【摘要】由于受農(nóng)村內(nèi)部和外部多重利益訴求的影響，農(nóng)村土地問(wèn)題極易引起糾紛。2010年1月1日《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》開始實(shí)施，為通過(guò)仲裁途徑解決此類糾紛提供了法律依據(jù)。在此背景下著重分析我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度的特點(diǎn)并提出完善建議具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地承包 經(jīng)營(yíng)糾紛 仲裁制度 特點(diǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛現(xiàn)狀

農(nóng)村土地是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)和條件，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是廣大農(nóng)民最基本的權(quán)利。近些年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛大大增加，主要類型包括承包合同履行糾紛、承包合同效力糾紛和侵占土地使用權(quán)糾紛。其中以第一類糾紛居多，主要表現(xiàn)在違法收回已經(jīng)發(fā)給農(nóng)戶的承包地；利用職權(quán)變更解除承包合同；隨意提高承包費(fèi)；強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等。

這些糾紛多發(fā)生在村委會(huì)、村小組等集體經(jīng)濟(jì)組織與自然人之間，且具有很強(qiáng)的季節(jié)性和規(guī)律性，農(nóng)民春播或秋種的時(shí)候以及村委會(huì)等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)班子更換的時(shí)候較易發(fā)生。究其原因，一方面是農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄，堅(jiān)持采用傳統(tǒng)的土地承包方式，沒(méi)有合同依據(jù)或不按照合同及時(shí)履行；另一方面是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織徇私舞弊，侵害承包戶的利益。針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的特殊性，需要尋求更為合理的糾紛解決方式。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度特點(diǎn)分析

在農(nóng)村，受到傳統(tǒng)意識(shí)的影響，許多農(nóng)民不希望通過(guò)訴訟途徑解決糾紛，協(xié)商、調(diào)解及仲裁成為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的主流。從20世紀(jì)90年代，全國(guó)各地就開始嘗試用仲裁方式解決此類糾紛，直至2010年1月1日《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡(jiǎn)稱《土地承包糾紛仲裁法》）正式實(shí)施。該法對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置、仲裁程序、仲裁裁決效力等都作出了明確的規(guī)定，為通過(guò)仲裁方式解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛提供了可靠的法律依據(jù)，并基本確立了我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度，該制度與商事仲裁制度以及勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度相比，存在很大差異，具有顯著特點(diǎn)：

無(wú)須仲裁協(xié)議，具有行政性與法定性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁不同于商事糾紛仲裁，而是類似于勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，具有一定的行政性質(zhì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁和勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁都無(wú)須爭(zhēng)議雙方作出仲裁的約定，其中任何一方都可以要求通過(guò)仲裁方式或訴訟方式解決糾紛，即使選擇了仲裁，也不會(huì)排除法院的管轄，任何一方如果對(duì)仲裁結(jié)果不滿意，還可以再到人民法院進(jìn)行訴訟。而正是因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁無(wú)須仲裁協(xié)議，使得這類糾紛的仲裁具有了很強(qiáng)的行政性和法定性，具體體現(xiàn)在：

對(duì)于可仲裁的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的范圍需要法律進(jìn)行嚴(yán)格限定?！锻恋爻邪m紛仲裁法》第二條第二款運(yùn)用不完全列舉的方式明確規(guī)定可提交仲裁的糾紛范圍，明確提及的有四大類，即：一是與農(nóng)村土地承包合同相關(guān)的糾紛；二是因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛；三是因承包地收回、調(diào)整而發(fā)生的糾紛；四是因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)和侵權(quán)發(fā)生的糾紛；同時(shí)，還對(duì)可調(diào)整的糾紛范圍作了“其他”類的概括性規(guī)定，條件是符合法律法規(guī)的規(guī)定。這就需要仲裁委員會(huì)在受理案件時(shí)，對(duì)糾紛性質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的甄別審查，將不具有可仲裁性的糾紛排除在外。此外該法第二條第三款還作出了直接的排除性規(guī)定，將因征收集體土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛排除在仲裁委員會(huì)的受理范圍之外，建議這一類糾紛通過(guò)其他的法律途徑加以解決。

對(duì)于仲裁委員會(huì)的選定需要按照法律的規(guī)定，符合管轄的要求。商事仲裁中，仲裁委員會(huì)可以由爭(zhēng)議雙方根據(jù)協(xié)議履行的情況自由選定，而《土地承包糾紛仲裁法》第二十一條提及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁應(yīng)當(dāng)向“糾紛涉及的土地所在地”的仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。由于此類糾紛以土地為標(biāo)的物，土地屬于一種不動(dòng)產(chǎn)，故由土地所在地的仲裁委員會(huì)管轄符合法律的一般規(guī)定，也更有利于糾紛的解決。

對(duì)于仲裁中第三人的法律地位等需要法律予以確認(rèn)。商事仲裁中，仲裁為雙方合意，其效力不及于第三人。而《土地承包糾紛仲裁法》第十九條第二款作出了類似于訴訟中第三人的規(guī)定，允許“與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的第三人可以通過(guò)自行申請(qǐng)或通過(guò)仲裁委員會(huì)依職權(quán)通知的方式參加仲裁。這不僅確立了其第三人的法律地位，同時(shí)確立了涉及第三人利益的仲裁裁決對(duì)第三人的法律效力。

仲裁委員會(huì)的設(shè)立依政府指導(dǎo)，組成人員多樣，具有廣泛性與代表性。我國(guó)商事仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立一般不像法院那樣受到行政區(qū)域的限制，而農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的設(shè)立在法律上也只規(guī)定其受當(dāng)?shù)厝嗣裾闹笇?dǎo)，不受政府干預(yù)。無(wú)需按照管轄層層設(shè)立，也不強(qiáng)行設(shè)立，主要是根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際需要，可以在縣和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立，也可以在設(shè)區(qū)的市或者其市轄區(qū)設(shè)立，宗旨在于解決實(shí)際的農(nóng)村土地承包糾紛。

而在仲裁委員會(huì)的組成人員上，凸顯了廣泛性，由當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門代表、有關(guān)人民團(tuán)體代表、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專業(yè)人員兼任組成，這里還尤其強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民代表和專業(yè)人員在組成人員中的比例，即不得少于二分之一。這種規(guī)定能充分保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的公正公平性和專業(yè)性，使其能真正反應(yīng)農(nóng)民心聲，維護(hù)農(nóng)民權(quán)利。

進(jìn)行公開開庭審理，具有公示性。商事仲裁之所以被越來(lái)越多的商事糾紛主體選中作為其解決糾紛的方式，其中很重要的原因在于商事仲裁采用不公開開庭審理的方式，能最大限度地保護(hù)商事主體的秘密，有利于今后的商事交往。而《土地承包糾紛仲裁法》規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁“應(yīng)當(dāng)”公開開庭審理，除非涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，或者充分體現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治，由當(dāng)事人約定不公開審理。這主要是因?yàn)楣_的開庭審理可以為此類案件的預(yù)防起到警示和公示的作用，農(nóng)民也可以學(xué)會(huì)利用法律的武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。

鑒于這種開庭的公開性，在開庭的地點(diǎn)的選擇上也有一定的靈活性，既可以在“糾紛涉及的土地所在地”的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者村進(jìn)行，也可以在仲裁委員會(huì)所在地進(jìn)行。當(dāng)事人如果要求在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者村開庭的，就“應(yīng)當(dāng)”將地點(diǎn)選擇在該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者村。因?yàn)榇祟愔俨玫摹耙虻刂埔恕?，貼近生活，其更容易被農(nóng)民所接受，解決糾紛效果顯著。

堅(jiān)持調(diào)解與仲裁相結(jié)合原則，具有可操作性。在這一點(diǎn)上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁類似于勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，都將“調(diào)解”與“仲裁”一齊入律，比較重視在解決此類糾紛過(guò)程中調(diào)解與仲裁互相協(xié)調(diào)，共同作用?！锻恋爻邪m紛仲裁法》不僅在第二章中對(duì)“調(diào)解”進(jìn)行了專門規(guī)定，還強(qiáng)調(diào)了仲裁庭在解決糾紛過(guò)程中“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行調(diào)解，即調(diào)解為仲裁中的必經(jīng)程序，如果達(dá)成調(diào)解協(xié)議，制作調(diào)解書；如果調(diào)解不成，及時(shí)作出仲裁裁決。這種相結(jié)合的模式，很多時(shí)候不會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間的關(guān)系，具有可操作性，更容易促成糾紛的最終解決。

仲裁裁決依據(jù)法律和國(guó)家政策，具有可執(zhí)行性。此類仲裁裁決的作出，堅(jiān)持“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，尊重事實(shí)，遵循法律。在土地承包經(jīng)營(yíng)方面，由于國(guó)家政策給予了極大的扶持與引導(dǎo)，所以有時(shí)“國(guó)家政策”也會(huì)成為裁決的依據(jù)。此外，當(dāng)事人如果不服仲裁裁決，可以自收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書將發(fā)生法律效力，如果一方當(dāng)事人不按期履行，另一方當(dāng)事人可以向被申請(qǐng)人住所地或者財(cái)產(chǎn)所在地的基層人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。通過(guò)法院實(shí)現(xiàn)仲裁裁決的約束力，最終促成糾紛的真正解決。

不向當(dāng)事人收取費(fèi)用，具有便民性?！锻恋爻邪m紛仲裁法》第五十二條明確規(guī)定此類仲裁“不得向當(dāng)事人收取費(fèi)用……”，這與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁一樣，由于其帶有典型的行政色彩，一般都不收費(fèi)，由財(cái)政預(yù)算對(duì)仲裁工作提供保障。這種做法是從農(nóng)民的切身利益出發(fā)，極大地節(jié)省了解決糾紛的財(cái)力和物力，具有很強(qiáng)的便民性。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度完善對(duì)策

結(jié)合農(nóng)村實(shí)際來(lái)看，發(fā)揮仲裁制度的特殊性來(lái)解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛具有一定優(yōu)勢(shì)，但該制度仍需不斷完善。首先，細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定。如第十三條規(guī)定了農(nóng)村土地承包委員會(huì)中應(yīng)有農(nóng)民代表組成，體現(xiàn)了廣泛性，但仲裁畢竟是為了解決糾紛，需要一定的專業(yè)知識(shí)，究竟“農(nóng)民代表”需要具備什么樣的條件、如何進(jìn)行培訓(xùn)需要進(jìn)一步明確；同時(shí)該條中將“農(nóng)民代表”與“專業(yè)人員”人數(shù)一起界定為不少于二分之一，如何真正確保農(nóng)民代表數(shù)量仍需斟酌；其次，發(fā)揮政府職能作用。相關(guān)政府部門需要積極出臺(tái)相關(guān)政策指導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村土地承包過(guò)程中的各項(xiàng)工作，如制定統(tǒng)一合同文本、統(tǒng)一進(jìn)行土地承包確權(quán)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)流程、進(jìn)行仲裁委員會(huì)組成人員篩選等，一方面從源頭上避免此類糾紛發(fā)生，另一方面在糾紛發(fā)生時(shí)會(huì)積極推進(jìn)仲裁制度的實(shí)施；最后，提高農(nóng)民法律意識(shí)。通過(guò)適當(dāng)形式的法律宣傳，為廣大農(nóng)民“賦能”，引導(dǎo)農(nóng)民嚴(yán)格按照法律規(guī)定及法律程序進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)，提高法律意識(shí)，學(xué)會(huì)用法律武器保護(hù)自己，從而維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

【作者單位：大連大學(xué)法學(xué)院】

責(zé)編/劉國(guó)菊（實(shí)習(xí)）