為應(yīng)對(duì)2008年世界金融危機(jī)，國(guó)務(wù)院于2009年1月下發(fā)了《關(guān)于發(fā)行2009年地方政府債券有關(guān)問(wèn)題的通知》，并制訂發(fā)行2000億元地方政府債券的計(jì)劃，該計(jì)劃于2010年10月完成。地方政府債券指地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的有價(jià)證券，是地方政府在稅收、規(guī)費(fèi)收入以外的一種通過(guò)舉債籌措財(cái)政資金的方式，所籌集資金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。由于地方債券在發(fā)行時(shí)間、發(fā)行數(shù)額、發(fā)行利率、債券期限、債券項(xiàng)目等方面均由地方政府決定，地方政府有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，是由地方政府自主發(fā)行的債券，學(xué)界稱(chēng)之為“自主債券”。

而我國(guó)2009年、2011年發(fā)行的地方政府債券“借用的是國(guó)債的發(fā)行渠道，即由財(cái)政部按照記賬式國(guó)債的發(fā)行方式，面向記賬式國(guó)債承銷(xiāo)團(tuán)甲類(lèi)成員招標(biāo)發(fā)行。這使得我國(guó)2009年的地方政府債券更像是一種中央以地方名義發(fā)行的國(guó)債，可以說(shuō)是一種‘準(zhǔn)國(guó)債’，而非完全意義上的‘地方政府債券’”。①對(duì)于這兩次地方政府債券的發(fā)行，學(xué)界稱(chēng)之為地方政府自行發(fā)債。但是，兩次債券的發(fā)行，卻又冠以地方債的名義，這其中的用意何在？為什么不能直接賦予地方政府舉債權(quán)？地方政府自主發(fā)行債券面臨的法律問(wèn)題又是什么？

地方政府舉債權(quán)的法律約束

地方政府自行發(fā)債與自主發(fā)債首先關(guān)乎的問(wèn)題是地方政府的舉債權(quán)。所謂舉債權(quán)，是在借貸法律關(guān)系中處于債務(wù)人地位的一方能夠憑借自身償債能力預(yù)先獲得一定商品、貨幣或服務(wù)的一種能力和權(quán)利?！吨袊?guó)人民銀行貸款通則》規(guī)定：“借款人應(yīng)當(dāng)是工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)登記的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶(hù)或具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的具有完全民事行為能力的自然人。”可見(jiàn)，一般民事主體都具有舉債權(quán)，中央政府作為特殊民事主體具有舉債權(quán)，可以發(fā)行國(guó)債。但是，地方政府在我國(guó)現(xiàn)有法律條件下則不能成為民事主體，不具有舉債權(quán)。我國(guó)《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！薄稉?dān)保法》第八條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。”

2009年、2011年地方政府自行發(fā)債是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，由財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)。這種地方債券是由中央財(cái)政擔(dān)保，自行發(fā)債總的指標(biāo)由中央分配，發(fā)行規(guī)模限定在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債限額內(nèi)，資本的利用、未來(lái)償還（財(cái)政部代辦還本付息）由中央財(cái)政負(fù)責(zé)，單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率，本質(zhì)上與國(guó)債信用幾無(wú)區(qū)別。因此，嚴(yán)格地說(shuō)，兩次地方債的發(fā)行并沒(méi)有突破目前預(yù)算法、擔(dān)保法的規(guī)定，我國(guó)地方政府仍不具有舉債權(quán)，地方政府不能自主發(fā)行政府債券。

但是，兩次債的發(fā)行都被稱(chēng)之為地方債，都冠以地方的名義，并實(shí)質(zhì)上由地方政府擔(dān)負(fù)償還債務(wù)的主要責(zé)任，確實(shí)體現(xiàn)出讓地方政府熟悉發(fā)債程序，條件成熟時(shí)賦予地方政府舉債權(quán)，地方政府由自行發(fā)債向自主發(fā)債邁進(jìn)的趨勢(shì)。這是因?yàn)椋罕M管中國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上，中國(guó)各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債“經(jīng)營(yíng)”，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府均有不同形式的舉債行為，并且層級(jí)越低的地方政府負(fù)債的相對(duì)規(guī)模也越大，2011年國(guó)家審計(jì)署認(rèn)定的三級(jí)地方債已經(jīng)超過(guò)10.7萬(wàn)億。②以地方投融資平臺(tái)公司為舉債形式的地方債務(wù)不僅成為地方政府債務(wù)的重要構(gòu)成，其所具有的傳導(dǎo)效應(yīng)構(gòu)成地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、土地政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)這樣一條具有多米諾骨牌效應(yīng)的信用風(fēng)險(xiǎn)鏈。③更重要的是由于我國(guó)地方政府承擔(dān)著促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、縮小城鄉(xiāng)差距加快城市化建設(shè)、解決就業(yè)建立完善的社會(huì)保障體系、加強(qiáng)國(guó)民素質(zhì)教育、建立公共基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)公共服務(wù)等較多的事權(quán)，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮程度，不僅成為上級(jí)部門(mén)對(duì)其政績(jī)考核的基本指標(biāo)之一，而且也成為當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)其是否投贊成票的主要依據(jù)，特別是地方政府與當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共產(chǎn)品的需求信息更加直接，“在許多國(guó)家，探尋政府間財(cái)政關(guān)系分權(quán)化結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要原因，是為了促進(jìn)公共服務(wù)供給效率的提高，其理論基礎(chǔ)是：地方政府是參與性強(qiáng)、反應(yīng)快和負(fù)責(zé)任的公共部門(mén)所屬機(jī)構(gòu)?！雹芩?，賦予地方政府更多的自主權(quán)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

然而，在憲法層面，我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府具有絕對(duì)的、集中的統(tǒng)治權(quán)與控制權(quán)。在關(guān)于中央與地方權(quán)力劃分上，我國(guó)憲法第三條規(guī)定，中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。雖然我國(guó)幾次修改憲法，但是都沒(méi)有涉及到中央與地方政府權(quán)力劃分。由于目前在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)中，中國(guó)消費(fèi)支出占GDP比重遠(yuǎn)低于世界平均水平，消費(fèi)成為帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)核心動(dòng)力的轉(zhuǎn)型還須時(shí)日，政府投資力度大小將成為中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。因此，憲法應(yīng)該賦予地方政府更多的自主權(quán)，“確定財(cái)政支出責(zé)任的歸屬應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)理想的政府間財(cái)政關(guān)系體系建構(gòu)的首要任務(wù)。”⑤允許地方政府具有舉債權(quán)，自主發(fā)行地方債務(wù)是解決地方融資困難，并將融資帶入市場(chǎng)，接受市場(chǎng)約束的最佳方案。

發(fā)債主體信用法律分析

地方政府由自行發(fā)債到自主發(fā)債，中央政府不再擔(dān)保，項(xiàng)目自主、規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)。地方政府自主發(fā)債也回歸債券本意：誰(shuí)舉債誰(shuí)償還，避免風(fēng)險(xiǎn)向上傳遞。⑥但是，發(fā)債主體信用如何是決定債券發(fā)行的關(guān)鍵因素。地方政府信用能力的高低最終都會(huì)表現(xiàn)為特定時(shí)間段內(nèi)政府債務(wù)與政府支付能力的對(duì)比情況。如果政府收入始終能夠?qū)鶆?wù)償還進(jìn)行有效覆蓋，政府信用就高。

2011年地方政府自行發(fā)債的主體是由國(guó)務(wù)院指定的上海市、浙江省、廣東省、深圳市，之所以選擇這四個(gè)地方政府，是因?yàn)樗鼈兊闹黧w信用良好。如何判定地方政府的主體信用水平？可考量的因素很多，但是，主體的財(cái)政狀況即政府償債能力（財(cái)政收支規(guī)模、財(cái)政平衡能力）、政府管轄區(qū)域內(nèi)3～5年的GDP水平、轄區(qū)人均可支配收入、社會(huì)消費(fèi)品零售額、城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度、資本市場(chǎng)發(fā)展程度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等無(wú)疑是衡量的主要指標(biāo)。⑦通過(guò)對(duì)政府過(guò)去和現(xiàn)在的債務(wù)及財(cái)政收支信息進(jìn)行分析，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)政府的流動(dòng)資金狀況作出預(yù)測(cè)能夠比較準(zhǔn)確地反映地方政府的財(cái)政實(shí)力。同時(shí)，地方政府治理能力對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)也具有基礎(chǔ)性作用。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，2011年地方發(fā)債主體的信用非常很高的。

如果允許一般地方政府為發(fā)債主體或者將發(fā)債主體擴(kuò)大到省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)，所遇到的主體信用問(wèn)題恐怕具有普遍意義：

首先，發(fā)債政府需要提供可信的全口徑財(cái)政數(shù)據(jù)，要使財(cái)政數(shù)據(jù)公開(kāi)、透明，而大多數(shù)地方政府都做不到這點(diǎn)。我國(guó)各級(jí)地方政府深度介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算非常不完整，多數(shù)地方政府連靜態(tài)的全口徑財(cái)政狀況都是一筆糊涂賬，一旦土地泡沫破裂，更是無(wú)法編制出包括稅收、土地出讓金、資本經(jīng)營(yíng)收益在內(nèi)的全面預(yù)算，缺乏發(fā)債所需的信息，資信評(píng)估就無(wú)法進(jìn)行。⑧

其次，對(duì)發(fā)債主體信用能力的審查。按照法律規(guī)定，對(duì)一級(jí)政府信用能力的審查，主要是將政府預(yù)算、決算進(jìn)行對(duì)比。但是，我國(guó)地方政府預(yù)算約束力較弱，預(yù)算體制與預(yù)算編制過(guò)程統(tǒng)一性差。預(yù)算資金撥出后的管理相對(duì)弱化，預(yù)算執(zhí)行中存在隨意性，造成預(yù)算執(zhí)行狀態(tài)和人大批準(zhǔn)的預(yù)算決策相偏離。利益部門(mén)化、財(cái)政支出無(wú)序化、收支管理不規(guī)范、一半以上的政府收支游離于政府預(yù)算控制之外（預(yù)算外收入規(guī)模在預(yù)算內(nèi)收入的50%以上，財(cái)政部2010年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)預(yù)算外收入達(dá)到3，200億元。垂直管理體制收費(fèi)造成管理盲區(qū)并一定程度上成為地方政府財(cái)政收入主要來(lái)源）⑨，轉(zhuǎn)移支付制度還沒(méi)有形成穩(wěn)定機(jī)制，帶有很大的隨意性，地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表、收支表、現(xiàn)金流量表等財(cái)務(wù)報(bào)表并不能準(zhǔn)確反映地方政府現(xiàn)有資產(chǎn)，包括房產(chǎn)、土地、公用產(chǎn)業(yè)、股權(quán)情況，負(fù)債情況以及明細(xì)的收入來(lái)源與支出情況。

最后，地方債券發(fā)行以政府作擔(dān)保，如果沒(méi)有約束，容易引起地方政府投資沖動(dòng)。把財(cái)權(quán)過(guò)多交給地方政府容易使各地政府存在嚴(yán)重的發(fā)展速度攀比、狹隘的GDP政績(jī)觀念，部門(mén)利益、區(qū)域利益盛行。不顧國(guó)家確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，弱化中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控。⑩同時(shí)，固定資產(chǎn)投資過(guò)大必定會(huì)使居民收入降低、用于公共福利的公益金也會(huì)減少，個(gè)人所得稅稅源受限制。最后，地方政府信用評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是地方政府發(fā)債的制度要求。政府是社會(huì)性的，應(yīng)該沒(méi)有自己的利益。但是，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家從經(jīng)濟(jì)人概念出發(fā)，認(rèn)為政府最大化地追求自己的利益也是政府的基本屬性。對(duì)地方政府主體信用進(jìn)行評(píng)估需要引進(jìn)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，但是，如何保證獨(dú)立機(jī)構(gòu)不被政府利益集團(tuán)俘獲，保證它的獨(dú)立性，需要周全的法律制度與細(xì)致的規(guī)范。

在目前民眾強(qiáng)烈要求各級(jí)政府公布三公經(jīng)費(fèi)支出，政府信息公開(kāi)，政府財(cái)政支出接受民眾監(jiān)督，尊重納稅人權(quán)利的呼聲越來(lái)越高的情況下，修改預(yù)算法，加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債行為的法律約束，規(guī)范地方政府舉債權(quán)，使預(yù)算成為各級(jí)政府財(cái)政剛性約束手段，增強(qiáng)地方債務(wù)透明度，是順應(yīng)民意、建立法治政府的要求，“從某種意義上講，預(yù)算就是合同，是政府與公眾之間訂立的合同，是立法部門(mén)與行政部門(mén)之間訂立的合同，是政府首腦與各政府部門(mén)之間訂立的合同。預(yù)算的基本屬性，就本質(zhì)而言，它是一個(gè)公共選擇的政治問(wèn)題；就形式而言，它是一個(gè)配置資源的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題?！币蚨?，建立健全政府債務(wù)管理的規(guī)章制度，逐步形成包括債務(wù)規(guī)?？刂啤鶆?wù)使用方向和范圍控制、信用評(píng)級(jí)、預(yù)算管理、審批管理、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、監(jiān)督檢查等在內(nèi)的政府債務(wù)管理制度體系，全方位規(guī)范政府舉債行為，并在條件成熟時(shí)，通過(guò)制定相關(guān)法律或行政法規(guī)進(jìn)行更高效力層次的規(guī)范是地方自主發(fā)債的制度前提。同時(shí)，完善政府信用評(píng)估制度，重要的是完善政府信用信息征集、政府信用信息管理、政府信用信息審查申請(qǐng)、政府信用評(píng)級(jí)、政府信用信息發(fā)布等制度，提高地方政府治理能力，特別是提高地方政府財(cái)政平衡能力是確保地方政府信用水平良好的基本手段。

地方債券與項(xiàng)目的法律評(píng)價(jià)

地方政府自主發(fā)行的債券分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券是指為沒(méi)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施，如教育、市政設(shè)施建設(shè)發(fā)行的債券；收益?zhèn)侵赣刑囟?xiàng)目收入、特定稅收，為有收益的準(zhǔn)公共品，如供熱、水、道路、機(jī)場(chǎng)、碼頭建設(shè)等發(fā)行的債券。2009年發(fā)行的地方政府債券，主要是為了解決新增中央投資地方配套的公益性投資項(xiàng)目地方政府配套資金困難問(wèn)題，因此，2009年地方債應(yīng)該理解為是國(guó)債性質(zhì)的一般責(zé)任債券。2011年四個(gè)地方政府發(fā)行的債券由于其用途不完全由中央指定，所以，更有一些地方市政債券的意味。但是，兩次發(fā)行的地方債，以及未來(lái)地方政府自主發(fā)債都涉及一個(gè)重要問(wèn)題：地方債的發(fā)行要不要列入國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，要不要列入地方政府財(cái)政預(yù)算？幾千億的地方債的發(fā)行以及由此引發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目涉及與國(guó)家計(jì)劃關(guān)系、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系、中央預(yù)算關(guān)系；涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃關(guān)系、本地政府預(yù)算關(guān)系，涉及該項(xiàng)目在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的定位。如何協(xié)調(diào)地方債的發(fā)行與國(guó)家計(jì)劃法、預(yù)算法之間的關(guān)系，實(shí)為地方自主發(fā)債的合法性依據(jù)問(wèn)題。

此外，地方發(fā)債還涉及到地方債券的用途以及公共性與公平性問(wèn)題。2009年地方債發(fā)行的地區(qū)、公益項(xiàng)目沒(méi)有引起過(guò)多爭(zhēng)議。2011年四地區(qū)的地方債具有一定靈活性，但是隨之而來(lái)引發(fā)的公共品公平性、項(xiàng)目與代際公平、怎么樣代表與表達(dá)公共利益？究竟誰(shuí)最適合決定“公共利益”、項(xiàng)目與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)、資源利用與能源消耗、社會(huì)資源的錯(cuò)誤配置由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任？公眾如何參與以及如何對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估？如何杜絕“政績(jī)工程”與地方資源浪費(fèi)？這些爭(zhēng)論正在激烈進(jìn)行。

2004年，國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確了政府依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一；界定和規(guī)范了政府依法行政的職能，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)；規(guī)范了科學(xué)民主決策機(jī)制，要求建立健全公眾參與、專(zhuān)家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制等具體任務(wù)和措施。建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府更是我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)。作為服務(wù)型政府，提供公共產(chǎn)品、從事公共事業(yè)建設(shè)與發(fā)展是地方政府的重要職能，但是，在中央集權(quán)體制下，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行大量的中央政策和法律，尤其是承擔(dān)著發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重任，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)成為考核地方行政的主要根據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致代價(jià)昂貴、不負(fù)責(zé)任、不顧一切、惟利是圖的發(fā)展模式。地方干部實(shí)際上不需要對(duì)下負(fù)責(zé)，許多工程只是應(yīng)付上級(jí)的表面文章，浪費(fèi)大量人力、物力的現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，地方官員貪污腐敗、侵犯公民權(quán)利的行為依然十分普遍，老百姓的基本權(quán)利并沒(méi)有因?yàn)橹醒氡O(jiān)督而得到有效保護(hù)。地方治理仍遭遇人事不定、人心不穩(wěn)、財(cái)力不足等多重制約，公共事業(yè)無(wú)法持久發(fā)展的問(wèn)題。

因此，無(wú)論是國(guó)家發(fā)債還是地方發(fā)債，都應(yīng)該體現(xiàn)在各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃中并在各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算中有所體現(xiàn)，政府負(fù)債應(yīng)納入財(cái)政預(yù)決算的范圍，各級(jí)政府必須接受本級(jí)財(cái)政預(yù)算的約束，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，明確地方政府債務(wù)管理責(zé)任，加強(qiáng)人大審查和財(cái)政監(jiān)督。地方政府發(fā)行債券的依據(jù)、政府負(fù)債及其他可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政活動(dòng)等都應(yīng)納入上級(jí)政府及人大的監(jiān)督范圍，人大有必要對(duì)地方政府負(fù)債投資建設(shè)計(jì)劃實(shí)行項(xiàng)目論證、評(píng)估、審批，確保人大代表真正代表人民的利益和意志。完善計(jì)劃法、預(yù)算法，制定城市建設(shè)法，建立、完善發(fā)債預(yù)算調(diào)整制度、人大審批制度，為地方政府發(fā)債提供法律依據(jù)與行為指引。

地方政府發(fā)債必須建立項(xiàng)目確定區(qū)域聽(tīng)證制度、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、中央政府審核制度。發(fā)行地方債應(yīng)該完善聽(tīng)證制度，讓百姓決定自己的福利，將公共產(chǎn)品的公平性、社會(huì)資源的配置、代際公平的考量納入民主程序。項(xiàng)目決策民主參與、民主監(jiān)督是促進(jìn)相關(guān)決策機(jī)構(gòu)提高決策效率與決策水平的重要機(jī)制。發(fā)行地方債應(yīng)該重視對(duì)項(xiàng)目有效性、項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果的評(píng)價(jià)，建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)發(fā)債資金用于節(jié)能減排、生態(tài)治理、保障性住房建設(shè)、重大自然災(zāi)害災(zāi)區(qū)重建項(xiàng)目建設(shè)等領(lǐng)域，可在同等條件下優(yōu)先獲得核準(zhǔn)。建立審核制度，監(jiān)督地方政府債券的發(fā)行審核，加大審計(jì)力度，并對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政狀況進(jìn)行評(píng)估、預(yù)警。建立獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)制，引入第三方獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)，注意不被利益集團(tuán)俘獲，獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的稅收收入、專(zhuān)項(xiàng)撥款收入和補(bǔ)助金收入等地方政府的財(cái)政收入水平與增長(zhǎng)預(yù)期作出評(píng)價(jià)、對(duì)地方政府的支出結(jié)構(gòu)與歷年公共工程的資金使用效率進(jìn)行評(píng)價(jià)、對(duì)地方政府的真實(shí)債務(wù)水平與結(jié)構(gòu)作出評(píng)價(jià)，該評(píng)價(jià)結(jié)果作為上級(jí)政府審核地方發(fā)債的主要依據(jù)。

地方債違約與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律分析

長(zhǎng)期以來(lái)，“在‘強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)’的行政管理體制中，上級(jí)對(duì)下級(jí)管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的人選具有決定性影響，”干部調(diào)動(dòng)頻繁，政績(jī)考核偏重GDP，根本原因在于地方官員對(duì)上而不是對(duì)下負(fù)責(zé)。雖然憲法規(guī)定地方行政首長(zhǎng)由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，但是基層干部的調(diào)動(dòng)頻率就足以表明地方官員主要受制于上級(jí)任命。異地做官的規(guī)則一般是三年轉(zhuǎn)任，但中途調(diào)任也很普遍。即便三年一調(diào)，任期也過(guò)短：第一年熟悉轄區(qū)情況，第二年急于出政績(jī)，第三年志在升遷。這樣出來(lái)的政績(jī)具有“短平快”和“轟轟烈烈”的特點(diǎn)，形式主義、浮夸虛報(bào)盛行。地方盲目舉債，形成地方倒逼中央，壞孩子受到獎(jiǎng)賞的后果，政府有關(guān)部門(mén)很少追究相關(guān)責(zé)任。

適時(shí)出臺(tái)市政債券法或稱(chēng)政府信用法、政府投資監(jiān)管法、或地方政府債券發(fā)行與交易管理辦法。運(yùn)用法律手段，嚴(yán)肅地方自主發(fā)債財(cái)政紀(jì)律、樹(shù)立預(yù)算硬約束觀念，對(duì)地方政府債券實(shí)施全程監(jiān)督，對(duì)政府投資各參與主體的責(zé)任進(jìn)行明確的界定，合理劃分政府投資項(xiàng)目各參與主體的責(zé)任，明確項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、勘查設(shè)計(jì)、咨詢(xún)?cè)u(píng)估、審批核準(zhǔn)、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。對(duì)債券使用投向監(jiān)管即對(duì)地方政府債券的發(fā)行、流通、使用和償還進(jìn)行監(jiān)督，特別是對(duì)發(fā)債資金的使用過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)債資金作為財(cái)政資金的補(bǔ)充，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金職能，嚴(yán)禁資金的違規(guī)使用。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)債券二級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管，建立全國(guó)、區(qū)域性和地方性柜臺(tái)市場(chǎng)，監(jiān)管重點(diǎn)環(huán)節(jié)，有效控制信用風(fēng)險(xiǎn)。

建立償債儲(chǔ)備金制度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。每年要對(duì)計(jì)劃執(zhí)行的動(dòng)態(tài)狀況進(jìn)行分析，建立償債準(zhǔn)備金制度和債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系，降低債券到期不能償還的違約風(fēng)險(xiǎn)。以擔(dān)保法為基礎(chǔ)，運(yùn)用市場(chǎng)擔(dān)保機(jī)制，對(duì)地方政府債券進(jìn)行擔(dān)保，以降低地方政府債券違約損失。建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理以及以問(wèn)責(zé)制、引咎辭職制度、追究與懲罰機(jī)制為基礎(chǔ)的政府失信懲戒制度，通過(guò)有效的政府失信懲罰機(jī)制，使失信者清楚地意識(shí)到失信將要付出的代價(jià)。

以發(fā)展計(jì)劃、民主程序、法律制度約束地方發(fā)債，解決發(fā)行地方債與地方政府預(yù)算兩張皮的現(xiàn)象，解決行政長(zhǎng)官只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)轄區(qū)內(nèi)民眾負(fù)責(zé)，大肆舉債之后走人，行政長(zhǎng)官不承擔(dān)任何發(fā)債失誤責(zé)任的現(xiàn)象，解決新官不理舊帳，發(fā)債大張旗鼓，還債一拖再拖，政府財(cái)政不受約束的局面。重樹(shù)各級(jí)人大威信，人大不能對(duì)政府先斬后奏的財(cái)政行事方式聽(tīng)之任之，地方債發(fā)行必須在計(jì)劃法、預(yù)算法、人大審批制度、聽(tīng)證制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、獨(dú)立中介制度、償債儲(chǔ)備金制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、政府失信懲戒制度等一系列政府債務(wù)管理法律制度體系內(nèi)實(shí)施。

結(jié)語(yǔ)

地方政府具有舉債權(quán)，自主發(fā)債是大勢(shì)所趨，但是，如何避免地方政府濫用舉債權(quán)過(guò)度負(fù)債、避免發(fā)債用于政績(jī)工程侵犯民眾利益、如何采取市場(chǎng)化評(píng)價(jià)手段引導(dǎo)地方債與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、如何防范地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)等圍繞地方發(fā)債的一系列問(wèn)題的解決，恐怕只有在一個(gè)健全的法律制度框架內(nèi)行事才是化解地方債問(wèn)題的最佳方案。

【本文系教育部社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)信用法律制度體系研究”的成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：09YJA820053】

【注釋】

①?gòu)埓貉啵骸拔覈?guó)地方政府債券發(fā)行與償付中的法律問(wèn)題研究”，《金融法苑》，2011年第82期。

②新華網(wǎng)：“審計(jì)署：2010年地方債務(wù)違規(guī)達(dá)5308億”，2011年6月27日。

③李曉安：“法律視野中的投融資平臺(tái)公司信用風(fēng)險(xiǎn)與地方政府信用失序”，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第2期。

④⑤[美]杰米·波伊克斯：“論作為國(guó)際發(fā)展戰(zhàn)略的財(cái)政分權(quán)和政府間財(cái)政改革”，蘇麗文譯，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2011年第1期。

⑥現(xiàn)行地方政府債務(wù)最終都由中央政府兜底。

⑦參見(jiàn)大公國(guó)際：地方政府信用評(píng)價(jià)。

⑧黃小朋：“地方債不能再讓全民兜底”，新浪博客，2011年7月11日。

⑨⑩劉全順，魏俊，張獻(xiàn)勇：《地方財(cái)政體制的法律問(wèn)題研究》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2011年，第90頁(yè)，第72頁(yè)。

[美]珍妮特·M凱麗，威廉姆·C·瑞文巴克：《地方政府績(jī)效預(yù)算》，茍燕楠譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2007年。

張千帆：“地方自治是民主之本—以中央集權(quán)的統(tǒng)治成本為視角”，《交大法學(xué)》，2010年第1期。

翟校義，盧春龍：“領(lǐng)導(dǎo)干部提拔模式對(duì)地方政府權(quán)力運(yùn)行方向的影響”，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第2期。

責(zé)編/王坤娜