中國(guó)自由裁量權(quán)現(xiàn)狀

在現(xiàn)代社會(huì)，各國(guó)政府每天都會(huì)面臨大量的行政事務(wù)。對(duì)大多數(shù)國(guó)家的行政事務(wù)而言，各級(jí)行政部門(mén)在處理時(shí)都有嚴(yán)格明確的規(guī)章制度作為依循。但是，在某些具體事務(wù)上，行政部門(mén)可能擁有一定的自由決策權(quán)力。這種權(quán)力一般被稱為“行政裁量權(quán)”，該權(quán)力存在的原因，既可能是行政規(guī)章在這些事務(wù)上存在空白或不明確之處，也可能是行政規(guī)章在這些事務(wù)的處理上明確賦予行政部門(mén)一定的自由度。

從1949年新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)各級(jí)行政部門(mén)始終擁有巨大的裁量權(quán)力。從1949年到1978年改革開(kāi)放之間，中國(guó)在政治上以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，行政部門(mén)在各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)上擁有較大權(quán)力。1978年以后，中國(guó)開(kāi)始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。然而，在經(jīng)濟(jì)改革的同時(shí)，政府改革卻相對(duì)滯后，這導(dǎo)致行政部門(mén)的權(quán)力進(jìn)一步向經(jīng)濟(jì)事務(wù)領(lǐng)域迅速擴(kuò)張。

當(dāng)行政部門(mén)擁有較多裁量權(quán)時(shí)，其行政行為就會(huì)表現(xiàn)出較大的靈活性。中國(guó)自1949年后的“集中力量辦大事”、“抗洪救災(zāi)”以及大規(guī)模城市改造建設(shè)等，都以靈活的政府行政行為作為基礎(chǔ)。在本輪全球金融危機(jī)當(dāng)中，中國(guó)各級(jí)行政部門(mén)表現(xiàn)出相對(duì)于西方國(guó)家而言的高度政策靈活性，也得到了深陷經(jīng)濟(jì)危機(jī)之苦的許多西方國(guó)家的贊賞。

但是，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)不時(shí)發(fā)生一些政府部門(mén)侵害城鄉(xiāng)居民以及民營(yíng)企業(yè)家的財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)利的案例，也充分顯示出行政裁量權(quán)被誤用的可能性及其危害，令人深思。毫無(wú)疑問(wèn)，政府應(yīng)該嚴(yán)格實(shí)行依法行政，從制度上遏制行政部門(mén)對(duì)公權(quán)力的誤用行為，維護(hù)司法公正，才能防止出現(xiàn)因解釋法律法規(guī)不當(dāng)、行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序和方式不當(dāng)甚至濫用行政裁量權(quán)的行為，保障普通民眾以及民營(yíng)企業(yè)家的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)營(yíng)自由。

然而事實(shí)上，早在1999年，國(guó)務(wù)院就頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》。2001年，國(guó)務(wù)院全面開(kāi)始行政審批制度改革，并于2003年頒布《行政許可法》。2004年，國(guó)務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府立法和制度建設(shè)；堅(jiān)持依法決策，對(duì)重大決策必須進(jìn)行合法性審查；嚴(yán)格依法辦事，政府所有行政行為都要于法有據(jù)、程序正當(dāng)；全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》。2008年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，強(qiáng)調(diào)重視和發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。2010年8月27日，溫家寶在國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)依法行政工作會(huì)議中敦促各級(jí)政府和所有工作人員貫徹實(shí)施《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。

中國(guó)行政部門(mén)擁有較大裁量權(quán)的原因

中國(guó)政府賦予行政部門(mén)較大裁量權(quán)的原因是：自1949年建國(guó)以后，政府目標(biāo)隨著社會(huì)政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變化，而自身又缺乏具體工作的相關(guān)信息，便希望通過(guò)授權(quán)行政部門(mén)以激發(fā)其工作的熱情和創(chuàng)造性。各級(jí)行政部門(mén)負(fù)責(zé)人的政治忠誠(chéng)以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下的社會(huì)單一報(bào)酬結(jié)構(gòu)，則大致保證了行政部門(mén)按照政府所期望的方式行使其權(quán)力。

新中國(guó)成立初期，為了鞏固政權(quán)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國(guó)政府鼓勵(lì)各級(jí)行政部門(mén)避開(kāi)成文法規(guī)的束縛，從而能夠積極響應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)動(dòng)的一系列政治斗爭(zhēng)和運(yùn)動(dòng)，并且靈活采用各種方式讓普通民眾從分散經(jīng)營(yíng)進(jìn)入計(jì)劃體制。1978年改革開(kāi)放以后，政治領(lǐng)導(dǎo)人的目標(biāo)逐漸由階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，中國(guó)社會(huì)開(kāi)始由中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。但是，黨和政府的高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)如何從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變同樣所知甚少，無(wú)法對(duì)各級(jí)政府行政部門(mén)的行動(dòng)進(jìn)行具體指導(dǎo)。于是，政府也只好繼續(xù)讓各級(jí)行政部門(mén)擁有較大的裁量權(quán)，鼓勵(lì)“摸著石頭過(guò)河”，鼓勵(lì)地方試驗(yàn)。

這種通過(guò)賦予行政部門(mén)較大裁量權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府或領(lǐng)導(dǎo)人目標(biāo)的做法要想取得成功，必須滿足兩個(gè)條件：第一，行政部門(mén)負(fù)責(zé)人的能力足夠高，能夠?qū)μ幱诓粩嘧兓械恼繕?biāo)做出正確判斷；第二，在正確判斷政府目標(biāo)后，行政部門(mén)負(fù)責(zé)人有動(dòng)力選擇符合政府利益的行為。如果這兩個(gè)條件不滿足，將裁量權(quán)授予行政部門(mén)，就可能出現(xiàn)高能力行政官僚故意偏離政府利益，或者低能力官僚“好心辦壞事”的情況。就中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制而言，這兩個(gè)條件在1949年以來(lái)的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都是大致滿足的。

一方面，在1949～1978年這段以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的時(shí)期內(nèi)，政府強(qiáng)調(diào)干部選拔中的“才德兼?zhèn)洹焙汀坝旨t又?！保荚谶x擇那些既有專業(yè)知識(shí)，又具備政治敏銳性和政治忠誠(chéng)的干部。這樣，絕大多數(shù)革命老干部都在政府部門(mén)擔(dān)任各種職位，保證了政治領(lǐng)導(dǎo)人的各項(xiàng)意圖能夠?yàn)楦刹克_領(lǐng)會(huì)并加以實(shí)施。1978年改革開(kāi)放以后，政府鼓勵(lì)行政部門(mén)積極探索改革路徑，同時(shí)盡力避免在轉(zhuǎn)型過(guò)程中由于行政官僚缺乏專業(yè)知識(shí)而出現(xiàn)的裁量權(quán)誤用情況，對(duì)專業(yè)知識(shí)的要求也日益提高。隨著1981年開(kāi)始實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化，大量?jī)?yōu)秀人才源源不斷地進(jìn)入了黨政系統(tǒng)。

另一方面，社會(huì)各界在新中國(guó)成立初期普遍處于革命和建設(shè)熱情之中，各級(jí)政府行政工作人員作為國(guó)家干部，獲得了較高的非貨幣收益，并且可能通過(guò)對(duì)各項(xiàng)政治運(yùn)動(dòng)的積極響應(yīng)所表現(xiàn)出來(lái)的政治忠誠(chéng)而得到巨大的政治收益。同時(shí)，直到20世紀(jì)90年代中期的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革以前，社會(huì)各領(lǐng)域采用的是統(tǒng)一的工資序列，不論個(gè)人在政府還是企業(yè)工作，都能獲得與其資歷和級(jí)別相對(duì)應(yīng)的工資。最后，政府對(duì)行政人員的政治過(guò)錯(cuò)和違背計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系的經(jīng)濟(jì)過(guò)錯(cuò)的制裁力度也較大（后者如投機(jī)倒把罪等）。這樣，行政部門(mén)在行使裁量權(quán)時(shí)，主觀上不會(huì)輕易偏離政府利益。

如何貫徹依法行政

“依法行政”包含兩個(gè)層次：第一，為政府部門(mén)的行政行為限定范圍；第二，為政府部門(mén)的各項(xiàng)行政行為制訂相應(yīng)的規(guī)章制度。這十余年來(lái)對(duì)“依法行政”的討論主要集中在第一個(gè)層次上，試圖限制政府的干預(yù)范圍，甚至要求政府減少行政審批的種類，從一些領(lǐng)域中退出。但是，不管如何限制行政部門(mén)的行動(dòng)范圍，上級(jí)政府仍然可以依照法律在某些領(lǐng)域正式授予行政部門(mén)一定的裁量權(quán)。同時(shí)，對(duì)于那些行政規(guī)章存在空白和模糊的領(lǐng)域，行政部門(mén)還可以通過(guò)“條例”、“意見(jiàn)”、“通知”以及“辦法”等具有法律效力的形式對(duì)已有法律進(jìn)行解釋乃至修正，為自己取得較大的裁量空間。這樣，只要裁量權(quán)的行使沒(méi)有超出法律法規(guī)所允許的范圍，行政部門(mén)具體的行動(dòng)選擇就都是合法的，即便某項(xiàng)具體行動(dòng)在事實(shí)上造成了不利后果，也不能追究行政部門(mén)的法律責(zé)任。可以說(shuō)，這讓行政部門(mén)在事實(shí)上擁有了歷史學(xué)者吳思所稱的對(duì)私人領(lǐng)域的“合法侵害權(quán)”。

近年來(lái)發(fā)生的諸多案例證實(shí)了這一點(diǎn)。在這些案例中，行政部門(mén)被普遍詬病的很多行為都是合乎法律的。從強(qiáng)拆、打擊黑社會(huì)、數(shù)罪并罰重判，到對(duì)民營(yíng)企業(yè)家名下財(cái)產(chǎn)的剝奪沒(méi)收，都是在既有法律框架下“依法”進(jìn)行的。

行政部門(mén)侵犯私人部門(mén)利益的案例頻繁出現(xiàn)，也反映了數(shù)十年來(lái)在政府精英化趨勢(shì)下，政府部門(mén)低能激勵(lì)體系與市場(chǎng)高能激勵(lì)體系的矛盾日益嚴(yán)重。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，優(yōu)秀人才在外部勞動(dòng)力市場(chǎng)上能夠獲得較高的收入。要將他們吸引到政府部門(mén)工作并且合理行使裁量權(quán)，就需要讓他們能夠獲得較高滿足感。然而，作為公共部門(mén)的政府既無(wú)法向這些優(yōu)秀人才提供與其能力水平相稱的貨幣收入，也無(wú)法提供足夠多的晉升機(jī)會(huì)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。這樣，當(dāng)受到較少約束的公權(quán)力遇到誘人的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，行政腐敗和部門(mén)利益化的問(wèn)題就日益突出。

從政府的角度來(lái)看，保證擁有較大裁量權(quán)的行政部門(mén)不偏離政府利益的條件已經(jīng)越來(lái)越難以滿足了。因此，要有效限制行政部門(mén)依據(jù)裁量權(quán)對(duì)私人領(lǐng)域可能產(chǎn)生的侵害，還必須強(qiáng)調(diào)對(duì)其各項(xiàng)行政行為進(jìn)行按規(guī)則治理。通過(guò)為行政部門(mén)各事項(xiàng)的處理制訂詳細(xì)而明確的規(guī)章制度，可以大大降低對(duì)各種行政行為的監(jiān)督和考核難度。只要嚴(yán)格照章辦事，行政工作人員就變得程序性和非人格化，不再擁有任何行政裁量權(quán)。這種按規(guī)則治理雖然會(huì)導(dǎo)致政府部門(mén)行為在某種程度上顯得僵化和低效率，卻可以顯著增強(qiáng)私人部門(mén)對(duì)政府行政行為的預(yù)見(jiàn)性。隨著中國(guó)改革開(kāi)放的日益深入，政府的目標(biāo)逐漸穩(wěn)定，按規(guī)則治理的優(yōu)越性也就日益體現(xiàn)出來(lái)。

中國(guó)各級(jí)行政部門(mén)長(zhǎng)期握有巨大的行政裁量權(quán)，這是其當(dāng)下頻繁侵害私人部門(mén)利益的根基。要從根本上解決這一問(wèn)題，除了逐步限制行政部門(mén)的行動(dòng)范圍以外，還需要為行政部門(mén)的各種行政行為確立清晰明確的規(guī)則體系，嚴(yán)格按程序和規(guī)則辦事，有效限制乃至取消行政部門(mén)的裁量權(quán)。

【本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“最優(yōu)授權(quán)理論及其在中國(guó)政府治理中的應(yīng)用研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12CJL029】

責(zé)編/王坤娜