朱東鶴

摘 要：大部制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制走向成熟的國(guó)家普遍實(shí)行的一種政府管理模式。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，大部制改革是中國(guó)政府為適應(yīng)新形勢(shì)下行政體制改革的一項(xiàng)重大舉措。當(dāng)前大部制改革面臨權(quán)力和利益難以整合、部門內(nèi)部難以協(xié)調(diào)、人員難以分流、權(quán)力難以監(jiān)督等諸多阻力。在當(dāng)前形勢(shì)下，提高政府工作效率、降低行政成本、注重民生、努力提高公共服務(wù)質(zhì)量、建立健全監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制、加強(qiáng)政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置的法制化建設(shè)等，是大部制改革突破阻力、走出困境的重要路徑選擇，也是建立服務(wù)型政府的具體方法。

關(guān)鍵詞：大部制；政府職能轉(zhuǎn)變；服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）31-0065-02

黨的十八大在未來(lái)深化行政體制改革目標(biāo)中明確提出，“要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”[1]，這無(wú)疑是今后中國(guó)政府在行政體制改革中的新思路、新目標(biāo)，大部制改革則是建立服務(wù)型政府的重大措施。

所謂“服務(wù)型政府”是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序和民主公開(kāi)的方式組建起來(lái)的，以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府[2]?！按蟛恐啤奔创蟛块T體制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)[3]。本文所要論述的就是通過(guò)大部制改革實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高行政效率，從而推進(jìn)服務(wù)型政府的建立。

一、大部制改革的動(dòng)因及宗旨

社會(huì)轉(zhuǎn)型期是大部制改革的動(dòng)因，這一時(shí)期政府應(yīng)該通過(guò)行政體制改革來(lái)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，而大部制改革是一項(xiàng)重大舉措。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)的政府是主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的全能型政府，它對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著全面干預(yù)的作用。而我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，這就需要政府職能與之相適應(yīng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府應(yīng)該放寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自由程度，讓經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)的主導(dǎo)下自由發(fā)展，政府應(yīng)該為市場(chǎng)更有效地配置資源而服務(wù)。因此，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念、職能、角色、工作方式來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由全能的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)政府正從傳統(tǒng)的全能型政府向有限責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變，這就需要通過(guò)大部制改革來(lái)劃定權(quán)力和責(zé)任的界限。當(dāng)前是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的時(shí)期，政府應(yīng)該避免對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，轉(zhuǎn)而做好監(jiān)管，應(yīng)努力辦好政府應(yīng)該辦的教育、醫(yī)療、公共服務(wù)和社會(huì)保障等事項(xiàng)，應(yīng)明確自身的權(quán)責(zé)范圍，從一個(gè)管理者變?yōu)橐粋€(gè)服務(wù)者，完成政府權(quán)力模式轉(zhuǎn)型。

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，貧富差距拉大、資源分配不公等問(wèn)題突顯。一方面，社會(huì)上一些弱勢(shì)群體的利益訴求難以表達(dá)，社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的保障機(jī)制不夠健全。另一方面，社會(huì)性質(zhì)的公共服務(wù)主體發(fā)育不夠健全，大量的公共服務(wù)需要政府提供。這就需要政府完善公共服務(wù)職能，提高弱勢(shì)群體福利，縮小貧富差距，保障公共資源的合理分配，促進(jìn)公共服務(wù)的全面覆蓋，以維護(hù)社會(huì)公平，完成社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

大部制改革的宗旨是在動(dòng)因的基礎(chǔ)上確立的，既是大部制改革的目的，也是今后大部制改革的方向。因此，大部制改革的宗旨是通過(guò)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，厘清部門職責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)公共服務(wù)部門建設(shè)，突出改善民生，切實(shí)把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把政府的主要職能徹底轉(zhuǎn)變到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”上來(lái)，尤其是把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在更加突出的位置，努力為公民和社會(huì)提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，最終建立起人民滿意的服務(wù)型政府[4]。

二、大部制改革中對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變的阻力

大部制改革是在我國(guó)現(xiàn)有的政治與行政體制框架內(nèi)進(jìn)行的，涉及許多復(fù)雜的因素。實(shí)行大部制改革，既涉及人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整問(wèn)題，又涉及政府與部門之間關(guān)系的問(wèn)題，還涉及深刻的體制與利益格局的變動(dòng)，面臨很多阻力。

（一）權(quán)力和利益難以整合

大部制改革的難點(diǎn)是如何打破各部門權(quán)力和利益的壁壘。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各部委對(duì)經(jīng)濟(jì)的掌控能力也變大，各部委通過(guò)政策的調(diào)節(jié)就可以改變資金的流向和利益的分配。各部委在制定政策時(shí)會(huì)考慮其自身的權(quán)力和利益，形成“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”的現(xiàn)象，這不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，嚴(yán)重侵害公共利益。也正是由于大部制改革觸及了各部門和權(quán)力集團(tuán)之間的利益，使其變得困難重重。政府機(jī)關(guān)的權(quán)力是人們賦予的，如果政府機(jī)關(guān)把手中的權(quán)力看作是為自己謀利益的工具，就很難考慮人民的訴求，更難樹(shù)立服務(wù)型政府的理念。

（二）部門內(nèi)部難以協(xié)調(diào)

將多個(gè)部門整合成一個(gè)部門原本是為了權(quán)力更好地運(yùn)行，從更宏觀、更科學(xué)的角度進(jìn)行政策決策、執(zhí)行和監(jiān)督。但實(shí)際上，由于部門整合打破了原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得新整合的部門內(nèi)部存在矛盾，被整合的各部門之間會(huì)存在權(quán)力和權(quán)威爭(zhēng)奪的現(xiàn)象。因此部門合并后部門內(nèi)部需要磨合、外部需要磨合、上下級(jí)之間需要磨合，這需要長(zhǎng)期的協(xié)調(diào)和磨合才能解決。而長(zhǎng)時(shí)間的磨合期勢(shì)必會(huì)分散部門的大量精力，從而降低部門的工作效率，降低對(duì)公民的服務(wù)質(zhì)量。

（三）權(quán)力難以監(jiān)督

大部制將一些部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并，將權(quán)力重新整合，使得整合后的部門變成一個(gè)權(quán)力巨大的超級(jí)部門，這使得對(duì)權(quán)力的監(jiān)管變得相當(dāng)困難?，F(xiàn)階段還沒(méi)有一個(gè)健全的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督體制，這使得權(quán)力監(jiān)督變得如同霧里看花，沒(méi)有一個(gè)明確的切入點(diǎn)。對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督制度和法律還不健全，科學(xué)有效地對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督存在困難。如果不能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效監(jiān)督，就很難實(shí)現(xiàn)讓國(guó)家部門有效地將權(quán)力用在人民身上，很難建立公民本位、社會(huì)本位的服務(wù)型政府。

三、大部制改革對(duì)于建立服務(wù)型政府的新路徑

大部制改革不能以簡(jiǎn)單的部門合并為主，而應(yīng)該堅(jiān)持以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以建立服務(wù)型政府為目標(biāo)。這就需要在今后的大部制改革過(guò)程中多方面考慮，制定科學(xué)合理的改革路徑，切實(shí)有效地通過(guò)大部制改革完成從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。

（一）提高政府工作效率，減輕人民負(fù)擔(dān)

大部制改革應(yīng)該合并職能相近的部門，解決政出多門問(wèn)題，徹底改變“政出多門，多頭管理，真空并存”的現(xiàn)象，減少政府部門間的摩擦，把部門間的推諉扯皮問(wèn)題轉(zhuǎn)化為部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)問(wèn)題去解決，從而提高政府辦事效率。建立績(jī)效考核機(jī)制也是提高政府辦事效率的有效措施，通過(guò)大部制改革建立起具有中國(guó)特色的政府績(jī)效評(píng)估理論框架、方法體系及操作程序，運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)的程序?qū)Υ蟛课臉I(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作做出盡可能客觀的評(píng)價(jià)，未完成績(jī)效考核指標(biāo)的嚴(yán)肅處理，這樣會(huì)對(duì)政府及其工作人員的工作效率起到很大的促進(jìn)作用，真正建立起高效率的政府。部門合并后，能有效解決機(jī)構(gòu)臃腫現(xiàn)象，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后各部門的經(jīng)費(fèi)支出總額也會(huì)隨之減少，三公經(jīng)費(fèi)也會(huì)隨之降低，納稅人的錢將被節(jié)約下來(lái)用在教育、醫(yī)療、公共服務(wù)和社會(huì)保障上來(lái)，這將會(huì)大大提高人民社會(huì)福利水平。只有把納稅人的錢用在人民最需要的地方，才能真正體現(xiàn)政府的服務(wù)意識(shí)，從而在人民心中樹(shù)立服務(wù)型政府形象。

（二）注重民生，努力提高公共服務(wù)質(zhì)量

建立“服務(wù)型政府”是大部制改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，改善民生和辦好公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。其一，通過(guò)大部制改革推進(jìn)就業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等民生政策的制定和順利實(shí)施，縮小貧富差距，切實(shí)解決關(guān)乎百姓生存的問(wèn)題。其二，在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府在辦好公共服務(wù)的同時(shí)，要進(jìn)行公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，在公共部門引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作方式向公眾提供公共服務(wù)，達(dá)到降低成本、提高效率的目的。只有做到以上兩方面，才能減輕社會(huì)矛盾，避免引發(fā)社會(huì)危機(jī)，真正使政府職能貼近人民生活，在人民心中樹(shù)立服務(wù)型政府良好形象。

（三）建立健全監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制

通過(guò)大部制改革推行政府部門實(shí)行責(zé)權(quán)統(tǒng)一的運(yùn)作模式，在賦予其權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)該明確其應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)。首先，應(yīng)該建立部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。合并后的大部權(quán)力變得更大，這一方面使決策和執(zhí)行的能力提高了，同時(shí)也增加了部?jī)?nèi)濫權(quán)與腐敗的機(jī)會(huì)?？梢酝ㄟ^(guò)在行政體系內(nèi)部建立“決策，執(zhí)行，監(jiān)督”小三權(quán)適度分離機(jī)制來(lái)防止行政濫權(quán)與腐敗現(xiàn)象，并進(jìn)一步提高決策和執(zhí)行的質(zhì)量。另外，應(yīng)該建立部門外部問(wèn)責(zé)機(jī)制。大部制改革之前各部委之間存在職責(zé)不清的現(xiàn)象，出了問(wèn)題不知道誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)。大部制改革要明確權(quán)責(zé)界限，做到“有權(quán)必有責(zé)，責(zé)權(quán)相符”的境界。充分發(fā)揮人大、檢察院、法院和社會(huì)監(jiān)督的作用，只有切實(shí)落實(shí)人大監(jiān)督權(quán)，解決司法獨(dú)立問(wèn)題，加強(qiáng)檢察院的日常監(jiān)督和法院的事后監(jiān)督才能防止權(quán)力的濫用和腐敗。習(xí)近平總書(shū)記在中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上講話時(shí)指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。習(xí)總書(shū)記的話表明了我黨今后完善監(jiān)督機(jī)制的決心，也為今后我黨和國(guó)務(wù)院在做好權(quán)力監(jiān)督方面指明了方向。只有建立廉潔高效的政府，才能進(jìn)一步建立公民本位、社會(huì)本位的服務(wù)型政府。

（四）加強(qiáng)政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置的法制化建設(shè)

通過(guò)法律的強(qiáng)制性推進(jìn)大部制改革的有序進(jìn)行，現(xiàn)階段我國(guó)亟須建立一套完整的政府組織法，建議由全國(guó)人大頒布國(guó)務(wù)院組織和編制法。大部制改革前存在不同部門不同法律的現(xiàn)象，大部制改革后，有關(guān)執(zhí)法主體、訴訟管轄和法律適用等可能會(huì)產(chǎn)生一定的問(wèn)題。因此，我們應(yīng)逐步建立和完善國(guó)務(wù)院部門組織和編制法，將組成部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、運(yùn)作制度、領(lǐng)導(dǎo)方式等，在部門組織法中規(guī)定下來(lái)，以及對(duì)編制管理的基本原則、內(nèi)容、程序、權(quán)限和紀(jì)律等做出明確的規(guī)定，從而通過(guò)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)管理法制化來(lái)保障大部制改革的穩(wěn)定進(jìn)行，進(jìn)而加快建立服務(wù)型政府的步伐。

總之，大部制改革是政府行政體制改革的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的重大舉措。完成這一舉措應(yīng)以順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為背景，以完成政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加快向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的步伐。通過(guò)體制和機(jī)制創(chuàng)新，建立起人民滿意的服務(wù)型政府。

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