文/陳金玉

關(guān)于委托執(zhí)法檢查的思考

文/陳金玉

委托執(zhí)法檢查是人大監(jiān)督方式的創(chuàng)新拓展，是上下級人大同步聯(lián)動的有效載體。監(jiān)督法第四章第二十五條規(guī)定，全國和省級人大常委會根據(jù)需要，可以委托下一級人大常委會對有關(guān)法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實施情況進(jìn)行檢查。受委托的人大常委會應(yīng)當(dāng)將檢查情況書面報送上一級人大常委會。隨著委托執(zhí)法檢查項目和次數(shù)的增多，如何做好委托執(zhí)法檢查工作，是各級人大常委會應(yīng)當(dāng)重視的問題，也是地方人大有關(guān)專門委員會或常委會有關(guān)工作機構(gòu)（以下均簡稱人大相關(guān)機構(gòu)）應(yīng)當(dāng)深入研究探討的課題。

一、從委托執(zhí)法檢查，看上下級人大之間的關(guān)系

選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律法規(guī)實施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，是各級人大常委會履行法定職責(zé)的重要形式，而委托執(zhí)法檢查既是監(jiān)督方式的創(chuàng)新拓展，也是上下級人大之間關(guān)系的實在體現(xiàn)。人民代表大會的性質(zhì)和職權(quán)，決定了上下級人大之間是法律監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作聯(lián)系關(guān)系。值得注意的是，社會上廣泛流行“全國人大是一家，上無‘爹媽’下無‘娃’，‘兄弟’之間多走走，誰不接待誰‘違法’”的口頭禪，雖一定程度上形象地描述了上下級人大之間的關(guān)系，即不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，是聯(lián)系關(guān)系，卻也存在忽略“指導(dǎo)”和缺乏“監(jiān)督”的弊端。可以說，某些表象折射出的是模糊感知，卻也反映出一定的偏頗傾向。聯(lián)系是方法，指導(dǎo)是責(zé)任，監(jiān)督是保障，三者之間相互聯(lián)系，相輔相成，才是完整意義上的上下級人大之間關(guān)系。委托執(zhí)法檢查，是上級人大對下級人大的信任，是上級人大常委會依法行使職權(quán)，既是督促支持，又是聯(lián)系指導(dǎo)；受委托執(zhí)法檢查并按時報送執(zhí)法檢查報告，是下級人大常委會應(yīng)盡的法定職責(zé)，也是接受上級人大常委會的監(jiān)督指導(dǎo)。因此，我們要以法律為依據(jù)，堅持法理與實踐相結(jié)合，從堅持和完善人民代表大會制度的高度，全面完整地理解運用人大理論和有關(guān)政治法律知識，牢固樹立憲法觀念，不斷增強政治意識、大局意識、責(zé)任意識和創(chuàng)新意識。牢記責(zé)任，把握人大職能和履職特點，不負(fù)重托，認(rèn)真協(xié)助人大常委會依法履職盡責(zé)，積極承辦和做好委托執(zhí)法檢查的具體工作。

二、視“委托”為己任，認(rèn)真組織開展執(zhí)法檢查

按照法律規(guī)定，人大及其常委會是監(jiān)督“一府兩院”的主體，執(zhí)法檢查的監(jiān)督對象是本級負(fù)責(zé)法律法規(guī)實施的主管機關(guān)。執(zhí)法檢查組到各地去檢查，不是去直接解決下面單位的問題和追究他們的責(zé)任，而是為了深入了解法律法規(guī)實施的真實情況，了解執(zhí)行和適用法律法規(guī)中帶有典型性、普遍性的問題，即從下邊查癥結(jié)，從上面找原因，有的放矢督促和支持本級執(zhí)法主體改進(jìn)和加強相關(guān)工作。執(zhí)法檢查組到各地去檢查，政府有關(guān)部門或“兩院”一般都派員協(xié)同前往，實際是在協(xié)助人大執(zhí)法檢查工作并接受監(jiān)督，并不意味是“層級”監(jiān)督，更不是聯(lián)合檢查；而下級人大常委會做好協(xié)助、配合、聯(lián)系和服務(wù)工作，是應(yīng)盡的法定職責(zé)和義務(wù)。法律規(guī)定和工作實踐，下級人大協(xié)助上級人大開展執(zhí)法檢查的工作情況，不必向上級人大常委會報告，應(yīng)視情向常委會主任會議匯報，并在人大常委會及人大相關(guān)機構(gòu)年度工作報告中有所表述體現(xiàn)。對于委托執(zhí)法檢查，則應(yīng)列入受委托人大常委會重要議事日程，人大相關(guān)機構(gòu)要切實抓到手上，依照上級人大執(zhí)法檢查總體部署要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況擬定工作方案，認(rèn)真組織實施，按時向上級人大常委會報送執(zhí)法檢查報告，并及時提請本級人大常委會審議。做好“報送”是監(jiān)督法第四章第二十五條明確規(guī)定；及時“提請”是監(jiān)督法第四章條文規(guī)定的應(yīng)有之意。

三、委托執(zhí)法檢查應(yīng)注意的幾個問題

委托執(zhí)法檢查彌補了上級人大力量和條件所限等方面的不足，搭建了發(fā)揮下級人大積極性和應(yīng)有作用的平臺，為上下協(xié)調(diào)聯(lián)動、實現(xiàn)互動多贏提供了契機，為深入扎實、富有成效地開展人大工作注入了活力。但也存在一些值得研究和注意的問題。

（一）關(guān)于委托執(zhí)法檢查的謀劃設(shè)定問題

人大工作的法定性、程序性、規(guī)律性，決定了執(zhí)法檢查項目具有嚴(yán)肅的公開性和較強的計劃性。實際工作中，各級人大在確定年度主要工作時，為能夠量力而行、突出工作重點、力求增強實效，大都比較重視事先的上下聯(lián)系溝通，在人民代表大會通過的工作報告中，已對全年工作重點進(jìn)行了承諾和釋明，且對階段性工作進(jìn)行了統(tǒng)籌安排。因此，建議上級人大在確定委托執(zhí)法檢查，應(yīng)力戒隨意性,如無特殊情況，一般應(yīng)不在年度工作要點外臨時增加新的項目，以便更好地保證委托執(zhí)法檢查的依法有序進(jìn)行。同時，這也體現(xiàn)了上級人大對下級人大的體諒、理解和支持，有助于緩解下級人大相關(guān)機構(gòu)人員少、既定工作多的矛盾，有利于更好地密切上下級人大之間的關(guān)系。下級人大在謀劃工作時，建議注意留有余地，并主動與上級人大保持經(jīng)常性的聯(lián)系，以便隨機應(yīng)對變化了的新情況，確保各項工作任務(wù)的全面完成。

（二）關(guān)于委托執(zhí)法檢查內(nèi)容問題

以全國人大近年來委托我省檢查內(nèi)務(wù)司法方面的法律實施情況為例，在擬定執(zhí)法檢查方案時，為堅持法制統(tǒng)一和中國特色、河北特點的有機結(jié)合，克服檢查內(nèi)容“上下一般粗”現(xiàn)象，我們從大局和省情出發(fā)，建議明確和增加了將有關(guān)法律及實施性地方法規(guī)一并作為執(zhí)法檢查的依據(jù)，使健全完善法制與監(jiān)督法律法規(guī)實施并重落實在具體工作之中。在檢查重點細(xì)劃提綱方面，堅持法律法規(guī)實施和保證落實措施相結(jié)合，堅持注重深入調(diào)查研究和聽取執(zhí)法主體意見相結(jié)合，力求檢查內(nèi)容地方化、具體化，更具針對性和可操作性。實踐證明，只有“題目”出得準(zhǔn)，執(zhí)法機關(guān)做得實，檢查工作做得細(xì)，才能為撰寫執(zhí)法檢查報告提供詳實豐富的素材，才能為達(dá)到執(zhí)法檢查預(yù)期效果奠定良好基礎(chǔ)。

（三）關(guān)于委托執(zhí)法檢查的實施問題

委托執(zhí)法檢查實際是上下級人大的協(xié)調(diào)聯(lián)動，其特點既是上級人大常委會執(zhí)法檢查的有機組成部分，又是受委托下級人大常委會的一項重要工作。委托執(zhí)法檢查具有層次高、涉面寬、聲勢大、影響廣的特征，加之一定時段內(nèi)的集中宣傳報道，更易引起各級領(lǐng)導(dǎo)的重視和廣大人民群眾的關(guān)注。因此，在組織開展工作時，要充分考慮委托執(zhí)法檢查的上述特點和特征，周密安排，精心組織，認(rèn)真實施，注意國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督和新聞媒體輿論監(jiān)督相結(jié)合，營造聲勢，擴(kuò)大影響，增強效果，善于借力促進(jìn)相關(guān)問題的有效解決。在檢查組人員構(gòu)成方面，建議除有本級部分人大代表外，還應(yīng)邀請本轄區(qū)內(nèi)適量的上級人大代表參加。實踐證明，檢查組成員的廣泛性，站位的高瞻性，視角的多維性，能夠更好地體現(xiàn)集體行使職權(quán)的權(quán)威性，更好地體現(xiàn)人大代表主體地位，發(fā)揮人大代表在代表大會閉會期間的作用。

（四）關(guān)于委托執(zhí)法檢查報告問題

執(zhí)法檢查報告是法律法規(guī)實施情況檢查的集中體現(xiàn)，是人大常委會進(jìn)行審議和法律法規(guī)實施主管機關(guān)改進(jìn)工作的主要依據(jù)。需要注意的是，按照法律規(guī)定，受委托執(zhí)法檢查及檢查情況報告的主體是人大常委會，而不是具體承辦的人大相關(guān)機構(gòu)。實踐中，依照有關(guān)法律規(guī)定和要求，應(yīng)以人大常委會辦公廳（室）名義對應(yīng)函轉(zhuǎn)報送，并抄送上級人大對口機構(gòu)。受委托執(zhí)法檢查既然是人大常委會的一項重要工作，按時向上級人大常委會報送檢查情況報告，并以執(zhí)法檢查組名義及時提請本級人大常委會審議，這既是全面、完整、系統(tǒng)理解有關(guān)法條主旨精神所在，也是剔除“單純?nèi)蝿?wù)”觀點，增強活力、擴(kuò)大影響力、提升貢獻(xiàn)率的有利時機。值得商榷的是，“向上級報送”和“提請本級審議”，由于主體、層級和對象不同，決定了“兩個報告”不宜簡單的“改頭換面”和內(nèi)容的完全復(fù)制。如在法律法規(guī)實施情況評價部分，“報送”的，應(yīng)注意對有關(guān)執(zhí)法主體的工作亮點進(jìn)行必要的描述，力求在較高層次、更大范圍得到認(rèn)可和推廣，這也是對本級法律法規(guī)實施主管機關(guān)的激勵支持；“提請”的，由于在本級層面大都對上述情況比較了解，一般應(yīng)采取平實概括的寫法，予以充分肯定為宜。又如，建議修改完善有關(guān)法律法規(guī)部分，“報送”的，應(yīng)簡述修改完善的主要理由或意見；“提請”的，則應(yīng)主要針對本級保證和促進(jìn)有關(guān)法律法規(guī)實施的配套措施，提出改進(jìn)和加強的建議。總之，“兩個報告”要內(nèi)容客觀，辭語嚴(yán)謹(jǐn)，表述得體，使其在不同層面發(fā)揮應(yīng)有作用。另外，為加強上下級人大的聯(lián)系指導(dǎo)，上級人大的執(zhí)法檢查報告正式稿，建議及時印發(fā)下級人大相關(guān)機構(gòu)，并將其列入聯(lián)系指導(dǎo)制度的重要內(nèi)容，納入規(guī)范化、制度化軌道。這既是對下級人大積極協(xié)助的應(yīng)有回饋，也是對下級人大工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。通過協(xié)助配合、情況交流、學(xué)習(xí)借鑒等系列活動，對于把好站位、擬好報告、轉(zhuǎn)變文風(fēng)和改進(jìn)工作等方面大有裨益，對于提高下級人大工作質(zhì)量水平將會有很好的幫助作用。

（作者系河北省人大常委會內(nèi)務(wù)司法工作委員會副主任）