文/吳漢民

加強立法工作組織協(xié)調(diào)發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用

文/吳漢民

黨的十八大從我國改革發(fā)展新形勢和人民群眾新期待出發(fā)，對堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革進行了深刻闡述，明確了政治體制改革的目標和途徑，并把支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力作為首要措施，提出“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用”，“加強立法工作組織協(xié)調(diào)”等要求。這既為人大工作指明了前進方向，也為我們做好新時期地方人大立法工作提供了強大動力。

一、強化責(zé)任，充分認識加強立法工作組織協(xié)調(diào)的重要意義

立法是表達民意的重要政治實踐活動，是落實依法治國基本方略的重要基礎(chǔ)和前提。要充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)在立法中的作用，必須充分認識加強立法工作組織協(xié)調(diào)的重要意義。

首先，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，是發(fā)揮人大及其常委會在立法中主導(dǎo)作用的內(nèi)在要求。在我國，人大及其常委會是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，立法是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)，在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用是人大及其常委會法定職權(quán)的題中應(yīng)有之義。這就要求人大及其常委會不僅要統(tǒng)領(lǐng)立法工作的全局，明確立法的指導(dǎo)思想和價值取向，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的大局謀劃和組織立法工作，還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好立法工作中的各種關(guān)系，解決好立法工作中遇到的各類矛盾和問題，平衡好立法過程中出現(xiàn)的各種利益訴求，使我們制定的法規(guī)充分體現(xiàn)人民群眾的共同意志。

其次，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，是發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要保障。當(dāng)前，我國已進入全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題尤為突出。在這個攻堅階段，要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，就必須從體制機制上尋求解決問題的辦法和思路，更好地發(fā)揮立法在改革發(fā)展中的引領(lǐng)和推動作用。這就要求加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，深入調(diào)查研究，做好制度設(shè)計，增強立法的前瞻性，使法規(guī)能夠更加充分、更加及時地適應(yīng)并反映經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，為深化改革注入強勁動力，為實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提供有力保障。

第三，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，是完善中國特色社會主義法律體系的客觀需要。中國特色社會主義法律體系形成以后，主要的、基本的法律、法規(guī)已比較完備，當(dāng)前迫切需要修改或者新制定的法律、法規(guī)，大多綜合性比較強，往往涉及諸多方面的利益關(guān)系，涉及多個部門的工作和體制機制。在這種情況下，只有加強立法工作的組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧各方面意見，才能從制度上著力解決好利益主體多元化、利益格局復(fù)雜化的客觀現(xiàn)實對立法的實際要求，更好地規(guī)范人們的行為，維護人民群眾的切身利益。

二、繼承創(chuàng)新，不斷探索加強地方立法工作組織協(xié)調(diào)的措施和方法

在立法工作實踐中，我們必須深入研究如何在堅持過去寶貴經(jīng)驗和有效做法的同時，積極探索和創(chuàng)新加強地方立法工作組織協(xié)調(diào)的措施和方法。

一要加強法規(guī)立項環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。地方立法的議題和需求很多，地方人大及其常委會要使立法與改革決策同步，必須對各方面提出的立法項目進行科學(xué)篩選和統(tǒng)籌，加強對立項環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。具體而言，要緊密結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，主動開展研究，通過形成科學(xué)的立項標準和立項重點，引導(dǎo)立法項目更具有針對性和及時性；要采取有效措施擴大立項征求意見的范圍，回應(yīng)社會各方面尤其是社會公眾提出的立法建議，使立項更能關(guān)注經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展變化，更能敏銳把握各類新情況新問題；要提高立項論證制度的執(zhí)行力，對擬立項法規(guī)的立法必要性、緊迫性、可行性逐項進行聯(lián)合論證，確保將有限的立法資源用在刀刃上。

二要加強法規(guī)起草環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。法規(guī)起草是表現(xiàn)立法意圖的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，起草的質(zhì)量直接關(guān)系審議活動能否有效地開展。因此，在法規(guī)起草環(huán)節(jié)，人大及其常委會要督促起草單位做到任務(wù)、時間、組織、責(zé)任“四落實”，確保按照立法計劃及時提請審議，維護立法規(guī)劃和計劃的嚴肅性；要規(guī)范人大提前介入政府起草的程序和方式，指導(dǎo)有關(guān)單位抓緊起草工作，對起草中遇到的重大分歧及時協(xié)調(diào)；要不斷創(chuàng)新多元化起草方式，對一些綜合性較強、事關(guān)全局或者關(guān)系廣大人民群眾切身利益的，可以考慮由人大有關(guān)專門委員會、常委會工作機構(gòu)牽頭組織起草，或者聯(lián)合政府法制部門共同起草，對專業(yè)性較強的法規(guī)還可以嘗試委托有關(guān)專門機構(gòu)或?qū)＜疫M行起草。

三要加強法規(guī)審議環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。審議是立法程序的一個重要環(huán)節(jié)，是決定法規(guī)草案是否需要修改以及如何修改的關(guān)鍵階段。人大及其常委會要不斷規(guī)范和完善審議制度，做好各個審議之間的銜接，對情況復(fù)雜、爭議較大的法規(guī)案可以試行“隔次會議”審議的方式；要認真執(zhí)行統(tǒng)一審議制度，充分發(fā)揮法制委員會統(tǒng)一審議和專門委員會審議的作用，調(diào)動各方面的積極性，共同做好立法工作；要建立審議溝通協(xié)調(diào)機制，對于法律關(guān)系比較復(fù)雜、分歧意見較大的問題，采取積極慎重的態(tài)度，需要調(diào)研的深入調(diào)研，需要協(xié)商的反復(fù)協(xié)商，需要論證的充分論證，最大限度地取得共識；要建立健全審議意見的反饋機制，使法規(guī)審議中的意見、建議采納更加規(guī)范。

四要加強法規(guī)完善環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。法規(guī)的制定承擔(dān)著實現(xiàn)法從無到有的任務(wù)，而法規(guī)的修改、廢止、解釋等，則使既存的法規(guī)更趨于完善，以適應(yīng)不斷變化著的社會現(xiàn)實，從而保證整個法律體系的科學(xué)和諧統(tǒng)一。因此，人大及其常委會要繼續(xù)推行立法后評估制度，深入了解制度的實施情況和社會效果，為法規(guī)的立、改、廢、釋提供扎實可靠的實踐依據(jù)；要完善法規(guī)清理機制，實行每5年定期清理和根據(jù)時勢發(fā)展與現(xiàn)實需要適時清理法規(guī)相結(jié)合的法規(guī)清理機制,對該修改或廢止的法規(guī)，及時列入立法計劃；要加強法規(guī)配套性文件制定的督促工作，必須使用法規(guī)授權(quán)方式制定實施細則的，要督促政府及有關(guān)部門及時根據(jù)法規(guī)出臺相關(guān)規(guī)定，使法規(guī)規(guī)定真正“落地”。

三、與時俱進，努力開創(chuàng)加強地方立法工作組織協(xié)調(diào)的新格局

地方立法是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加強立法工作的組織協(xié)調(diào)，需要人大及其常委會積極處理好與各方面的關(guān)系，努力開創(chuàng)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、社會參與、制度保障”的立法工作組織協(xié)調(diào)新格局。

（一）堅持黨委對立法工作組織協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，也是做好立法工作的根本保證。在立法工作組織協(xié)調(diào)中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要堅持完善立法重大事項向黨委請示報告制度，立法規(guī)劃的編制，要報黨委討論決定；要堅持重要立法項目的制定以及立法中遇到的重點難點問題，報黨委研究，真正使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和準則。

（二）堅持人大對立法工作組織協(xié)調(diào)的主導(dǎo)。加強立法工作是人大及其常委會的重要職責(zé)。地方人大及其常委會要在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)的作用，采取有力措施，主導(dǎo)立法工作的組織協(xié)調(diào)，積極推動立法規(guī)劃和立法工作計劃的落實。同時，要充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用，高度重視人大代表的立法議案，邀請人大代表參與立法調(diào)研、列席常委會會議，認真吸收人大代表的意見、建議，保障人大代表參與到立法工作的各個環(huán)節(jié)。

（三）堅持政府對立法工作組織協(xié)調(diào)的協(xié)同。政府部門處于行政管理的第一線，所涉及的范圍廣泛，所匯聚的信息多樣，所遇到的問題繁雜，因此，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，需要積極發(fā)揮政府及其部門的協(xié)同作用。目前，本市大多數(shù)法規(guī)草案由行政主管部門起草、由市政府提請市人大常委會審議。市人大要加強與市政府的整體協(xié)調(diào)，推動市政府加強對各部門立法工作的統(tǒng)籌，做好起草、審核工作，使立法中出現(xiàn)的問題及時得到有效溝通和處理。

（四）堅持社會對立法工作組織協(xié)調(diào)的參與。人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用并不是指人大在立法的各個環(huán)節(jié)、各個方面大包大攬，而是在發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的前提下，充分調(diào)動社會各方的積極性，形成整體合力。我們要繼續(xù)擴大公民對立法工作的有序參與，充分發(fā)揮專家的智力優(yōu)勢，在法規(guī)立項論證、法規(guī)起草和審議修改等多個環(huán)節(jié)邀請公眾、專家參與，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見，使制定的法規(guī)充分反映人民群眾的意愿，經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。

（五）堅持制度對立法工作組織協(xié)調(diào)的保障。近年來，市人大及其常委會在立法工作組織協(xié)調(diào)方面，進行了有益探索，取得了顯著成效。在此基礎(chǔ)上，我們要更加注重健全工作制度，不斷總結(jié)提高，逐步將立法工作組織協(xié)調(diào)納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道，從法規(guī)立項到法規(guī)的起草、論證、審議、完善等環(huán)節(jié)，對立法工作組織協(xié)調(diào)進行全面規(guī)范，更好地在新的起點上推進本市科學(xué)立法、民主立法的進程。

立足新起點，順應(yīng)新要求，我們要在中共上海市委的領(lǐng)導(dǎo)下，深入貫徹落實黨的十八大精神，充分發(fā)揮市人大及其常委會作為地方國家權(quán)力機關(guān)的重要作用，加強和改進立法工作，為不斷完善中國特色社會主義法律體系、加快建設(shè)社會主義法治國家作出新的更大的貢獻！ （作者系上海市人大常委會副主任）