【摘要】新生代農(nóng)民工較老一代農(nóng)民工具有更強(qiáng)烈的融入城市生活的愿望。但是該群體在城市中的居住問題普遍表現(xiàn)為：居住空間、居住質(zhì)量、聚居區(qū)社會管理和公共服務(wù)等方面被邊緣化，這些問題延緩了其市民化進(jìn)程，亟需通過綜合運(yùn)用政策設(shè)計(jì)、政府規(guī)劃監(jiān)管、企業(yè)社會責(zé)任強(qiáng)化等路徑分步解決。

【關(guān)鍵詞】新生代農(nóng)民工 市民化 居住 邊緣化

新生代農(nóng)民工城市居住狀態(tài)邊緣化問題的表現(xiàn)

新生代農(nóng)民工希望融入城市，然而現(xiàn)實(shí)的居住狀況卻與市民化進(jìn)程格格不入，呈現(xiàn)出較顯著的邊緣化態(tài)勢。其主要表現(xiàn)如下：

一是居住空間的邊緣化。目前，由于受自身經(jīng)濟(jì)條件和城市提供合適住房資源的短缺約束，新生代農(nóng)民工主要集中居住在企業(yè)提供的集體宿舍或自己租賃的房屋內(nèi)，這兩類住房大多位于城市的邊緣區(qū)。

二是聚居區(qū)社會管理和公共服務(wù)的缺失。新生代農(nóng)民工的聚居主要有“村落型”和集中居住在用人單位提供的集體宿舍兩種模式。無論哪一種聚居模式，由于農(nóng)民工的身份限制和自身流動性強(qiáng)的特點(diǎn)，使得城市社區(qū)管理和城市公共服務(wù)難以覆蓋到該特殊群體。隨著聚居區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，在缺乏必要社會管理和公共服務(wù)的情況下，聚居區(qū)呈現(xiàn)無序和失控的傾向。

三是居住社會環(huán)境的隔離化。隨著新生代農(nóng)民工向城中村、城郊村以及用人單位集體宿舍大量集居的同時，居住社會環(huán)境的隔離化傾向也愈加明顯。主要表現(xiàn)為新生代農(nóng)民工的交往對象主要是與自己同質(zhì)的外出務(wù)工者，與城市外部環(huán)境的交流機(jī)會較少，其生活方式很難受到城市居民的影響。而這種居住空間的隔離不僅會繼續(xù)阻礙新生代農(nóng)民工與城市居民的交流與溝通，而且還將進(jìn)一步增大他們兩者之間的社會隔離和心理排斥。隨著時間推移，這種隔離化還會隨著集聚規(guī)模的擴(kuò)大而進(jìn)一步增強(qiáng)和固化。

導(dǎo)致新生代農(nóng)民工城市居住邊緣化的原因分析

城鄉(xiāng)二元的戶籍和住房保障體制。以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元住房保障體制將新生代農(nóng)民工排除在城鎮(zhèn)住房保障體系之外，使得新生代農(nóng)民工無緣享受相對廉價的城市保障性住房。盡管2010年中央文件明確提出“深化戶籍改革”，“多渠道、多形式改變農(nóng)民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。”但從大多數(shù)地區(qū)實(shí)際的實(shí)施效果來看，以戶籍為限制的城鄉(xiāng)二元保障體制并沒有取得實(shí)質(zhì)上的突破，將農(nóng)民工納入住房保障體系的具體實(shí)施過程中仍存在諸多問題和限制。

首先，在政策內(nèi)容制定上，大都還處于指導(dǎo)性意見階段，政策主要以指導(dǎo)意義上的原則性政策，而不是以約束性的具體性政策來制定實(shí)施，在對農(nóng)民工住房保障的要求上，措辭大多是“應(yīng)當(dāng)”、“盡快”、“有條件的地方”等較為模糊的、約束性不強(qiáng)的言辭。其次，在政策形式的出臺上，主要以《通知》、《意見》等政府文件形式來規(guī)定相關(guān)的住房保障內(nèi)容要求，而且已出臺的有關(guān)規(guī)定多散見于各類相關(guān)文件中，缺少體系性的專門性的農(nóng)民工住房保障政策和保障法規(guī)，對農(nóng)民工住房問題的解決更多是被動的救火性應(yīng)急和短期補(bǔ)充性政策規(guī)定，難以推動農(nóng)民工住房問題的持續(xù)有效解決。最后，在政策程序的具體操作和執(zhí)行上，許多地方政府對保障房的申請條件限制過多，諸如對戶籍條件、戶口時長、人均住房面積和人均收入都有嚴(yán)格限制。

政府缺乏相應(yīng)的規(guī)劃和必要的社會監(jiān)管。一方面，政府未能將農(nóng)民工住房納入城市發(fā)展規(guī)劃，對農(nóng)民工的居住條件缺少具體規(guī)劃要求和標(biāo)準(zhǔn)。許多城市將新生代農(nóng)民工作為外來人口排斥在城市發(fā)展規(guī)劃之外，未將農(nóng)民工群體納入城市人口規(guī)模進(jìn)行整體測算。因此，新生代農(nóng)民工在住房問題上所面臨的居住邊緣化、社會隔離程度擴(kuò)大等問題也未得到改善。另一方面，對農(nóng)民工居住質(zhì)量缺乏及時有效的監(jiān)管。盡管涉及農(nóng)民工住房管理的部門涵蓋到建設(shè)、房管、公安、勞動、社區(qū)等多個部門，但在日常管理上卻出現(xiàn)了監(jiān)管空白。這種監(jiān)管真空狀態(tài)使得無論是用工單位提供的集體宿舍還是房屋租賃市場提供的租房條件普遍較差，尤其是城中村、城郊村的房屋私搭亂建、建筑密度和容積率嚴(yán)重超標(biāo)、衛(wèi)生設(shè)施不配套、消防安全隱患多等現(xiàn)象嚴(yán)重。

企業(yè)的基本社會責(zé)任履行不到位。為農(nóng)民工提供住房是企業(yè)必須承擔(dān)的社會責(zé)任。2007年12月，建設(shè)部等五部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》明確指出用工單位是改變農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體，企業(yè)要積極主動廣開渠道、妥善安排，為招用的農(nóng)民工提供符合基本衛(wèi)生和安全條件的居住場所，并逐步改善其居住條件。雖然相關(guān)文件對企業(yè)為農(nóng)民工提供住房的社會責(zé)任作出了明確規(guī)定，但依然有一些企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮而逃避履行為農(nóng)民工提供滿足基本住房需求的社會責(zé)任。此外，住房公積金是農(nóng)民工在城市買房定居和市民化愿望的重要途徑，對此，國家頒布的相關(guān)法律明確規(guī)定雇傭農(nóng)民工的用工單位應(yīng)為本單位職工繳存住房公積金。

解決新生代農(nóng)民工居住邊緣化問題的路徑選擇

以戶籍改革為基礎(chǔ)，構(gòu)建覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系。一方面要破除以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元社會保障制度。長期以來形成的城鄉(xiāng)二元的戶籍制度及其由此衍生的城鄉(xiāng)二元社會保障制度是造成農(nóng)民工住房邊緣化的體制根源。因此，當(dāng)前新生代農(nóng)民工住房問題的解決迫切需要破除以城鎮(zhèn)戶籍人口作為城鎮(zhèn)住房保障政策對象的制度限制，變以戶籍為核心的區(qū)域限制性人口管理方式為以居住地為中心的人口管理方式，以此來有效消除城鎮(zhèn)住房保障政策對外來農(nóng)民工群體的排斥。

另一方面，構(gòu)建覆蓋新生代農(nóng)民工的“四位一體”的城市住房保障體系。針對新生代農(nóng)民工收入較低、購房能力較弱等現(xiàn)狀，通過建立公共租賃住房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房“四位一體”，覆蓋農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)住房保障體系，也是解決新生代農(nóng)民工住房邊緣化問題的核心。具體來說，在構(gòu)建覆蓋新生代農(nóng)民工的“四位一體”的住房保障體系過程中，應(yīng)采取分層分類的方式，逐步將農(nóng)民工納入住房保障體系。首先，對于臨時性流入城市打工而非融入城市最終成為市民的新生代農(nóng)民工，解決該類新生代農(nóng)民工的住房問題，應(yīng)以提供公共租賃住房為主。其次，對于在城市有穩(wěn)定工作，但收入水平不高無力購房的新生代農(nóng)民工，可以根據(jù)其住房困難的程度和繳納社會保險時間的長短，逐步將其納入廉租住房的保障范圍。最后，對于有一技之長和繳納社會保險時間較長，而暫時無購房的新生代農(nóng)民工，可以根據(jù)其實(shí)際住房的需求，逐步將其納入經(jīng)濟(jì)適用房和限價商品房的保障范圍。總之，通過以上分類分層的保障方式，可以為處于市民化不同階段的新生代農(nóng)民工逐步解決其城市住房問題。

政府要強(qiáng)化對農(nóng)民工住房問題的規(guī)劃和監(jiān)管。其一，要本著有利于推進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化的方向合理規(guī)劃新生代農(nóng)民工住房的空間布局。各城市政府在制定城市住房發(fā)展規(guī)劃時，要充分考慮到新生代農(nóng)民工的市民化需求，本著有利于推進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化的方向合理規(guī)劃新生代農(nóng)民工住房的空間布局。要打破其集中居住在城中村、城郊村、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的邊緣化和隔離化居住狀態(tài)，盡可能實(shí)現(xiàn)其在城市中各個區(qū)域的均衡分布，使新生代農(nóng)民工的居住地從空間上和城市的整體發(fā)展協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上盡量有利于其接受城市的先進(jìn)文明以及參與和市民的充分互動，從而推動其市民化進(jìn)程。

其二，要注重規(guī)劃改善新生代農(nóng)民工的居住質(zhì)量。新生代農(nóng)民工較老一代農(nóng)民工融入城市意愿強(qiáng)烈，因此城市政府應(yīng)看到新生代農(nóng)民工和老一代農(nóng)民工進(jìn)城意愿和目的的區(qū)別，充分關(guān)注新生代農(nóng)民工的住房需求，在城市發(fā)展過程中，通過制定相應(yīng)的住房標(biāo)準(zhǔn)不斷改善他們的居住條件和環(huán)境。筆者認(rèn)為，一方面，對于由用人單位和市場提供的房屋，政府要出臺相關(guān)居住標(biāo)準(zhǔn)，對新生代農(nóng)民工的住房條件諸如居住面積、基本設(shè)施配套、安全衛(wèi)生要求、基本能源和公共服務(wù)提供等方面作出明確要求。另一方面，有條件的城市政府可以通過為農(nóng)民工建筑達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的公共住宅的方式，以確保新生代農(nóng)民工的居住質(zhì)量。

充分發(fā)揮企業(yè)的責(zé)任主體作用，探尋靈活多樣的農(nóng)民工住房解決模式。用工單位作為新生代農(nóng)民工的雇傭和管理主體，是為新生代農(nóng)民工提供住房的直接責(zé)任主體。要解決新生代農(nóng)民工住房的邊緣化問題，還需要企業(yè)的密切配合，自覺履行其社會責(zé)任，為農(nóng)民工提供達(dá)到一定居住質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的住房。不同企業(yè)可根據(jù)其在新生代農(nóng)民工住房問題上面臨的主要矛盾，采取靈活措施來予以解決。如制造業(yè)企業(yè)可利用其支持性土地政策為企業(yè)員工建集體職工公寓，免費(fèi)提供或廉價出租給企業(yè)的農(nóng)民工；在建筑業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工的住房問題，關(guān)鍵是要不斷完善簡易工棚的質(zhì)量和配套設(shè)施，有條件的企業(yè)要逐步取締簡易工棚，代之以標(biāo)準(zhǔn)化的活動工房；在餐飲業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工住房問題，則關(guān)鍵在于要制定行業(yè)居住條件標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)民工集中居住的集體宿舍條件諸如居住面積、安全及其他配套設(shè)施進(jìn)行明確規(guī)定；對于在物業(yè)管理行業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工，可探索在其服務(wù)的商品房小區(qū)中修建一定比例的農(nóng)民工專門住房，以解決為小區(qū)服務(wù)的門衛(wèi)、保安、清潔工等農(nóng)民工人員的居住問題。對于不提供住房的企業(yè)或雖提供住房但仍在企業(yè)外自由租住房屋，自行解決住房問題的農(nóng)民工，企業(yè)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆课葑赓U市場價格，采取每月按時發(fā)放住房補(bǔ)貼的方式來幫助農(nóng)民工解決住房問題。

【作者為鹽城師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授】

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）