【摘要】公共安全是公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。無論是中央政府還是地方政府都承擔(dān)著為人們提供公共安全的職責(zé)。而根據(jù)公共安全的特殊性，各級政府間對于公共安全的承擔(dān)責(zé)任不同，其所涉及的公共安全支出的水平也不同。文章從政府間公共安全支出責(zé)任劃分的理論可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)可行性和社會可行性等角度對其進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】公共安全 基本公共服務(wù)均等化 可行性分析

公共安全部門是國家機(jī)器的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家政權(quán)、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、實(shí)現(xiàn)司法公平公正、確保國家政策法令貫徹執(zhí)行等重要職責(zé)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府按照社會公眾的集體意愿為社會提供市場機(jī)制無法有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以充分保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障國家安全，維護(hù)社會秩序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。而地方政府亦具有“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族實(shí)務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”的職能，與此同時(shí)地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出，以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)發(fā)展所需支出。因此省、市、縣各級財(cái)政應(yīng)按隸屬關(guān)系結(jié)合具體公共安全支出項(xiàng)目合理劃分政府間公共安全支出的責(zé)任，以保證地方財(cái)政公共安全支出的高效。

政府間公共安全支出責(zé)任劃分的理論可行性

公共安全的特點(diǎn)。公共安全作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有利益遞減性和利益外溢性的特點(diǎn)。①利益遞減性是指消費(fèi)地方性公共產(chǎn)品的效益有一定的區(qū)域范圍，距離中心位置越遠(yuǎn)，效益就越少，而且人口密度增加時(shí)也會因擁擠而使其受益減少。公共安全支出規(guī)模的大小、實(shí)施效果的好壞與所轄地區(qū)的范圍、人口的數(shù)量有著直接聯(lián)系，具有典型的利益遞減性。利益外溢性是指地方性公共產(chǎn)品提供的收益外溢至轄區(qū)之外，使其提供者無法單獨(dú)決定其最適數(shù)量，無法達(dá)到帕累托最優(yōu)，其邊際收益之和很難與邊際社會成本相等，提供者的邊際收益一般會小于其邊際成本。作為利益外溢性典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公共安全由于人口流動性的增強(qiáng)導(dǎo)致外溢性更加突出。

公共安全服務(wù)的層次理論。針對公共安全利益遞減、利益外溢的特點(diǎn)，對于公共安全的提供需要分別配置于兩級以上的政權(quán)機(jī)構(gòu)。多數(shù)發(fā)達(dá)國家提供的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)戎匾参锲酚啥嗉壵餐袚?dān)，其財(cái)政支出責(zé)任也由兩級以上財(cái)政分擔(dān)。因?yàn)樵趯?shí)踐中某些社會共同事務(wù)的“外溢”程度很難判斷和估算。所以，按照一定的比例分?jǐn)傇擁?xiàng)目的支出成本，已經(jīng)成為一些發(fā)達(dá)國家的普遍做法。以河北省為例，公共安全支出主體采用省市縣各級財(cái)政分擔(dān)的方式，符合現(xiàn)實(shí)和理論的需要。

公共安全服務(wù)的受益范圍理論。公共產(chǎn)品的受益存在一定的范圍。根據(jù)“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則，應(yīng)該依據(jù)公共產(chǎn)品使本地居民受益的程度，來劃分政府間財(cái)政支出責(zé)任。就與省市縣財(cái)政的關(guān)系而言，凡是其受益面覆蓋全省的公共產(chǎn)品，其支出的責(zé)任就應(yīng)屬省級財(cái)政，或者在一定程度上按照一定的比例來參與分擔(dān)；受益范圍覆蓋全市的公共產(chǎn)品，其支出的責(zé)任就應(yīng)該屬于市級財(cái)政；受益范圍覆蓋全縣的公共產(chǎn)品，其支出的責(zé)任就應(yīng)該屬于縣級財(cái)政。根據(jù)該理論，公共安全的支出項(xiàng)目可根據(jù)具體受益居民的受益程度，劃分公共安全支出責(zé)任。加上公共安全所具有的利益外溢性的特點(diǎn)，可以選擇省市縣各級財(cái)政分擔(dān)為主體，特殊項(xiàng)目輔以省對市縣財(cái)政的適當(dāng)補(bǔ)貼的方案。

政府間公共安全支出責(zé)任劃分的經(jīng)濟(jì)可行性

從資金規(guī)模來看。政府間財(cái)政支出責(zé)任的劃分應(yīng)與各級財(cái)政的財(cái)力相適應(yīng)。由此，各級財(cái)政的財(cái)力狀況直接影響著公共支出責(zé)任劃分方案的落實(shí)情況。近年來，我國財(cái)政體制不斷改革，為劃分政府間財(cái)政支出責(zé)任奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。各省與市、市與縣之間都建立了較為規(guī)范的分級分稅財(cái)政體制，財(cái)政收入劃分基本實(shí)現(xiàn)了主體稅種比例分享、其他收入以不同方式分享，打破了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法，收入體制經(jīng)過多次改革后趨于規(guī)范和相對穩(wěn)定。

從收益效果來看。在市場經(jīng)濟(jì)下，任何經(jīng)濟(jì)活動都要講效益，同樣，作為公共支出之一的公共安全支出也必須講求效益。追求公共安全支出的最大效益或最佳效益，這是加強(qiáng)公共安全支出管理的根本出發(fā)點(diǎn)，也是檢驗(yàn)公共安全支出責(zé)任劃分方案是否可行的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

第一，成本分析。公共安全支出責(zé)任的重新劃分，更加注重責(zé)權(quán)對稱原則，這樣便于各級政府對于各級的公共安全支出進(jìn)行統(tǒng)籌、安排和監(jiān)督。由于各地方政府對本級政府所轄區(qū)域內(nèi)的情況較為了解，很大程度上能夠降低了對于相關(guān)信息索取的難度，減少了物力、人力、財(cái)力的耗費(fèi)，削減了上級對下級不斷調(diào)查考證的次數(shù)，減少了上級到下級資金層層下?lián)艿目赡?，從而降低了公共安全支出總的管理成本，提高了支出效率?/p>

第二，效益分析。此處的效益不單是指經(jīng)濟(jì)效益，還包括社會效益，尤其對于公共安全支出而言，社會效益則更突顯其重要性。公共安全不但能給我們提供一個(gè)穩(wěn)定的生活與工作環(huán)境，還能給我們提供公平、公正、公開的競爭環(huán)境，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。公共安全支出責(zé)任的新調(diào)整賦予本級地方政府更多職責(zé)，結(jié)合地方政府掌握的較為充分的信息，可以更加快捷、準(zhǔn)確、及時(shí)地解決問題，提供高效的公共安全服務(wù)。

政府間公共安全支出責(zé)任劃分的技術(shù)可行性

根據(jù)《2012年政府支出功能科目表》，公共安全支出包括警察武裝、公安、國家安全、檢察、法院、司法、監(jiān)獄、勞教、國家保密等9款支出責(zé)任。2007年的政府收支分類改革，對公共安全支出中，包括干警服裝、特別業(yè)務(wù)費(fèi)、政府專項(xiàng)支出、勞教人員生活及教育費(fèi)等幾項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)整，即它們多是由省級統(tǒng)管改為省市縣分級負(fù)擔(dān)，除干警服裝、勞教人員生活及教育費(fèi)外，對于其他幾項(xiàng)，省對市縣還要給予適當(dāng)補(bǔ)助。

其中，干警服裝費(fèi)、勞教人員生活及教育費(fèi)是政府機(jī)關(guān)的基本支出，屬于經(jīng)濟(jì)分類的商品和服務(wù)支出范疇，根據(jù)公共物品的責(zé)權(quán)對稱原則，應(yīng)是根據(jù)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系，各級負(fù)擔(dān)各級的公共安全機(jī)關(guān)在編在職干警制式服裝的購置費(fèi)用和勞教所用于勞教人員生活的各項(xiàng)開支。并且，從技術(shù)處理的角度考慮，無論是在編在職的干警人員還是勞教人員，都可根據(jù)屬地原則查詢相關(guān)人事記錄，有效實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任的分級負(fù)擔(dān)。

而從技術(shù)的執(zhí)行角度分析，特別業(yè)務(wù)費(fèi)以及政府專項(xiàng)支出的責(zé)任劃分方案與其他支出項(xiàng)目比，則存在一定的難度。一方面，無論是反映公共安全部門的特別辦案費(fèi)、密干費(fèi)、特定耳目非、派遣費(fèi)、情報(bào)費(fèi)等特別業(yè)務(wù)費(fèi)還是反映公共安全機(jī)關(guān)綜合治理、見義勇為及因公犧牲、傷殘?zhí)乩Ц删Y助等政府專項(xiàng)支出，由于工作存在正的外部效應(yīng)的外溢性，根據(jù)受益原則，應(yīng)由上級給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。但正外部效應(yīng)外溢的度難以準(zhǔn)確度量，省對市縣的適當(dāng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)則從技術(shù)的角度不易確定。另一方面，由于不同級次的政府財(cái)力情況不同，且各案件的具體情況千差萬別，省市縣各級在特別業(yè)務(wù)費(fèi)、政府專項(xiàng)支出的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上也存在一定難度。

結(jié)合的現(xiàn)實(shí)情況，對于公共安全支出責(zé)任劃分的初始階段，也可采取比例的方式給予補(bǔ)助的設(shè)定，待到制度較為完善，技術(shù)更加科學(xué)時(shí)再進(jìn)行變更。

政府間公共安全支出責(zé)任劃分的社會可行性

效率、公平是衡量一切經(jīng)濟(jì)活動的兩大準(zhǔn)則。作為一項(xiàng)公共支出，不單單要強(qiáng)調(diào)支出的高效性，還要強(qiáng)調(diào)支出的公平性。保證轄區(qū)內(nèi)政府能夠向本地區(qū)的居民提供最基本的社會共同事務(wù)，是各級政府財(cái)政管理體制的基本目標(biāo)。而提供給居民一個(gè)基本安全的生活、工作環(huán)境是政府的基本職責(zé)之一。為了保證地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)保證經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府具有最基本的社會共同事務(wù)的供給能力。在公共安全方面，應(yīng)該保證基本的公共安全部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提供最為基本的安全服務(wù)，保障轄區(qū)內(nèi)居民的日常工作和生活?？紤]到不同級次政府在提供公共安全的財(cái)政能力方面存在差異，上級政府在承擔(dān)本級財(cái)政支出責(zé)任同時(shí)，應(yīng)承擔(dān)對下級政府間的財(cái)力差異進(jìn)行調(diào)控的能力相對應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任。例如，對于經(jīng)濟(jì)較為落后或財(cái)力較差的地區(qū)，可根據(jù)具體情況酌情增加特別業(yè)務(wù)費(fèi)補(bǔ)助，但應(yīng)以實(shí)際調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，不能憑空、隨意增加補(bǔ)助額度，以實(shí)現(xiàn)效率與公平。

此外，公共安全支出責(zé)任中某些項(xiàng)目的三級分擔(dān)方式，加強(qiáng)了支出的“屬地”化，提高了信息對稱的程度，在一定程度上更有利于社會的立體化監(jiān)督。一是各部門之間的監(jiān)督，尤其是對于本級財(cái)政分擔(dān)部分，由于資金主要來自于本級財(cái)政，而各級地方財(cái)政財(cái)力有限，對于資金的使用方向、使用效率更加關(guān)注，在一定程度上提高了監(jiān)督的力度；二是民眾的監(jiān)督，伴隨著人們公共產(chǎn)品意識的提高，人們越來越關(guān)注自己所繳納的財(cái)政稅收都流向了何方。

【作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)】

【注釋】

①黃燕：《地方公共財(cái)政發(fā)展研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）