張曉冬

摘要：從大學治理結(jié)構和權力制約機制類型劃分，英國大學主要分為古典大學、城市大學和新大學三種類型。古典大學以學校集體大會為最高決策權力機構，以理事會為行政執(zhí)行機構，其內(nèi)部權力制約機制以文化制約權力機制為主要特征。城市大學以理事會、學術評議會為最主要的決策權力機構，以董事會、理事會和評議會三會分權制約機制為主要特征。法人化治理的新大學則以董事會為最高決策權力機構，董事會、校長和學術委員會為主要權力主體與機構，以社會權利制約權力機制為主要特征。而文化制約權力機制和分權制約機制是英國大學權力制約機制的主要特征，社會權利制約權力機制是其發(fā)展的趨勢，制度制約權力則是基本形式，以此構成英國大學多樣化的權力制約機制類型。

關鍵詞：英國大學；繼續(xù)與高等教育法案；大學治理結(jié)構；權力制約機制

中圖分類號：G64922 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1610（2013）06-0024-08

從大學內(nèi)部治理結(jié)構和權力制約機制類型劃分，英國大學的內(nèi)部權力制約機制經(jīng)歷了以“學院制和教授治?！睘橹卫硖卣?，依靠學術文化自覺約束規(guī)范權力運行的古典牛津大學和劍橋大學時期；以“董事會、理事會、評議會”三會制為治理特征，以分權制約機制為主要特征的城市大學和聯(lián)邦大學時期；以及以“董事會與學術委員會”兩會制為治理特征，依據(jù)1988年《教育改革法案》（Education Reform Act）和1992年《繼續(xù)與高等教育法案》（Further and Higher Education Act）設立，以社會權利制約權力機制為主要特征的新大學幾個時期。前兩類大學主要依據(jù)皇家樞密院頒發(fā)的特許狀或國會法而建立；后一類大學主要依據(jù)1988年和1992年的高等教育法案設立，他們內(nèi)部治理結(jié)構和權力制約機制的不同顯現(xiàn)了英國大學內(nèi)部權力制約機制的變革趨勢。由于權力制約機制以權力主體和權力關系為基本構成要素，因此以下將遵循“（權力）主體——（權力）關系——（權力制約）機制”的分析思路對英國大學內(nèi)部權力制約機制類型及其流變作討論分析。

一、以學術文化自覺規(guī)約權力的古典牛津大學和劍橋大學

牛津大學（University of Oxford）和劍橋大學（University of Cambridge）都是從中世紀流傳下來的英國最古老的大學。牛津大學確切的建校時間已無法考據(jù)，亦無確切的創(chuàng)始人，大學的早期歷史表明，其起源于十二世紀后期一群駐校的牛津教師和學生。[1]1214年牛津大學有了官方認可的校長。[2]1231年，牛津大學獲得法人資格。

1209年，因與市民沖突，牛津大學的學者們避難到劍橋鎮(zhèn)。1226年，來到劍橋的學者在數(shù)量規(guī)模上達到建立正式大學的要求；同年，劍橋大學有了官方認可的代表學校的校長，以及有規(guī)劃的課程教學和固定的教學人員。[3]1231年國王亨利三世承諾保證劍橋師生享有教學特權。1571年，牛津大學和劍橋大學正式依法成立，成立法案規(guī)定了牛津大學和劍橋大學內(nèi)部治理結(jié)構及其關系。獲得法人資格的牛津大學和劍橋大學享有充分的自治和自由權力。

（一）權力主體與治理結(jié)構

目前，牛津大學內(nèi)部權力主體與機構主要是：1名校長（Chancellor）、1名常務副校長（viceChancellor）、5名代理副校長（proviceChancellor）、1個大學理事會（University Council）、1個學校集體大會（Congregation）、4個學部（Academic Divisions）和38個學院（colleges）。[4]他們之間的結(jié)構關系如圖1所示：

圖1牛津大學內(nèi)部治理結(jié)構

學校集體大會由超過4000名成員的全體教員、學院院長、社會名流（heads of societies）、高級研究者，計算機、圖書館和行政系統(tǒng)的人員組成，是學校的最高權威組織，享有最終立法決議權。集體大會主要負責對理事會提交的章程規(guī)則及學位授予和常務副校長的任命等事宜進行審議和決定，對理事會的行為具有約束力。[5]校長是榮譽頭銜，通常由社會名流擔任，并且為終身制，主持和出席學校的重大慶典或?qū)W位授予儀式。常務副校長是學校的高級行政人員，五名代理副校長負責處理學校發(fā)展事務及外部相關事務，包括教育、學術服務及大學集會，人事、規(guī)劃與資源和學術研究等事務。學校理事會主要負責以下事務：第一，推進和實現(xiàn)學校的發(fā)展目標；第二，處理行政事務、管理學校資產(chǎn)和財政；第三，學術政策和大學戰(zhàn)略發(fā)展，包括處理各學院和外部社會關系等事宜；第四，制定大學的內(nèi)部制度，監(jiān)控學校的發(fā)展環(huán)境與機遇；第五，在年度財政報告中提出大學的戰(zhàn)略風險點。[6]理事會還要向高等教育基金會（Higher Education Funding Council for England ，簡稱“HEFCE”）負責做好財務備忘錄等事宜。其具體的日常工作由教育委員會、總體規(guī)劃委員會、人事委員會、規(guī)劃與資源配置委員會，以及學術研究委員會五個委員會負責完成。四名校外理事會成員由提名委員會推薦，理事會提名，集體大會最終任命。相對于集體大會，理事會是決策執(zhí)行機構，受約束于學校集體大會。四個學部，即人文學部，數(shù)學、物理與生命科學學部，醫(yī)學部和社會學部，各自都有選舉產(chǎn)生的部長和學部委員會（divisional board）。38個學院各自有英國皇家樞密院頒發(fā)的學院章程，是獨立的組織機構，享有自治權，并在大學理事會和校長及有行政職位的校級領導組成的治理團隊領導下運行。

根據(jù)牛津大學2011年8月1日至2012年7月31日修訂并公布的大學章程內(nèi)容，集體大會具有：決定審批由理事會呈送的提議或20名以上大會成員提議修訂、廢止章程與規(guī)則的事宜，批準任命副校長及其他事務的討論決議權。[7]9集體大會依據(jù)章程及相關規(guī)則通過的任何決定在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力。大學理事會（Council）是2000年10月1日由原七日理事會（the Hebdomadal Council）和學院理事會（General Board of the Faculties）合并形成的大學治理組織機構。新大學理事會的目的是維護大學集體大會的最高權威性，避免曾經(jīng)發(fā)生的七日理事會取代集體大會成為實際控權者的現(xiàn)象。評議會（Convocation）由先前畢業(yè)并獲得學位的牛津?qū)W生、在職或已退休的大學集體大會部分成員組成，主要負責選舉校長。[7]7選舉程序及規(guī)則由理事會根據(jù)相關法規(guī)制定。在權力的實際運行過程中，學校將重要事務委托給了幾個委員會，委員會會議由常務副校長或代理副校長主持。學部、學院和系被重新整合成五個新的學部，負責管理教學研究與財務工作。

劍橋大學的內(nèi)部權力結(jié)構和牛津大學相類似。如大學集體大會是學校的最高權威，校長是榮譽頭銜，常務副校長主持校務及擔任各類委員會主席并主持會議等，理事會全面負責行政事務，評議院（The Regent House）負責副校長和理事會機構人員的選舉，以及內(nèi)部規(guī)則法案的制定工作等，而學部委員會負責學術事務咨詢等。[8]還有每年由各個學院提名選舉產(chǎn)生的2名學監(jiān)，代表評議院監(jiān)督集體大會工作，保護言論自由及學校公共秩序等。[9]而專門的監(jiān)察委員會（The Board of Scrutiny）代表評議院檢查理事會工作，以平衡學術權力與行政權力之間的關系。[10]

（二）權力制約機制類型

權力制約機制是對制度化權力關系處理的具體方式和手段。而治理結(jié)構是大學內(nèi)部權力關系的正式制度安排和設計，是權力制約機制形成的基礎和運行載體。但大學治理結(jié)構與大學權力制約機制之間不是一種線性的邏輯關系，相同或相似的大學治理結(jié)構在不同的國家可能其權力運行制約機制差異很大，這與大學權力運行的“國情”，即權力運行的文化傳統(tǒng)、價值信念等有關系。但總體上，權力制約機制類型主要有“權力制約權力”、“制度制約權力”、“權利制約權力”和“文化制約權力”等幾種類型。

根據(jù)以上分析，牛津大學和劍橋大學的權力制約機制主要以文化制約權力機制和分權制約機制為突出特征，而其他如以大學章程和議事規(guī)則為形式的制度制約權力機制是其基本的類型。

第一，基于學術自治文化的文化制約權力機制。

從權力運行的文化模式看，牛津和劍橋大學的內(nèi)部權力運行模式主要是麥克尼（Ian McNay）和伯恩鮑姆（Robert Brinbaum）所稱的“學院制”權力運行制約模式。這種權力運行模式實際上是一種“行會式”的治理模式，其突出的文化特征是學術權力/利居于大學治理的主導地位。其內(nèi)部權力制約機制除以“特許狀、章程和條例”為基本形式的制度制約權力機制外，主要是“集體權力決策機制”與體系龐大的“委員會”制，以及學院自治體系。集體權力決策機制的主要形式是“集體大會”，其做出的決策具有普遍約束力，是對中世紀大學基于“宗教信仰、宣誓和對知識的敬畏感”文化制約權力機制的繼承和發(fā)展。在歷史的流變過程中，這一機制逐步演變成了一種學術民主與自治文化。這種文化對大學的行政權力有一種非制度化的約束力。如在牛津和劍橋大學，盡管常務副校長擁有較大的行政決策權力，但是各個學院卻擁有獨立的章程和處理院系財務、人事、學科發(fā)展等方面的全面自治權力。集體大會的最高權威性和學院的高度自治性共同塑造了牛津和劍橋大學學術自治與教授治校的文化氛圍。如理事會決策除特別情況由投票表決外，要取得廣泛的一致意見才能最終決定。[11]目前，政府主要通過基金委員會等中介機構尋求對牛津和劍橋大學學術權力的約束，訴求行政權力與學術權力的平衡性。

第二，源于希臘民主決策文化的權力制約權力機制。

牛津和劍橋大學制度化的權力關系主要是大學集體大會、理事會、評議會和學院董事會組織機構之間的關系。主要的個體化權力代表有校長、副校長、學部部長、學院大會主席及學院院長。比較活躍的個體權力主要是常務副校長。常務副校長是學校的學術和行政首席負責人，負有戰(zhàn)略規(guī)劃、領導學院發(fā)展的權力與責任，也是學校的法人代表。常務副校長同時還享有：主持理事會、（除規(guī)定由校長主持外的）學校集體大會會議權，指定人員主持其他委員會的權力，與理事會、學部、學院、學院大會及學校集體大會聯(lián)合開展工作，確保學校治理和管理的有效性，以及管理學校財務的首席責任人等權責。[12]常務副校長實際上還享有除特殊事件必須投票表決外的理事會常規(guī)決策的最終表決權。但這并不意味著常務副校長的權力沒有受到約束。從其產(chǎn)生程序而言，常務副校長是由常設委員會向理事會提名推薦，理事會報學校集體大會最終審批任命產(chǎn)生，這意味著常務副校長的權力受集體大會權威的制約和約束，并對其負責。其他個體權力，如學部部長等則基本是向常務副校長和集體大會負責，他們之間是基于章程和規(guī)則的權力負責關系。

集體大會作為學校最高權力組織，擁有一些重要政策制度審批通過權、重要人事任免權和對理事會提議的最終通過和否決權。而理事會則具體負責推進和實現(xiàn)學校的發(fā)展目標，日常行政事務、學校資產(chǎn)和財政管理，及學校發(fā)展和處理各學院與外部社會關系的權力等。評議會主要享有對校長和副校長人選的提名推薦權。學院委員會則主要享有學院發(fā)展的各項決策權，如學術決策、課程開發(fā)、五年發(fā)展規(guī)劃和院系預算及師資管理等。[13]實際上，他們僅擁有有限的學校治理權力，是一種差異決策、分權制約的權力制約權力機制模式。權力制約權力機制是指不同權力體系或同一權力體系內(nèi)部不同權力之間通過相互約束而形成對組織相對穩(wěn)定的影響和作用方式。狹義的權力制約權力機制指“立法、行政、司法”三權分立制約機制模式?！按髮W集體大會”是一種特殊的權力制約權力機制類型，根源于希臘民主決策文化傳統(tǒng)。

二、以分權制約機制為主要特征的城市大學與聯(lián)邦制大學

文化制約權力機制能成為牛津、劍橋大學的主要權力制約機制特征與其保守性有很大關系。這使得古典大學在二戰(zhàn)前后越來越不適應英國工業(yè)化發(fā)展的要求。而城市大學和聯(lián)邦大學正是為滿足社會工業(yè)化發(fā)展訴求而在這一時期興起的有別于古典牛津和劍橋大學的新型綜合性大學。他們得到了企業(yè)和社會資金的廣泛支持。城市大學和聯(lián)邦大學內(nèi)部治理權力主要是理事會和評議會，最高決策權威機構經(jīng)歷了“理事會-評議會-理事會”的流變過程，其主要的權力制約機制類型已不同于古典大學，也與基于1988年《教育改革法案》和1992年《繼續(xù)與高等教育法案》合并升格成立的“新大學”內(nèi)部治理結(jié)構及權力制約機制類型略有不同。

（一）權力主體與治理結(jié)構

除古典牛津和劍橋大學外，1992年高教法案頒布之前的大學有“聯(lián)邦制”大學和城市大學等類型。前者如倫敦大學（University of London）等，后者如曼徹斯特大學（University of Manchester）、倫敦城市大學（City University London）等。從治理結(jié)構看，該類大學內(nèi)部主要有校董會（Court）、校理事會（Council） 和學術評議會（Senate）等權力機構。如倫敦大學主要是董事會（Board of Trustees）、理事會（Collegiate Council）和教學質(zhì)量咨詢委員會（Academic Quality Advisory Committee簡稱“AQAC”）等。[14]利茲大學（University of Leeds）主要是理事會（Council）、評議會（Senate）、大學委員會（Committees），包括審計與風險委員會（Audit and Risk Committee）、健康與安全委員會和提名委員會等負責理事會和評議會具體工作的委員會，以及董事會（Court）和高級管理層，如校長、副校長等。

根據(jù)特許狀和章程規(guī)定，理事會原則上是學校內(nèi)部治理的最高權力機構，負責著大學發(fā)展目標、行政績效、財務管理與保障、任命副校長，聯(lián)名評議會推薦榮譽校長，以及制定章程等事務工作。理事會還有權代表學校簽訂貸款或抵押合同協(xié)議，以及負責對教學和研究事務的監(jiān)督。[15]75如倫敦城市大學2006年樞密院修訂通過的章程規(guī)定，大學理事會是學校的最高治理權力機構，對學校的全部事務最終負責，制定學校發(fā)展規(guī)劃、資金及財務管理與保障，大學組織結(jié)構調(diào)整，任命副校長（Vicechancellor）、代理校長（Prochancellor）和代理副校長（Deputy Prochancellor），以及制定規(guī)則條例（Ordinance）。[16]理事會的規(guī)模通常是20-40人，校長、副校長、財務長是當然成員，另外還包括教師和學生代表，而校外代表占大部分。如利茲大學2012-2013年的學校理事會成員包括代理校長、副校長2名當然成員外，還有克魯斯沃克公司（Clothworkers Company of London）的1名代表，4名教師代表，2名后勤服務人員代表（Support Staff），12名校外代表構成。[17]理事任期一般為3年，學生理事任期1年。理事可連任3屆（每屆3年）或2屆（每屆4年），最長任期為9年或8年。

也有些大學理事會不僅全權負責學校內(nèi)部事務，還全面負責和管理學術事務，如倫敦大學。倫敦大學的理事會就學校戰(zhàn)略發(fā)展向董事會提供咨詢和建議，同時代表校董事會享有制定學術規(guī)劃與政策及處理各項學術事務的權力。理事會由常務副校長擔任主席，其具體工作由教學質(zhì)量咨詢委員會負責，并向理事會提供年度教學質(zhì)量評估報告。[18]

但總體而言，城市大學的理事會主要負責財務管理與保障、人事任免和章程或規(guī)則的制定等工作。在20世紀之前，學校內(nèi)部的權力結(jié)構是：董事會（Court）和理事會（Council）為第一層治理權力；學術評議會（Senate）及校長則屬于第二層治理權力。兩層權力結(jié)構中，第一層以外行代表為主，包括學術人員代表；第二層以校內(nèi)學術人員構成為主。到20世紀中期前，理事會仍占據(jù)著大學治理權力的關鍵地位。但是20世紀中期以后，由于公共資金的大力支持與供給，大學理事會不再承擔籌款的職責，其在大學的決策地位明顯下降，而學術評議會因其在學術決策方面的優(yōu)勢卻獲得了決策的最大發(fā)言權，成為名副其實的大學最高決策權力機構。這一情況直到撒切爾主義及1985年《賈勒特報告》（Jarratt Report）后才有所改變。1988年的《教育改革法案》重新明確了大學理事會在法理上所應有的地位。[19]265

董事會是1992年前成立的大學權力機構之一，也是和理事會并行的大學最高權力機構。有兩種類型的董事會，一種是被稱之為“Board of Trustees”的董事會；另一種是被稱之為“Court”的董事會，又稱為“Annual Meeting of the Stakeholders”，指“利益相關者年度大會”。這兩種形式的董事會，前一種董事會（Board of Trustees）享有大學資產(chǎn)、資金和資源的監(jiān)管與處置權，以及校長等人事任命權和章程修訂與機構設廢審批權等。如倫敦大學董事會的職權依據(jù)章程第10條規(guī)定，具有：批準大學的戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)行計劃、吸收來自理事會的咨詢與建議；執(zhí)行監(jiān)管并保證行政工作效率，監(jiān)管和使用大學固定資產(chǎn)與資源；任命校長、副校長及財務審計人員；聽取和批準大學財務年度報告，并審批年度預決算報告；確保大學學術評議會和校級高層的有效管理；以及重要學術機構的設立與廢止和修訂章程及規(guī)則等權責。[20]董事會由14名成員構成，包括9名校外成員（包括董事會主席），1名副校長和4名由理事會遴選產(chǎn)生的學院院長。[21]

另一種董事會（Court）享有決策咨詢權、榮譽校長任命權、副校長提交的年度工作報告及財務報告審議權，以及理事會有效運行的監(jiān)督權等。相當于美國的校外董事會。董事會每年至少舉行1次會議，由擔任董事會主席的校長主持，主要聽取（副）校長年度工作報告和財務報告，大學近期工作匯報和理事會重要決策等事宜。成員主要包括榮譽校長、校長、副校長、代理校長、理事會理事、評議會人員及地方當局和其他利益相關者。成員規(guī)模較龐大，一般在50-400多人，常見的為200人左右，如倫敦城市大學董事會成員由榮譽校長（也是董事會主席）、理事會成員、評議會成員、理事會委員會候補成員、著名校友，大學所在城市與社區(qū)的公司代表各1名，學生會校友協(xié)會代表，大學合作機構代表，當?shù)亟逃龣C構代表，大學基金委員會、大學聯(lián)合會、教育質(zhì)量保障協(xié)會、研究委員會及其他由副校長或代理校長提名的部門代表組成。[22]

評議會通常被認為是學術事務的最高決策機構。評議會向理事會匯報工作，在有關資金與資源配置的決策時，評議會遵守“理事會通過”原則；另一方面，理事會有關學術事務的決策，如成立或廢止院系時遵循“評議會優(yōu)先決策”原則。[15]41評議會一般由校長主持，成員按照比例在校內(nèi)產(chǎn)生，包括校長、副校長、學院院長、圖書館館長及指定代表，也包括學生代表。規(guī)模有50人以下的，也有超過100人的評議會，因校而異。評議會主要負責學術規(guī)劃、推進學術研究發(fā)展、審定課程內(nèi)容和新設課程與大綱、學術標準、學位授予程序、任命大學內(nèi)部與外部考官、確定考試的相關政策與程序、學生錄取標準、學生紀律等事務。[15]42評議會還負責包括教授、副教授、高級講師、講師等學術人員的評聘，大學圖書館的管理等事務。

除此之外，還有一些執(zhí)行權力主體與機構，如龐大的各委員會、校長、副校長、代理校長、財務處長及學院院長等。依靠龐大的委員會體系保障大學組織的運行是英國各類大學的共同特征，尤其1992年高等教育法頒布前的大學。委員會實際上是繼承了自中世紀流傳下來的牛津和劍橋式的行會治理模式。校長一般是榮譽稱謂，由理事會和評議會聯(lián)席提名，董事會任命產(chǎn)生，具有終身任職的特征。榮譽校長除出席重大慶典或?qū)W位授予活動外，一般不參與學校內(nèi)部管理。大學的行政權力實際上主要掌握在常務副校長手中。常務副校長20世紀70年代前，被認為是首席學術代表與行政代表，他們的主要職責是從深層次上構建大學的組織文化。[23]33 20世紀70年代后，尤其1985年《賈勒特報告》和1997年《迪爾英報告》（Dearing Report）以后，常務副校長開始處于行政管理的中心地位，高級管理團隊也因此開始出現(xiàn)，常務副校長作為該團隊的領導，成為學校首席行政執(zhí)行官員。理論上，常務副校長被看成是大學的戰(zhàn)略規(guī)劃主體，但在實際行權中，他卻是學校的日常事務管理者。常務副校長的這種在高等學校和利益相關者之間游動的角色仍是模棱兩可和不確定的。[23]34-37

以上正是1992年教育法案頒布前的城市大學、聯(lián)邦大學等學校的內(nèi)部權力構成。從中可以粗略的了解到該類型大學的內(nèi)部權力關系主要是以“董事會、理事會和評議會”三會關系構成的內(nèi)部治理結(jié)構關系，他們是影響學校內(nèi)部決策的三大權力機構，而常務副校長及其他個體權力則主要是決策的執(zhí)行者。盡管各個學校內(nèi)部的具體權力構成可能存在差異，但根據(jù)以上分析，這類大學的內(nèi)部權力結(jié)構關系如圖2所示。

圖21992年高等教育法頒布前成立的大學內(nèi)部權力結(jié)構關系

（二）權力制約機制類型

根據(jù)以上權力主體及其關系的分析，從中可以了解到1992年高等教育法案頒布前的城市大學和聯(lián)邦制大學權力制約機制主要有以下類型：

一是決策權力集體化：體系內(nèi)的權力制約權力機制模式。

學校內(nèi)部重大決策主要是由董事會、理事會和評議會做出的。三會均以權力集體化為原則。涉及學校的重大決策時，董事會（the Governing Body）以法人身份行使權力，任何決策都是由全體董事會成員做出，而不得由個別人或非正式群體做出。[15]20校長權力主要是榮譽權力，不具有對大學事務的實際決策權力，也不領取薪酬。常務副校長的角色主要是決策執(zhí)行主體。學院院長與系主任雖然也擁有依據(jù)章程規(guī)定的人事和財產(chǎn)等權力，但有關重大學術決策等則仍以學院委員會決策為主。集體權力決策機制是制約權力專制化的一個有效機制，可以避免權力因個人壟斷而發(fā)生決策過程中的個人利益最大化現(xiàn)象。這一權力制約機制是對英國古典大學權力制約機制類型的繼承，是以大學自治和民主決策價值理念為前提的。

二是董事會、理事會與評議會“三會”分權制約機制模式。

董事會、理事會和評議會對大學決策的影響程度在不同時期是不同的。董事會起初對學校的全部工作負責，《迪爾英報告》后其權限大大縮小，董事會不再監(jiān)管學校的日常事務和參與學校決策過程，而成為供董事會成員表達觀點的一個公共論壇，如聽取大學年度報告，受理年度賬務報告和任命校長。根據(jù)特許狀或者章程規(guī)定，理事會是學校最高權力機構，負責制定大學目標，進行行政績效管理、財務管理與保障、任命副校長，以及聯(lián)合評議會推薦榮譽校長，制定章程等事務。而學術評議會是學校的最高學術決策權力組織機構，在二戰(zhàn)后曾是大學名副其實的最高決策權力。三者之間總體上呈現(xiàn)分權制約關系，如涉及學術事務決策時，理事會遵照評議會優(yōu)先決策原則，而涉及資金與資源決策時，評議會則遵守“理事會通過”原則。實際上是一種差異決策、優(yōu)勢互補的分權制約機制模式。

除此之外，特許狀、章程與規(guī)則從法律和程序?qū)用鎸υ擃惔髮W權力也起到了規(guī)范約束和制約作用，是“盎格魯-撒克遜”法系大學權力制約機制的基本形式。

三、以社會權利制約權力機制為主要特征的新大學

1992年《繼續(xù)與高等教育法案》頒布后成立的大學如斯旺西城市大學（Swansea Metropolitan University）、卡利多尼亞大學（Glasgow Caledonian University）、瑪格麗特·愛丁堡女王大學（Queen Margaret University College， Edinburgh）、東倫敦大學（University of East London）等，即通常所稱的“新大學”。他們是依據(jù)1988年《教育改革法案》和1992年的《繼續(xù)與高等教育法案》合并升格成立的一類大學，其前身多為20世紀早期成立的多科技術學院。1963年《羅賓斯報告》（the Robbins Report）后，這些高級技術學院獲得了大學的地位。[15]36 1988年的教育改革法案使這些學院獲得獨立法人資格。而1992年的《繼續(xù)與高等教育法案》又使這些升格學院獲得了獨立的學位授予資格，具有了名副其實的大學頭銜。從高等教育管理體制看，1992年的《繼續(xù)與高等教育法案》最大的影響是廢除了20世紀60年代高等教育大眾化過程中形成的“大學”與“多科技術學院”雙軌制高等教育運行體制。[24]該法案也是對1988年的《教育改革法案》的補充和擴展，目的在于構建大眾化高等教育體系和高等教育質(zhì)量保證體系。通過這一立法，政府以高等教育基金委員會的形式加強了對大學的統(tǒng)一監(jiān)管和引導。

（一）權力主體與治理結(jié)構

從大學治理模式看，1992年前的大學從學院制向官僚制和法人治理模式轉(zhuǎn)變，而1992年高教法案后創(chuàng)建的大學則從官僚化模式向法人治理模式轉(zhuǎn)變，但都包含著公司化運行的元素在里面。[19]2671992年的教育法案規(guī)定，大學董事會由12-24名成員構成，包括各學院領導，外行成員13人，教師代表2名，學生代表2名，候補人員1-9名。[15]45學術委員會是權力機構之一，主要負責學術事務決策。學術委員會對董事會、校長和院系領導負責。

實際上，1992年的高教法案將大學董事會（Board of Governors）確定為大學最高權力機構，享有廣泛的治理權力。同時，擴大校長的權力，要求各大學成立學術委員會。學術委員會主要對董事會和校長負責，如東倫敦大學。東倫敦大學是基于西漢姆技術學院（West Ham Technical Institute），東南埃塞克斯技術學院（South East Essex Technical College and School）及東北倫敦理工學院（North East London Polytechnic）合并升格于1992年獲得法人資格的新大學。根據(jù)其2006年7月11日通過并生效的學校治理條款規(guī)定，董事會主要享有以下權限與職責[25]1：

第一，確定辦學特色和使命，監(jiān)督辦學行為；第二，有效利用資源，保證大學法人的償付能力及財產(chǎn)安全；第三，批準年度財政收支預、決算；第四，任命、定級、停職、解職和確定行政崗位薪酬及資格條件；第五，為全體員工制定薪酬與資格條件的大體框架；第六，任命批準校級領導職位。

校長是學校的首席行政負責人，享有以下職責權限[25]2：

第一，就有關辦學特色和使命向董事會提出建議和咨詢，并執(zhí)行董事會作出的決定；第二，對大學組織發(fā)展方向與管理負責，是全體教職工的領導；第三，校長在董事會確定的治理框架內(nèi)享有對教職員工的任命、定級、停職、解聘權力；第四，在咨詢學術委員會的基礎上，安排大學教學活動及其他活動；第五，在董事會的批準下負責準備年度財政收支預算報告；第六，對學生管理負責，并對學生因違反紀律，根據(jù)相關規(guī)定有權做出開除或留級處理等。

學術委員會向董事會和校長全面負責，主要享有以下職權[25]2-3：

第一，對于學術研究、獎學金、教學與課程安排及學生入學標準總體負責，包括：任命和解職校內(nèi)與校外考試官（examiner）；制定學生學習評定政策、執(zhí)行辦法，確定課程范圍、學術標準和課程評估方案；根據(jù)1992年《繼續(xù)與高等教育法案》第76條，確定獎勵資格和學術頭銜（honorary academic titles），也包括撤銷以上獎勵和頭銜的權力；以及制定學生因?qū)W術紀律而開除的程序；第二，安排大學教學活動和資源支持的方式，并向校長和董事會提出建議的權力；第三，在涉及學術委員會事務時向校長和董事會提出咨詢和建議的權力。

學術委員會由校長、其他3位資深校領導（holders of senior posts），20-24位學院院長、系主任或其他非教學機構領導；或者根據(jù)其他相關規(guī)則確定的相同層次的人員；1名從教學院系或?qū)獙哟螜C構選舉產(chǎn)生的教師代表；2名來自非教學人員的職工代表；2名從全體教學人員中選舉產(chǎn)生的教師代表；學生會提名的3名學生代表；滿足前款條件下的4名增補成員。學術委員會成員要求不超過40人，校長擔任學術委員會主席，或提名任命副主席代行主席職權。學術委員會成員的任期和遴選產(chǎn)生的成員資格由董事會批準生效。校長可以從學術委員會成員中提名學術委員會副主席負責主持工作。

可見，董事會享有了治理學校的最高權力，不僅涉及行政事務管理，也涉及學術事務管理，同時還具有制定規(guī)章制度的最終權力。而校長和院長等行政權力也獲得最大行政權，實現(xiàn)了學術權力與行政權力在個體權力主體身上的高度統(tǒng)一，如校長已獲得行政人事任命權力等。學術委員會實際上已經(jīng)成為標準的咨詢機構，且主要對以上兩類治理權力負責。根據(jù)這一治理結(jié)構，1992年高教法后的大學明顯具有行政簡約化和治理法人化的特點。類似的學校還有曼徹斯特大學、斯旺西城市大學等。

（二）權力制約機制類型

根據(jù)以上權力主體、權力關系與結(jié)構的分析，我們可以了解到1992年高教法后組建的新大學內(nèi)部權力制約關系主要是董事會、校長與學術委員會之間的關系。其相應的權力制約機制主要表現(xiàn)在：

一是以董事會制為基礎的社會權利制約權力機制模式。

1992年后成立的大學，董事會是大學內(nèi)部的最高權力機構，其成員主要由校外人士構成，如曼徹斯特大學董事會共由25名成員組成，除校長和學生聯(lián)合會主席2名當然成員、7名學術評議會成員和2名其他教職員工成員代表外，其余的14名成員都是由校外成員組成。[26]校外成員占到了總成員的583%。而倫敦大學的董事會外行成員占到了總?cè)藬?shù)的643%。東倫敦大學章程規(guī)定董事會做決策時，法定開會人數(shù)要達到全體成員的40%以上方可舉行，而到會成員必須保證60%以上是校外成員時會議決策才能是有效的。[27]這意味著大學的重要決策主要是由校外人員做出。這和英國古典大學及1992年高教改革法頒布前的城市大學由校內(nèi)人員決策和特定時期的評議會是主要決策權力機構已經(jīng)不同了。說明依靠社會權利制約大學權力的機制已在此類大學形成，并已成為該類大學內(nèi)部權力制約機制的主要特征。

二是“選舉任命、授權委托”與“首席行政責任制”：程序制約權力機制模式。

在董事會成員、校長與學術委員會成員關系方面，董事會具有任命和批準校級行政領導的權力，如校長任命權和學術委員會資格審批權。而校長在董事會規(guī)定的權限范圍內(nèi)享有對教職員工的任命、定級、停職和解聘權等。其他各委員會則主要通過選舉的方式確定成員資格。這樣就形成了“董事會-校長-學術委員會”任命與選舉相結(jié)合的依靠程序制約權力的機制模式。在實施公司法人治理模式的過程中，1992年后成立的大學沒有繼承1992年前成立的大學將行政工作人員當做公務員（Civil Service）的做法，而是將管理者，如系主任或者院長的學術責任（身份）與行政職責（身份）相統(tǒng)一，實施永久性的任命，使其職位對外體現(xiàn)社會地位，對內(nèi)則體現(xiàn)專業(yè)績效。[19]265這實際上是在擴大校長、院長及系主任此類行政職位的個人權力，實行首席執(zhí)行官責任制。他們一方面享有了很大的個人行政職位權力，同時又對董事會等權力組織機構負責，類似于公司治理中的董事會與經(jīng)理之間的關系，是一種授權委托關系。這種做法有利于形成權力問責機制。

總體而言，多元化的英國大學治理結(jié)構中，其內(nèi)部權力制約機制歷經(jīng)“文化制約權力機制”、“分權制約機制”和以“社會權利制約權力機制”為發(fā)展趨勢的流變過程。以上權力制約機制是以“依法治校”和“學術自治”傳統(tǒng)為基礎的，對我國高等教育在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，構建依法治校，完善大學內(nèi)部權力制約監(jiān)督機制有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

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