【摘要】中國共產(chǎn)黨自誕生之日起就開始對中央與地方關(guān)系進(jìn)行積極探索。民主革命時期中國共產(chǎn)黨對于中央與地方關(guān)系的探索可分為兩個方面：中央與非少數(shù)民族地方的關(guān)系、中央與少數(shù)民族地方的關(guān)系，分別實現(xiàn)了兩個歷史性轉(zhuǎn)變，為新中國時期的相關(guān)實踐奠定了堅實基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】民主革命 中國共產(chǎn)黨 中央與地方關(guān)系 民主集中制 地方自治

在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，如何正確處理中央與地方關(guān)系已成為任何一個國家、政黨都無法回避的重要課題。中央與地方關(guān)系，一般來講主要是指中央政權(quán)機(jī)關(guān)與地方政權(quán)機(jī)關(guān)在行使職能過程中所形成的一系列相互關(guān)系的總稱。①民主革命時期中國共產(chǎn)黨對于中央與地方關(guān)系的探索，可以分為兩個方面：一方面是關(guān)于中央與非少數(shù)民族地方關(guān)系的探索；另一方面是關(guān)于中央與少數(shù)民族地方關(guān)系的探索。

中央與非少數(shù)民族關(guān)系：從以地方自治為基礎(chǔ)到民主集中制中央與地方關(guān)系的轉(zhuǎn)變

中國共產(chǎn)黨自誕生之日起，就開始積極探索未來國家的中央與地方關(guān)系。建黨初期以及大革命時期，由于沒有建立自己的政權(quán)，中國共產(chǎn)黨對于中央與地方關(guān)系的探索基本上處于理論設(shè)想階段。

建黨之時，恰逢聯(lián)省自治運(yùn)動的蓬勃發(fā)展。聯(lián)省自治運(yùn)動的核心理念就是如何處理中央與地方關(guān)系，完成國家統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨正確判斷了該運(yùn)動的實質(zhì)并作出了自己的回答。1922年6月，中國共產(chǎn)黨針對聯(lián)省自治運(yùn)動暴露出的弊端，指出：“是聯(lián)督自治不是聯(lián)省自治”，它“不但不能建設(shè)民主政治的國家，并且是明目張膽的提倡武人割據(jù)，替武人割據(jù)的現(xiàn)狀加上一層憲法保障”②。

國共合作的大革命時期，孫中山及其領(lǐng)導(dǎo)的國民黨關(guān)于以地方自治為基礎(chǔ)構(gòu)建中央與地方關(guān)系的思想對中國共產(chǎn)黨有著重要影響。國民黨一大就肯定了真正的自治符合民族的需要和精神。1924年1月，中國共產(chǎn)黨中國社會主義青年團(tuán)中央局表示了對于國民黨全國大會的意見，“對于黨綱草案，我們大致贊同”。③這其中就包含了對地方自治的肯定。

這一時期，中國共產(chǎn)黨充分借鑒孫中山地方自治思想，主張建立從鄉(xiāng)村到省各個層次的地方自治，它把地方自治同發(fā)動底層民眾、建立平民革命政權(quán)結(jié)合起來。1926年7月12日，中國共產(chǎn)黨指出：“廢止督理督辦制，實行省長民選、縣長民選，實行由省到鄉(xiāng)村的地方自治平民政權(quán)。”④伴隨北伐戰(zhàn)爭的高漲，1927年3月，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)提出“建立以鄉(xiāng)村自治為基礎(chǔ)的地方自治，即是建立由省、縣到鄉(xiāng)村的革命民眾政權(quán)，主張召集省民會議，以推動地方自治之實現(xiàn)”⑤，這充分體現(xiàn)了當(dāng)時中國共產(chǎn)黨對地方自治的肯定，主張實現(xiàn)由鄉(xiāng)到縣再到省的地方自治建設(shè)。

土地革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨建立了蘇維埃革命政權(quán)，為探索中央與地方關(guān)系提供了實踐前提。1934年2月，《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》規(guī)定了蘇維埃中央政權(quán)與地方政權(quán)的相互關(guān)系，它規(guī)定：中華蘇維埃共和國的最高政權(quán)機(jī)關(guān)是全國蘇維埃代表大會，其代表由各省、中央直屬市、直屬縣蘇維埃代表大會及紅軍選出來的代表組成。蘇維埃中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)是通過省工農(nóng)兵代表大會實現(xiàn)的，在地方上，各級工農(nóng)兵代表大會是最高政權(quán)機(jī)關(guān)。

根據(jù)《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法》的規(guī)定，省、縣、區(qū)蘇維埃擁有以下權(quán)力：執(zhí)行中央政權(quán)機(jī)關(guān)的一切法律、命令、決議與指示；執(zhí)行各該上級機(jī)關(guān)的命令、決議與指示；決定并執(zhí)行本區(qū)域內(nèi)關(guān)于各種蘇維埃建設(shè)工作的計劃；解決一切地方性質(zhì)的問題；統(tǒng)一本區(qū)域內(nèi)各級蘇維埃機(jī)關(guān)的行政工作。

根據(jù)民主集中制原則，規(guī)定各級蘇維埃之間的關(guān)系是：省蘇維埃代表大會及其執(zhí)行委員會對于全省各級蘇維埃有監(jiān)督之權(quán)?？h蘇維埃代表大會及其執(zhí)行委員會對于全縣各級蘇維埃有監(jiān)督之權(quán)。下級蘇維埃機(jī)關(guān)必須服從上級蘇維埃機(jī)關(guān)，它的決議、命令及指示，有違背中央政權(quán)機(jī)關(guān)的法律、命令、決議、指示，上級蘇維?？蓪⑵淙∠?。⑥

筆者認(rèn)為，這一時期的中央與地方關(guān)系，受蘇聯(lián)體制影響較大。中國共產(chǎn)黨將自身的組織活動原則（民主集中制）運(yùn)用到蘇維埃政權(quán)建設(shè)過程中，這樣就使蘇維埃中央政權(quán)與地方政權(quán)關(guān)系顯現(xiàn)出了民主集中制的特征。這種民主集中制原則體現(xiàn)在：在蘇維埃中央政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方蘇維埃必須服從中央并且“決定并執(zhí)行本區(qū)域內(nèi)關(guān)于各種蘇維埃建設(shè)工作的計劃，解決一切地方性質(zhì)的問題，統(tǒng)一本區(qū)域內(nèi)各級蘇維埃機(jī)關(guān)的行政工作”。⑦

為了適應(yīng)戰(zhàn)時需要，蘇維埃中央政府的權(quán)力范圍廣泛，除掌握外交、軍事、貨幣、疆域變動等權(quán)力外，還有權(quán)確定統(tǒng)一的行政活動原則。但是由于各蘇維埃革命政權(quán)始終沒有聯(lián)成一片，許多蘇維埃政權(quán)距離中央政權(quán)較遠(yuǎn)，加之在戰(zhàn)爭環(huán)境之下，交通極為不便利，各蘇維埃地方具有相當(dāng)大的獨(dú)立性。

抗日戰(zhàn)爭時期，民族矛盾的上升促進(jìn)了以國共合作為基礎(chǔ)的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成。在國共合作抗戰(zhàn)的特殊政治生態(tài)環(huán)境中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各邊區(qū)政府成為南京國民政府的地方政府，它享有高度的自治權(quán)，形成了特殊的中央與地方關(guān)系。在抗戰(zhàn)的歷史主題下，中國共產(chǎn)黨充分借鑒歷史政治資源，高舉孫中山三民主義旗幟，把地方自治作為處理中央與地方關(guān)系的原則。

1937年8月，中國共產(chǎn)黨發(fā)布的《抗日救國十大綱領(lǐng)》也明確主張“實行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府”。⑧劉少奇也認(rèn)為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)抗日民主政權(quán)是“地方自治的政府，它有權(quán)頒布地方性的法律和命令在自己區(qū)域內(nèi)實行”。⑨抗日民主政權(quán)“可以在地方自治的原則下，頒布該地區(qū)的單行法令”。⑩這說明，中國共產(chǎn)黨充分肯定了地方自治，認(rèn)為敵后建立的各抗日民主政權(quán)是地方自治性質(zhì)的民主政權(quán)。

抗戰(zhàn)勝利后，為建立多黨合作的聯(lián)合政府，在現(xiàn)實的政治格局中中國共產(chǎn)黨仍然主張以地方自治原則來處理中央與地方關(guān)系。在重慶談判以及隨后的政治協(xié)商會議上，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)主張實行地方自治。1945年8月，毛澤東要求把“積極推行地方自治，實行由下而上的普選”作為同國民黨談判的重要意見之一。1946年1月，中國共產(chǎn)黨在政治協(xié)商會議上明確提出：“積極推行地方自治，廢除現(xiàn)行保甲制度，實行由下而上的普選，成立自省以下各級地方民選政府?！?/p>

中國共產(chǎn)黨地方自治的主張一直持續(xù)到1947年。1947年11月12日，中共中央指示“目前解放區(qū)各級政權(quán)形式，應(yīng)采取從下而上的代表會議制度”，一切權(quán)力應(yīng)集中于代表會，建立各級人民代表會議。中國共產(chǎn)黨開始主張實行民主集中制的人民代表大會制度。伴隨人民解放戰(zhàn)爭的勝利，中國共產(chǎn)黨逐步取得全國政權(quán)，中共中央開始強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一權(quán)力集中于中央。民主集中制一直是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的組織活動原則，新生人民政權(quán)的組織活動原則也必然是民主集中制。1949年9月，政治協(xié)商會議上通過《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定，各級政權(quán)機(jī)關(guān)一律實行民主集中制。人民代表大會向人民負(fù)責(zé)并報告工作；人民政府向人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作；人民代表大會和政府委員會實行少數(shù)服從多數(shù)的制度，下級政府由上級政府加以委任并服從上級，地方政府服從中央。這樣新中國的中央與地方關(guān)系就體現(xiàn)為民主集中制的原則。

中央與少數(shù)民族地方關(guān)系：從聯(lián)邦制下的民族自決到單一制下的民族區(qū)域自治的歷史轉(zhuǎn)變

中國共產(chǎn)黨關(guān)于中央與少數(shù)民族地方關(guān)系的探索，同樣經(jīng)歷了一個曲折的過程。中國共產(chǎn)黨最初主張同少數(shù)民族地方建立聯(lián)邦制國家。

1922年7月，中共二大提出：“統(tǒng)一國家本部（包括東三?。檎嬲裰鞴埠蛧保弧懊晒盼鞑鼗亟繉嵭凶灾?，為民主自治邦”；“在自由聯(lián)邦原則上，聯(lián)合蒙古，西藏，回疆建立中華聯(lián)邦共和國”?？梢?，中國共產(chǎn)黨在少數(shù)民族地區(qū)主張實行自治聯(lián)邦，中國本部與少數(shù)民族地方構(gòu)成了聯(lián)邦制的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨還明確指出，由于武人軍閥割據(jù)，劃省為邦只能使軍閥各霸一方的野心得逞，另外，中國本部經(jīng)濟(jì)上絕無根本的不同，“所以聯(lián)邦的原則在中國本部各省是不能采用的”。因而，綜合本部和少數(shù)民族的地區(qū)，中國共產(chǎn)黨既有聯(lián)邦制主張，又有單一制主張，在國家結(jié)構(gòu)形式上兼有聯(lián)邦制和單一制的特征。

蘇維埃時期，中國共產(chǎn)黨承認(rèn)中國境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，主張少數(shù)民族的自決、自治。1931年11月《中華蘇維埃憲法大綱》規(guī)定：“中國蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，一直承認(rèn)到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨(dú)立的國家的權(quán)利。蒙、回、藏、高麗人等，凡是居住在中國境內(nèi)的，他們有完全自決權(quán)：加入或脫離蘇維埃聯(lián)邦，或建立自己的自治區(qū)域?！碑?dāng)然這時所提出的“自治區(qū)域”主張并不完全等同于后來中國共產(chǎn)黨實行的民族區(qū)域自治。

抗日戰(zhàn)爭時期，為團(tuán)結(jié)動員全民族抗戰(zhàn)，避免國家分裂的危險，中國共產(chǎn)黨的民族政策逐步從民族自決到民族自治的轉(zhuǎn)變。1938年10月，毛澤東在六屆六中全會上作了《論新階段》的報告，他提出“團(tuán)結(jié)中華各族，一致抗日”。為達(dá)到此目的，“允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權(quán)利，在共同對日原則之下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一戰(zhàn)線的國家”。從此，中國共產(chǎn)黨更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一國家中的民族自治。應(yīng)當(dāng)指出的是，抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一國家民族區(qū)域自治的同時，并沒有完全放棄聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式。1945年，中共七大黨章中規(guī)定：“建立獨(dú)立、自由、民主、統(tǒng)一與富強(qiáng)的各革命階級聯(lián)盟與各民族自由聯(lián)合的新民主主義聯(lián)邦共和國而奮斗?！?/p>

解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨的少數(shù)民族政策更多地是強(qiáng)調(diào)民族區(qū)域自治。1945年10月23日，中國共產(chǎn)黨在《中央關(guān)于內(nèi)蒙工作方針給晉察冀中央局的指示》中指出：“對內(nèi)蒙的基本方針，在目前是實行區(qū)域自治。首先從各旗開始，爭取時間，放手發(fā)動與組織蒙人的地方自治運(yùn)動，建立自治政府?！边@個文件可以說是中國共產(chǎn)黨由民族自決和民族自治的原則向民族區(qū)域自治的基本方針和基本政策的過渡。

1947年4～5月間，召開了內(nèi)蒙古人民代表大會，正式成立內(nèi)蒙古自治政府。內(nèi)蒙古自治政府的成立，為最終確定以民族區(qū)域自治作為解決我國民族問題的基本制度奠定了基礎(chǔ)。1949年，中國人民政治協(xié)商會議通過了《共同綱領(lǐng)》，規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族區(qū)域自治”。這樣就正式把民族區(qū)域自治制度確立為國家的基本政治制度。民主革命時期，中國共產(chǎn)黨對于中央與少數(shù)民族地方關(guān)系的探索實現(xiàn)了由聯(lián)邦制下的民族自決向單一制下的民族區(qū)域自治的轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)指出的是，中國共產(chǎn)黨在處理中央與少數(shù)民族區(qū)域自治地方關(guān)系也是按照民主集中制原則，它實際上是民主集中制原則在少數(shù)民族區(qū)域的發(fā)展和完善。因此，總體來講單一制下的民族區(qū)域自治也屬于民主集中制中央與地方關(guān)系的范疇。

結(jié)語

綜觀民主革命時期中國共產(chǎn)黨對于中央與地方關(guān)系的探索，可謂是經(jīng)歷了一個復(fù)雜而又曲折的歷史演進(jìn)過程。從其歷史發(fā)展脈絡(luò)中，筆者認(rèn)為民主集中制中央與地方關(guān)系的選擇具有歷史必然性。

可以看出，民主革命時期中國共產(chǎn)黨探索中央與地方關(guān)系上實現(xiàn)了兩個歷史性的轉(zhuǎn)變。一個是中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)從最初主張在地方自治的基礎(chǔ)上構(gòu)建中央與地方關(guān)系到新中國成立前夕確立民主集中制的中央與地方關(guān)系的歷史轉(zhuǎn)變；另一個是中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)了主張聯(lián)邦制下的民族自決到單一制下的民族區(qū)域自治的歷史轉(zhuǎn)變。這個兩個歷史性的轉(zhuǎn)變受到了近代地方自治思潮、共產(chǎn)國際民族自決政策、黨的馬克思主義中國化理論自覺程度以及革命的現(xiàn)實政治形勢等諸多因素的影響。尤其是在民主革命歷史主題下探索中央與地方關(guān)系，革命形勢的發(fā)展、政治格局的變動以及政治力量的對比就不能不使這種探索具有多變性和復(fù)雜性，進(jìn)而影響各個時期中國共產(chǎn)黨對于中央與地方關(guān)系的探索?？梢哉f，中國共產(chǎn)黨探索中央與地方關(guān)系始終伴隨著民主革命進(jìn)程中現(xiàn)實政治格局的演變而不斷變化。但是，變化中又有不變，不變的是民主革命時期中國共產(chǎn)黨始終堅持以民主集中制原則指導(dǎo)革命政權(quán)建設(shè)，以民主集中制原則處理各級政權(quán)之間關(guān)系。伴隨新民主主義革命的勝利，中國共產(chǎn)黨由一個革命黨變成全國范圍內(nèi)唯一的執(zhí)政黨。黨的組織活動原則民主集中制也必然成為新生政權(quán)組織活動原則，這一邏輯決定了新生政權(quán)的中央與地方關(guān)系體現(xiàn)為民主集中制原則。

總之，新中國成立前夕，中國共產(chǎn)黨在總結(jié)中央集權(quán)的歷史傳統(tǒng)和革命政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗以及借鑒馬克思主義經(jīng)典作家的理論基礎(chǔ)上，為鞏固新生人民政權(quán)，實現(xiàn)中華民族獨(dú)立統(tǒng)一，適應(yīng)新的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制，最終選擇了民主集中制中央與地方關(guān)系。

【作者單位：廣東海洋大學(xué)食品科技學(xué)院】

【注釋】

①李國忠：《民國時期中央與地方的關(guān)系》，天津人民出版社，2004年，第4頁。

②③中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第1冊），北京：中共中央黨校出版社，1989年，第40頁，第215頁，第63～64頁，第111頁。

④中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第2冊），北京：中共中央黨校出版社，1989年，第156頁。

⑤中國革命博物館、湖南省博物館編：《湖南農(nóng)民運(yùn)動資料選編》，北京：人民出版社，1988年，第661～662頁。

⑥⑦韓延龍，常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》（第2卷），北京：中國社會科學(xué)出版社，1981年，第74～75頁，第74頁。

⑧《毛澤東選集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年，第255頁。

⑨⑩《劉少奇選集》（上卷），北京：人民出版社，1981年，第89頁，第175頁。

《毛澤東文集》（第4卷），北京：人民出版社，1996年，第21頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第16冊），北京：中共中央黨校出版社，1991年，第41～42頁，第590頁。

中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8頁。

中央檔案館編：《中國共產(chǎn)黨中央文件選集》（第11冊），北京：中共中央黨校出版社，1991年，第619～620頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第15冊），北京：中共中央黨校出版社，1991年，第116頁，第375頁。

中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》（第1冊），北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992年版，第12頁。

責(zé)編/邊文鋒