人群組成結(jié)構(gòu)的原因有：客觀上來講，由于調(diào)查時(shí)間所限，調(diào)查時(shí)間為工作日白天，大多青年人戶口已遷出或者外出上班，而老人退休在家，被訪問的概率較大；主觀上，由于青年人有較多改變生活狀態(tài)的機(jī)會，而較少受征地因素影響，相反，老年人受征地制度影響較大，特別體現(xiàn)在養(yǎng)老方面。在文化程度方面，被調(diào)查者中沒有讀過書或只有小學(xué)文憑的占大多數(shù)，約占總數(shù)的36.89%，初中學(xué)歷的也占了很大比重，約占總數(shù)的26.23%，而高中與大學(xué)學(xué)歷的失地農(nóng)民則分別占了總數(shù)的19.67%和17.21%，沒有碩士或以上學(xué)歷。根據(jù)被調(diào)查者的基本背景資料，當(dāng)前失地農(nóng)民以社會地位指標(biāo)來看，大部分屬于“弱勢群體”，有研究者預(yù)測，這種“弱勢”狀況會越來越嚴(yán)重。

此外，征地的時(shí)間從1988年起到2013年，大多數(shù)失地農(nóng)民被征地的時(shí)間在2002年到2008年，而其他年份只占了很小的比例。在這段時(shí)間，城市化進(jìn)程加快，被征土地越來越多，失地農(nóng)民人數(shù)不斷增加，城鎮(zhèn)建設(shè)逐步擴(kuò)大和蔓延，特別是在2008年被列為全國第二批發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，2009年，該鎮(zhèn)被正式命名為“聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署試點(diǎn)城鎮(zhèn)”，該鎮(zhèn)為此制定了一系列土地規(guī)劃和社會保障政策計(jì)劃。當(dāng)然，此次研究的時(shí)間正好距大多數(shù)失地農(nóng)民土地被征的時(shí)間兩年有余，他們對失地農(nóng)民保障政策的實(shí)施已有一定的認(rèn)識，因此，當(dāng)研究者詢問這些失地農(nóng)民相關(guān)情況和問題時(shí)，對方能夠給予比較準(zhǔn)確的回答。

由于失地農(nóng)民社會保障制度與農(nóng)村的征地制度、農(nóng)民的社會保障、土地產(chǎn)權(quán)分配、失地農(nóng)民利益訴求等方面有非常直接的關(guān)系。因此，我們的調(diào)查從這四方面著手進(jìn)行。得到的結(jié)果如下：

據(jù)調(diào)查，征地前的住房狀況大體呈如下分布：自家平房的為18.85% ，自家小樓房的為74.59% ，鄰里合作建房的為零，集體住房的為0.82%，大樓中的套房的為0.82%，自購商品房的為4.92%；征地后的住房是自家平房的為10.53%，自家小樓房的為53.68%，鄰里合作建房的為零，集體住房的為13.68%，大樓中的套房的為12.63%，自購商品房的為9.47%。

當(dāng)被問及關(guān)于征地的原因，大多數(shù)失地農(nóng)民認(rèn)為是“合理”，占65.57%，也有一部分人認(rèn)為“不合理”，占34.43%。而對于其是否愿意因以上征地原因而被征地的回答是基本相當(dāng)?shù)娜藬?shù)，“愿意”占51.64%；“不愿意”占40.16%。絕大多數(shù)失地農(nóng)民在土地被征收后，只是得到了一部分的“現(xiàn)金”補(bǔ)償，占50.82%，還有一部分得到了“其他”補(bǔ)償，占26.23%，而對于“現(xiàn)金和物質(zhì)”、“現(xiàn)金和就業(yè)安置”、“物質(zhì)”等補(bǔ)償方式，都只占7%左右。當(dāng)被問及對補(bǔ)償是否滿意時(shí)，回答“是”的人占42.62%，回答“否”的人占56.56%。

當(dāng)被問及土地被征用時(shí)，政府是否給你發(fā)放了土地補(bǔ)償費(fèi)？56.57%的被訪者回答“是”，41.80%回答“否”，其余的回答“不清楚”。當(dāng)被問及對目前的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有何擔(dān)憂，回答不能維持基本生活31.15%，不能供孩子讀書10.66%，生病不能看醫(yī)生13.93%，沒有養(yǎng)老保障1.64%，其余41.8%的不清楚。

大部分的失地農(nóng)民認(rèn)為，征地制度沒有侵犯他們的權(quán)益，并且他們認(rèn)為當(dāng)有侵權(quán)行為發(fā)生時(shí)，他們會運(yùn)用法律來維護(hù)自己的利益，占了總數(shù)的76.23%。認(rèn)為現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用權(quán)制度需要改革和完善的有63.93%，不需要的有15.57%，無所謂的有20.49%。

在與該鎮(zhèn)A村黨委書記的訪談中了解到，現(xiàn)有失地農(nóng)民的問題主要集中在以下方面：首先，過渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，現(xiàn)行過渡費(fèi)是每平方每月8元，這是2002年、2003年的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并未隨著物價(jià)上漲而提高，失地農(nóng)民對此意見很大。他們認(rèn)為此過渡費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)未能滿足他們的生活必需。其次，住房安置問題較多。家庭人口多、經(jīng)濟(jì)條件不好的家庭對集鎮(zhèn)建設(shè)要求比較強(qiáng)烈，并且越是困難的家庭，越是希望征地和拆遷，他們希望籍由土地征收獲得補(bǔ)償安置的契機(jī)，獲取更好的生活條件。再次，在資金方面存在較大問題，由于規(guī)劃和實(shí)際實(shí)施過程中存在偏差，導(dǎo)致村民在獲得安置住房時(shí)由于資金不足而四處借債，這便進(jìn)一步加劇其生活負(fù)擔(dān)。最后，財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇，未來仍是未知數(shù)。目前有三種方式：撤村、農(nóng)保、鎮(zhèn)保，該村27個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，目前有8個(gè)自然村是農(nóng)保，其它都鎮(zhèn)保了，在建立相應(yīng)保障的同時(shí)，資金不足以負(fù)擔(dān)的問題也隨之出現(xiàn)。

綜上，可初步得出結(jié)論：對于大多數(shù)失地農(nóng)民來說，他們明確政府征地的用途，認(rèn)為是一種合理行為，也自愿配合該行為；但是，他們卻在失去土地的同時(shí)不知不覺喪失了自己的相關(guān)權(quán)利，而在后續(xù)得到保障的過程中無法挽回，甚至有的人對于政府是否有相關(guān)的保障措施并不清楚。在持續(xù)擴(kuò)張的城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民越來越多，在現(xiàn)行的土地制度和政策安排下，農(nóng)民失去了土地，社會保障能力喪失，又沒有穩(wěn)定的工作，導(dǎo)致失地農(nóng)民陷入了一種尷尬的境地，法定的征地補(bǔ)償不足以解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，失地農(nóng)民缺乏穩(wěn)定、可靠的謀生渠道，缺乏基本的社會保障。因此，在失地農(nóng)民還無法自保、社會保障制度的實(shí)行又無法保障其基本生存的情況下，農(nóng)民處于高度緊張和沉重的壓力之下，政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的政策來緩解當(dāng)前的局勢，避免緊張局勢累積到一定程度而造成社會不穩(wěn)定狀態(tài)，可是種種跡象表明，政府的保障措施仍不足于解決問題，甚至在措施實(shí)施過程中存在各種灰色甚至黑色地帶。

結(jié)論與建議

征地工作是一項(xiàng)群眾性、政策性很強(qiáng)的工作，所涉及的問題是集體所有的轉(zhuǎn)移和土地收益的重新分配，現(xiàn)有的征地制度和安置補(bǔ)償形式方面還存在如下問題：

一是保障水平低下，造成失地農(nóng)民生活水平下降。失去土地后，失地農(nóng)民的生活水平發(fā)生了相應(yīng)的變化，其收入呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)，不少失地農(nóng)民要么到城市打工，要么販賣水果和蔬菜，除一部分可以安排在當(dāng)?shù)丶?zhèn)公司工作，但是從事的是簡單體力勞動，五保戶、特困戶和殘疾人有一定的保障外，其余的失地農(nóng)民均要自謀出路。

二是部分村民對征地安置方式、分配集體資產(chǎn)的方式和對土地增值收益分配方式等不滿。他們希望籍由征地、安置等一系列政策改善生活條件，得到更多利益，而事實(shí)與期望存在差距。

三是征地制度存在有一定的缺陷，法律規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用的不規(guī)范。雖然受到城市化的影響，但是仍然脫離不了鄉(xiāng)村社會的烙印，該鎮(zhèn)的農(nóng)村仍然是禮俗社會，現(xiàn)代城市社會的規(guī)章制度所帶來的影響并不明顯?，F(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)；土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法不夠科學(xué)合理，即便是制定出相關(guān)政策也未能得到較好執(zhí)行。

四是土地征用制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)問題，許多農(nóng)民不懂相關(guān)的法律和政策，從而導(dǎo)致他們被征地后一系列的問題的出現(xiàn)。由上述數(shù)據(jù)得知，大部分失地農(nóng)民受教育程度比較低，對于相關(guān)的規(guī)章政策未能做較深入了解，加上失地農(nóng)民年齡普遍偏大，對于網(wǎng)絡(luò)媒體信息掌握并不多，這也喪失了了解相關(guān)法律和政策的機(jī)會。

五是我國的勞動就業(yè)與社會保障體系，把農(nóng)民排除在就業(yè)功能體系之外，失地農(nóng)民喪失“造血”的機(jī)會。由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識和工作技能，年齡較大，他們很難在競爭激烈的社會中獲得工作；即使獲得工作，也是簡單體力勞動，籌資不高，因此，很多被介紹工作的失地農(nóng)民拒絕這樣的工作，這也是村書記口中的“城鎮(zhèn)社會保障使得部分人變懶”。因此，大部分失地農(nóng)民在家待業(yè)，或從事一些按工作時(shí)間取得報(bào)酬的零散工作，這樣的工作往往收入微薄，無法維持個(gè)人和家庭的正常生活開銷。

城市化進(jìn)程如果沒有農(nóng)民的積極參與和有力配合，便難以順利推進(jìn)；反之，農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時(shí)代進(jìn)步的需要，科學(xué)合理地離開土地，不僅符合政府的愿望，也是多數(shù)農(nóng)民的愿望和要求，城市化應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)農(nóng)民富裕，而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)，因而失地農(nóng)民政策應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴(kuò)大社會不公，只有通過征地制度改革建立和完善合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，失地農(nóng)民權(quán)益才能得到最大限度的保護(hù)，原有各相關(guān)主體不合理的利益分配關(guān)系才能得到調(diào)整，由于征地制度缺陷而引發(fā)的一個(gè)利益主體侵犯另一個(gè)利益主體的現(xiàn)象在一定程度上才會得到遏制。

綜上，筆者建議，應(yīng)當(dāng)完善社會保障制度和征地制度，明確土地產(chǎn)權(quán)分配，提供失地農(nóng)民利益訴求的機(jī)會和渠道，為達(dá)到此目標(biāo)可以從以下幾方面著手進(jìn)行：

首先，改革和完善土地征用制度，完善土地征用的法規(guī)、法律，明確界定政府土地征用權(quán)利范圍，嚴(yán)格控制征地規(guī)模、征地程序。要求在征地前審慎研究征地審批和范圍，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在征地過程中公開透明、平等公正，建立有效的監(jiān)督機(jī)制；征地后對失地農(nóng)民的生活進(jìn)行及時(shí)調(diào)研，了解他們的生活疾苦，加強(qiáng)對失地農(nóng)民的社會服務(wù)和管理，如提供相應(yīng)的現(xiàn)金資助或教育培訓(xùn)等。

其次，建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制和利益分享機(jī)制，最終也是最重要的是逐步建立和完善失地農(nóng)民社會保障體系，賦予失地農(nóng)民與城市居民同樣的社會保障待遇。失地農(nóng)民的社會保障體系中最首要的是最低生活保障制度，保障其基本的生活需要；其次是隨著老齡社會的到來，失地農(nóng)民群體的總體年齡上升，養(yǎng)老保險(xiǎn)成為失地農(nóng)民社會保障中最重要和最基本的內(nèi)容，要做到老有所依、老有所養(yǎng)；最后逐步完善失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、生育保險(xiǎn)制度等

最后，政府應(yīng)負(fù)起責(zé)任，作為主導(dǎo)力量建立和完善教育培訓(xùn)和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。失地不是長遠(yuǎn)之計(jì)，就業(yè)才是最好的保障，因此政府應(yīng)該負(fù)起責(zé)任，一方面，完善失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)體系，建立專門的職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)等社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，免費(fèi)對失地農(nóng)民進(jìn)行教育培訓(xùn)，提高其文化素質(zhì)和工作技能，促進(jìn)其上崗就業(yè)。

另一方面，挖掘多方資源，增加就業(yè)機(jī)會，為失地農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)良好的就業(yè)環(huán)境。具體而言，建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度，必須首先完善其所嵌入的土地產(chǎn)權(quán)制度，土地是農(nóng)民的根本利益，是農(nóng)民持久生計(jì)的保障。在當(dāng)前法律下，要從根本上解決失地農(nóng)民問題，必須探尋一條土地所有權(quán)之外的持久生計(jì)保障機(jī)制。國家應(yīng)該明確土地是農(nóng)民神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)，保證農(nóng)民對土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分的尊重，利益得到有效保障。讓農(nóng)民的使用權(quán)收益隨土地增值而提高，在非公共征地中探尋土地使用權(quán)參與市場交易，在非公共征地框架內(nèi)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善土地?fù)Q保障的安置方式，保障失地農(nóng)民的持久生計(jì)。要培育農(nóng)民利益代言力量，完善農(nóng)民權(quán)益表達(dá)機(jī)制就要改變公共決策方式，增強(qiáng)農(nóng)民的參與性。

在征地過程中，政府要尊重農(nóng)民的知情權(quán)、利益表達(dá)權(quán)和決策參與權(quán)，保證公共決策的公平性和科學(xué)性。政府在具體政策安排上，要兼顧各方利益，尤其是要妥善安排好失地農(nóng)民的未來出路，并將能否妥善安置失地農(nóng)民納入各級政府官員政績考核是否合格的范疇，避免一些單位和個(gè)人“尋租”侵害農(nóng)民的權(quán)益，同時(shí)，鼓勵(lì)建立除村委會以外的農(nóng)民自發(fā)組織，農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營合作的基礎(chǔ)上所組建的自發(fā)組織應(yīng)該得到鼓勵(lì)，這些組織具備權(quán)利保護(hù)意識，同時(shí)與政府有較強(qiáng)的“對話”能力，將有助于農(nóng)民參與公共決策并合理表達(dá)利益，從而提高征地過程中公共決策的效力。

【作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院；本文系上海工程技術(shù)大學(xué)“社會調(diào)查與研究方法”課程建設(shè)資助的階段性研究成果，項(xiàng)目編號：A-0601-B-01156】

責(zé)編/陳楠