【摘要】黨政領導干部在我國政府和整個社會中具有特殊的地位，其誠信狀況也關乎誠信政府和誠信社會的構建。當前我國黨政領導干部的誠信狀況雖在總體上值得肯定，但是一些領導干部的失信行為極大影響了政府的信譽和形象，非常有必要建設黨政領導干部誠信體系，以管控他們的失信行為。

【關鍵詞】黨政領導干部 誠信體系 誠信信息 公共責任

根據(jù)中共中央《黨政領導干部選拔任用工作條例》第四條規(guī)定：一，本條例適用于選拔任用中共中央、全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、中央紀律檢查委員會的工作部門或者機關內設機構的領導成員，最高人民法院、最高人民檢察院的領導成員（不含正職）和內設機構的領導成員；縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機關內設機構的領導成員；上列工作部門的內設機構的領導成員。二，縣級以上黨委、政府直屬事業(yè)單位和工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體的領導成員的選拔任用，參照本條例執(zhí)行。三，選拔任用非中共黨員領導干部，參照本條例執(zhí)行。四，選拔任用處級以上非領導職務，參照本條例執(zhí)行。該條例的適用范圍實際上規(guī)定了我國在實踐層面上黨政領導干部的范圍，這也表明了在我國黨政領導干部絕不是字面意義上的中國共產黨和作為行政系統(tǒng)的政府的領導干部。

筆者在中國知網上檢索1999年至今在核心期刊上發(fā)表的文獻，通過梳理發(fā)現(xiàn)，我國當前研究黨政領導干部的文獻非常多，但大多集中于黨政領導干部的選拔任用、審查考績和能力素質等方面，而沒有一篇是關于黨政領導干部的誠信問題的。事實上，黨政領導干部的誠信問題不僅關系到他們自身的發(fā)展，更是關系到整個公務員群體以至政府誠信，這是因為黨政領導干部在公務員隊伍和政府中的特殊地位。更重要的是，黨政領導干部的誠信問題經由公務員隊伍和政府會影響到整個社會誠信體系的建設。因此無論是從學術研究還是從現(xiàn)實需要角度來看，黨政領導干部誠信問題都非常值得研究。

黨政領導干部誠信的地位和作用

人類社會進入了一個新的歷史時期，對政府誠信的問題提出了更高的要求，新時期的政府只有努力做到誠信并建立起與社會、與公眾之間的信任關系，才能在社會發(fā)展中發(fā)揮應有的作用。①建設誠信政府是建立健全社會信用體系的關鍵，這是因為，政府誠信在社會信用體系建設中居于核心和主導地位，它直接影響社會信用體系的發(fā)展進程，決定社會信用體系的建設質量。②然而，我們必須承認，黨政領導干部顧名思義是在我國政府當中實際發(fā)揮著領導作用的，他們的言行是否誠信直接關系到政府的公信力和其他非領導職務公務人員的言行誠信與否。至此可以說，從平面上看，黨政領導干部的誠信是社會誠信體系的關鍵之處，它能夠直接輻射到整個體系。具體來說，黨政領導干部誠信能夠發(fā)揮的作用至少包括如下兩個方面：

首先，從政府內部來看，誠信的領導干部不僅能夠樹立良好的自我形象，也可以為其他非領導職務公務員樹立榜樣和激勵他們注意自己的言行，總體上有利于建立誠信政府。一個誠信的政府又可以取信于民，得到人民的認同和支持，增強政府的合法性基礎，進而提高政府行為的效率，降低行政成本。此外，如果誠信政府的一個表現(xiàn)是政府能夠依法（政府與公民事實上的契約）行為，負起對公眾的責任，那么，政府誠信就意味著政府既是負責任的，也是依法行政的，也即是責任政府和法治政府。

其次，從政府外部來說，黨政領導干部誠信既然從內部對建立誠信政府有裨益，那么這種益處也能夠向外部擴散到社會經濟領域。在經濟上，市場經濟在一定意義上就是信用經濟，誠信是市場經濟的通行證，政府信用則有利于培育和發(fā)展統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是市場經濟良性運行的重要保證；有信用的政府可以為經濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境、基礎設施、服務環(huán)境等，從而吸引更多的資金、技術和人才。③同時政府誠信可以降低市場主體的交易成本，提高經濟效率，增加物質財富。另外，在社會上，政府的誠信行為對民風和社會的道德風尚有著不可忽視的導向作用：為政者守誠講信、令行禁止就能為人民群眾樹立良好的榜樣，促使人民重視信用，培養(yǎng)社會的信用意識，促進信用文化的發(fā)展，促進良好社會風氣和道德風尚的形成。④

我國黨政領導干部存有的誠信問題及其原因分析

黨政領導干部的誠信至少需要包括個人基本信息誠信和言行誠信等兩方面內容。就前者而言，個人簡歷、收入狀況、主要負責領域、配偶及子女狀況等信息需要公開，以接受相關機構和社會的誠信審查和考核，而涉及個人隱私但與公民生產、生活確實無關以及涉及國家秘密等不宜公開的個人信息除外。⑤言行誠信則表現(xiàn)為黨政領導干部的施政計劃要符合公共利益的需要，施政行為要與施政計劃保持一致，并保持施政計劃的穩(wěn)定性。

當前我國大多黨政領導干部言行正派，可也有不少領導干部行為失信。首先是在最基本的個人信息上，因為國家出臺了領導干部知識化和年輕化的政策，不少領導干部為了保住職位或晉升就鋌而走險，他們往往小報自己的年齡，屢出“年齡門”事件，也常有領導干部學歷造假的事情見諸于報端；另一方面，我國黨政領導干部的收入狀況和配偶及子女狀況等信息還沒有制度化公開機制，有關機構和公眾沒法對他們這些信息進行誠信審核。其次是在更為重要的言行誠信方面，我國黨政領導干部的失信行為較為普遍。領導干部濫用職權，進行權力尋租，撈取灰色收入；制定政策不科學，決策隨意，政令無常、缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，政策執(zhí)行不力、執(zhí)行無果，行政不作為；不顧違約風險大肆借債，經濟數(shù)據(jù)造假，夸大自身政績，欺下瞞上……。無論是黨政領導干部的個人信息失信還是施政言行失信，都損害了政府的信譽和形象，只會招致民眾對政府行為的輕視和不服從。

若要改變這種狀況就得仔細分析黨政領導干部失信的原因，在我國當代社會轉型背景下很多問題的原因都很復雜，大略可以講黨政領導干部失信的原因分為四類。一是干部自身方面的原因，這要說明領導干部為什么有失信的原始沖動。領導干部有著多重身份，他們既是身肩公共責任的公務人員，應該具有公仆意識和服務精神，也是社會成員，他們有自己的利益訴求，帶有自利性，他們面臨公私兩方面的角色困境；另外，我國傳統(tǒng)政治文化當中的人治、權本位和官本位思想也在領導干部的腦子作祟，傳統(tǒng)意識也會與現(xiàn)代的為人民服務的公仆意識對壘。二是政府角色方面的原因，這關乎黨政領導干部的行為范圍，當然也可以說是可能失信的領地。中國政府在社會生活中居于強勢和支配地位，其職能范圍廣泛得遠遠超出其能力的邊界，而且事實上也沒有明確界定和規(guī)范政府的職能范圍。黨政領導干部作為政府權力的主要執(zhí)掌者，在政府廣闊而又模糊的領地里享有高度的自由裁量權，他們的行為很容易走出公共責任的應允之地。三是法律制度方面的原因，這才是在事實上規(guī)約了黨政領導干部的行為方式（法律制度總是具有總領作用，因而它也涉及前述兩個方面的原因）。我國30多年來的改革雖不乏激進的地方，可總的基調是漸進的，這就塑造了我國規(guī)范公共權力的法律制度的雙軌格局，雙軌制度的摩擦和矛盾為黨政領導干部的行為提供了自由適用的空間，而且我國處于社會轉型期，很多約束權力的法律制度還沒有出臺或不夠完善，法制空白之處就是權力妄為之所，法制不健全也會使黨政領導干部行為失范，如決策機制不健全，責任機制缺失，常導致錯誤決策層出不窮，而且決策者難被問責。此外，我國現(xiàn)有的一些法律制度在發(fā)揮規(guī)范作用的同時，也會從另一個角度助長黨政領導干部的失信行為，比如任期的限制往往會刺激領導干部的短期行為，行政首長負責制會導致某些領導干部行為專斷，做出不科學的決策。四是執(zhí)法監(jiān)督方面的原因，這關系到黨政領導干部失信行為的最終成本。我國的執(zhí)法監(jiān)督體系的力量重心在于體制內，從人大、紀檢委、兩院等的一般監(jiān)督，到各機構內設的監(jiān)督職位，體制內的監(jiān)督體系龐大復雜，但是常常出現(xiàn)虛監(jiān)弱監(jiān)，很難做到防患于未然。而體制外的監(jiān)督力量受到限制，例如新聞媒體報道不自由，作為第三種權力沒法發(fā)揮出來，同時我國公民社會發(fā)育不足，社會監(jiān)督式微。因此，監(jiān)督不力應允了我國的獨特劇幕：黨政領導干部有沒有違紀失信不在于他們是不是真的有，而在于有沒有被監(jiān)督力量揪出來，他們失信的實際成本太低。

上述四方面原因實際上是一個整體，共同組成一條異乎順暢的邏輯：在政府廣闊又模糊的領地里，規(guī)范行為者的法律制度要么是空白的、要么是不健全的，而且監(jiān)督法律制度執(zhí)行和運轉的力量如此不濟，行為者的自利性和傳統(tǒng)意識輕而易舉就壓過了公益性和公仆意識，背棄身肩的公共責任來追求更高的職位和更多的物質利益是再自然不過了。

建設黨政領導干部誠信體系

第一，通過道德教化和規(guī)范來構筑誠信體系。在傳統(tǒng)社會，誠信屬于道德問題，誠信原則也就自然而然地是一條道德原則，是人立身做事的道德規(guī)范。⑦道德主要反映了誠信的要求，用誠信的原則和道德理念來同化人的心理、意識和思想，要求黨政領導干部立身以誠，行事以信。因此道德規(guī)范是要求黨政領導干部將誠信作為一條立身做事和自律的準則。然而，當前我國黨政領導干部的道德意識并不強烈，難以做到誠信施政。因此非常有必要采取措施，積極培育黨政領導干部的誠信意識，逐漸使誠信意識深入人心，內化為他們心中的道德習俗和道德義務，形成一種講求誠信的施政文化氛圍，奠定誠信政府的文化道德基礎。⑧同時，還要加強在黨政領導干部的選拔程序上加強誠信道德考察，因為黨政領導干部往往是由非領導職務的公務人員晉升上去的，所以也要在公務員考錄的入口把好誠信關。

第二，通過健全的法律構件來構筑誠信體系。誠信既是道德規(guī)范，也是法律要求。法律構件主要反映在信用法律保障體系的建立和健全方面，即通過一系列信用管理立法，使黨政領導干部能夠在法律法規(guī)中看到自己的信用行為可能導致的后果，并以此為基準做出趨利避害的行為選擇。⑨規(guī)范黨政領導干部誠信的法律應該形成一個完整的體系，借鑒其他國家的一些常用做法，這個體系至少應該包括明確規(guī)范政府職能范圍的法律、規(guī)范政務信息公開的法律、規(guī)范黨政領導干部家庭財產公開的法律、規(guī)范黨政領導干部具體職責的法律、規(guī)范黨政領導干部行為信息采集的法律、規(guī)范黨政領導干部晉升考核的法律、規(guī)范黨政領導干部倫理道德的法律。當然這些該有的法律要求并不是要一一立法，而是說要有法律規(guī)范這些內容。

第三，通過完善的制度構件來構筑誠信體系。無論多么健全和精致的法律，如果要真正運行起來還離不開完善的與之相配套的制度保障。當前，根據(jù)上述對立法的要求，我國應該建立健全一些制度機制。完善政務公開制度，政務公開制度是權力在陽光下運行的保障，既可以提供政府的透明度，也能維護公民對政務的知情權，方便公民對黨政領導干部的監(jiān)督；建立痕跡管理制度，黨政領導干部要在工作日志上記錄每天所有的活動，包括處理公務、接待當事人和社會交往的情況，為監(jiān)察部門審查其誠信狀況留下文書資料；建立財產申報制度，黨政領導干部就職卸任前都必須申報個人財產情況，同時，將申報資料在官方公報或網站上對外公布，相關機構可以對其實際財產和申報財產進行調查對比；完善內部和外部相結合的監(jiān)督制度，黨政領導干部誠信體系的建設首先要從政府制度改革入手；建立健全相應的制度，使黨政領導干部的誠信行為與其收入、升遷、福利保障等相結合，形成相應的激勵和懲罰機制，真正形成對他們的誠信行為的內控機制。但是，由于黨政領導干部服務的對象主要是對人民群眾，因此要充分利用外部監(jiān)督的力量，通過新聞媒體、中介組織、社會公眾等有效的外部監(jiān)督力量，加強對黨政領導干部誠信狀況的監(jiān)督和制約。⑩

第四，建立專門的組織機構來構筑誠信體系。政府應當設立專門的信用管理和引導機構。雖然現(xiàn)在政府中已有一些關于經濟活動的信用管理機構，但包括黨政領導干部在內的公務員誠信管理方面的組織機構尚未出現(xiàn)。比如，可以設想在政府中的不同層級設立專門的信用建設委員會，也可以考慮在監(jiān)察部門設立信用監(jiān)察機構。無論該專門組織機構是單獨成立還是在某個部門內部設立，其職權應該包括：誠信行為規(guī)范的制定、修改和廢除；對包括黨政領導干部在內的公職人員誠信行為的調查和向國家有關部門的懲戒處分建議；對公職人員的財產收入、饋贈情況的審查；對即將提升、調動的公職人員誠信行為的調查和向人事部門的建議；對公職人員的誠信行為的一般性調查以及宣傳；其他法律授權的職權。專門的組織機構負責對黨政領導干部的誠信狀況進行日常性的檢查和考核，是黨政領導干部誠信體系不可或缺的構成部件。

第五，建立誠信信息數(shù)據(jù)庫來構筑誠信體系。包括黨政領導干部在內的公務員誠信信息數(shù)據(jù)庫，就是把公務員個人在履行職責，行使公共權力和社會生活等方面的個人誠信和信譽信息匯集起來，進行整理儲存，從而形成公務員個人的一種信用資料。此項任務是一個標準化的體系，具體內容包括：個人信用信息的收集、登記、評價、考核和信用信息資源的共享、信用數(shù)據(jù)庫管理、信用等級認證等。公務員誠信信息不僅可以作為對公務員使用、提拔、獎懲的重要依據(jù)，同時公務員誠信數(shù)據(jù)庫可向本人和廣大群眾公開，讓各級公務員的信用情況處于社會廣大群眾的監(jiān)督之下。黨政領導干部誠信信息數(shù)據(jù)庫既是誠信體系建設的基礎構件，更是對黨政領導干部的誠信狀況進行記錄和審查考核的必要部分。

【作者單位：四川建筑職業(yè)技術學院建筑經濟管理教研室】

【注釋】

①⑦⑨張康之：“論政府誠信以及政府的社會信用建設功能”，《理論與改革》，2004年第5期，第15頁，第18頁，第18頁，第18頁。

②陳景云，王進敏：“建立健全社會信用體系關鍵在建設誠信政府”，《學習與探索》，2006年第5期，第77頁。

③④周文翠：“我國政府信用問題研究綜述”，《蘭州學刊》，2007年第7期，第161頁，第162頁。

⑤王偉國：“誠信體系建設法治保障的探索與構想”，《中國法學》，2012年第5期，第27頁。

⑥鄧文偉，周瀛：“論公務員誠信體系的法制建設”，《法制與社會》，2007年第1期，第517頁，第518頁，第518頁。

⑧房紅：“對完善我國社會誠信體系建設的思考”，《商場現(xiàn)代化》，2005年第26期，第202頁。

⑩陳尤文，王丹，聶元軍：“國外公務員誠信體系建設及其啟示”，《理論探討》，2006年第1期，第107頁。

責編/邊文鋒