王 星

問題的引出

在當代中國，轉(zhuǎn)型意味著兩種內(nèi)涵:一是經(jīng)濟社會管理體制的轉(zhuǎn)型，由計劃統(tǒng)管轉(zhuǎn)向釋放市場力量;二是人們生活世界的轉(zhuǎn)型，由靜態(tài)固化轉(zhuǎn)向流動多變的生活世界。①兩種轉(zhuǎn)型相互作用，成為形塑中國社會轉(zhuǎn)型特征與走向的重要力量。而在這個過程中，城市與農(nóng)村之間制度上嚴格的二元分割與實踐生活中異?；钴S的互動交流同時并存的現(xiàn)象，成為其中最具有特色的一個場景。其實在改革開放前，城市與農(nóng)村之間的交流已存在，但交流是單方向的，表現(xiàn)為城市通過“剪刀差”向農(nóng)村進行經(jīng)濟資本的攫取;而今天，這種交流是雙向的，除了資本對流，勞動力的流動——農(nóng)民工是其中重要的內(nèi)容。

在這樣的背景下，農(nóng)民工的城市融入成為一個具有重要現(xiàn)實意義的問題。關于農(nóng)民工城市融入的研究，學界以往多從如下兩點切入:一是立足于T．H．馬歇爾的公民權(quán)理論，批判城市社會管理制度對農(nóng)民工群體的排斥，倡導賦予農(nóng)民工平等的公民權(quán)利;二是從社會心理與文化的角度，關注農(nóng)民工社會認同的喪失與重構(gòu)以及城市生活世界對農(nóng)民工的歧視與排斥，進而主張通過增能于農(nóng)民工(如培訓)以促進其主動融入能力。就公民權(quán)而言，其實質(zhì)內(nèi)涵包括兩個層面:一是社會成員的身份資格;二是分享資源的權(quán)利。所以公民權(quán)屬于一種排他性權(quán)利，只授予“特定邊界內(nèi)合法居住和生活的人”，不過與西方以國家為邊界不同，以城鄉(xiāng)為界的排他性是中國公民權(quán)的主要內(nèi)容之一。同時，對于農(nóng)民工城市公民權(quán)的獲取路徑，以往研究多宏觀籠統(tǒng)地倡導自上而下地賦予，而忽略了農(nóng)民工自下而上的參與。所以在政策操作實踐中，出現(xiàn)了“政策文本規(guī)定與實踐之間的嚴重錯位”問題，抵消了政策干預的效力。某種意義上，社會心理與文化的研究以自下而上的視角找回了農(nóng)民工的主體性，關注了農(nóng)民工群體需求的變化，并將問題由最初的“應該融入”擴展到“怎么融入”，一定程度上彌補了公民權(quán)視角的缺憾。可農(nóng)民工生活世界層面的城市融入既是一種理想狀態(tài)，也是一個長期而緩慢的過程。而且如果城市社會資源配置結(jié)構(gòu)不改變，農(nóng)民工(乃至其他社會群體)參與機會及參與能力持續(xù)短缺的話，心理與文化層面的融入將難以實現(xiàn)。

其實，農(nóng)民工的城市融入除了政治層面的權(quán)利公平及心理文化層面的認同外，經(jīng)濟層面上的參與或許是其中更為重要的面向。因此，本文既沒有從公民權(quán)的角度去進行宏觀的應然討論，也沒有從社會文化的角度分析融入中的認同與歧視問題，而是選擇新生代農(nóng)民工住房——這個經(jīng)濟交換性極強的事實——為切入點來討論其“如何融入城市”的問題。筆者以為，對農(nóng)民工而言，城市融入需要遵循一個逐步展開的現(xiàn)實過程，即“職業(yè)非農(nóng)化—居所城市化—生活市民化”，農(nóng)民工只有在城市里“安居”之后，方能“樂業(yè)”。而目前我國的農(nóng)民工只是實現(xiàn)了第一步，住房問題成為阻礙其在務工地長期穩(wěn)定就業(yè)、生活，實現(xiàn)城市融入的主要“瓶頸”。另外，之所以選擇新生代農(nóng)民工，主要是因為他們目前是農(nóng)民工的主體。同時，較之老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工處于農(nóng)作技能短缺與遭受城市社會排斥的“漂泊無所”的尷尬境地，且他們城市化的渴望與需求更為強烈。②

本文主要圍繞三個問題展開討論:一是分析新生代農(nóng)民居住現(xiàn)狀及特點;二是揭示造成新生代農(nóng)民工住房困境的原因，指出其中存在的市場與政府雙重失靈;三是構(gòu)建解決新生代農(nóng)民工住房問題的政策模型。筆者以為，能否解決好新生代農(nóng)民工住房問題，不僅關乎其城市融入的問題，更重要的意義在于，對我國如何預防城市化過程中出現(xiàn)拉美式的“城市貧民窟”問題以及創(chuàng)新社會管理體制，提高社會建設水平具有重要價值。

新生代農(nóng)民工的住房現(xiàn)狀及特點

據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截至2009年，全國外出農(nóng)民工的數(shù)量已經(jīng)達到14533萬人，其中新生代農(nóng)民工總?cè)藬?shù)為8487萬，占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58．4%，已經(jīng)成為外出農(nóng)民工的主體。較之于老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工更傾向于在城市中常住生活，希望離土離鄉(xiāng)后在城市里扎根。據(jù)調(diào)查，有71．4%的女性、50．5%的男性把在打工的城市買房定居作為自己的努力目標。在現(xiàn)實生活中，越來越多的新生代農(nóng)民工為了更好地融入城市生活而遷出工棚，通過與人合租甚至獨立租賃住房來擁有自己的小天地。對杭州農(nóng)民工的一項調(diào)查表明，農(nóng)民工及其家庭租住城郊農(nóng)民房屋的比重已由1995年的9．7%猛增到2008年的37．6%。同期，農(nóng)民工租住城市居民房屋的比重也從2．2%大幅度上升到7.2%。

新生代農(nóng)民工這些需求，使其居住方式選擇及居住格局與老一代農(nóng)民工有所差異(見表1)。比如在工地工棚的居住比例上，新生代農(nóng)民工比例明顯低于老一代農(nóng)民工(分別為6.5%和18.9%)，這說明新生代農(nóng)民工對于居住條件以及生活質(zhì)量的要求與期望更高。盡管新生代農(nóng)民工改善居住條件的要求更強烈，但與老一代農(nóng)民工一樣，新生代農(nóng)民工改善居住條件的能力也很低，務工地自購房的比例僅為0．7%。

表1 新生代農(nóng)民工的居住情況(%)

新生代農(nóng)民工城市居住格局既與老一代農(nóng)民工有相似之處，也有不同之處?？傮w而言，呈現(xiàn)出如下特點:

1．居住分布分散化。新生代農(nóng)民工選擇城市住所屬于自我的市場交換行為，沒有統(tǒng)一的安置或者安排，所以居住地點分散(見表1)。在居所地點選擇上，新生代農(nóng)民工一般遵循便宜性與便利性原則(比如說“就近原則”——離自己工作的地方近點或者離市中心近點)。但由于近些年城市房屋租金上漲，促使很多新生代農(nóng)民工居住分布逐漸發(fā)生變化，如城鄉(xiāng)結(jié)合處或者城中村聚居，選擇蟻族式的群租等。

2．居住結(jié)構(gòu)單一化。由于從事行業(yè)、城市規(guī)劃等因素，使新生代農(nóng)民居住類型多樣，表1的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，他們的居所基本上可以分為七大類。另外，他們的流動性很大，一部分新生代農(nóng)民工在城市打拼幾年后，由于無法融入城市而回鄉(xiāng)自建房，扎根農(nóng)村。雖然新生代農(nóng)民工居住類型多樣，但在居住結(jié)構(gòu)上，卻呈現(xiàn)出明顯的單一化特征，基本上以單位宿舍集中居住與租賃居住為主，兩項占比達80．7%。居住結(jié)構(gòu)單一化使得新生代農(nóng)民工在社會交往上多局限于群體內(nèi)交往，而缺乏群際之間的交往，因此很多新生代農(nóng)民工能夠適應城市工作，但卻無法適應城市生活，這直接阻礙了他們的城市融入。

3．居住環(huán)境與條件惡劣。相比于父輩，新生代農(nóng)民工的居住條件和環(huán)境雖有不同程度的改善，但依然惡劣。與老一代農(nóng)民工類似，新生代農(nóng)民工居住地選擇基本上集中于三類地帶:城市近郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，城市遠郊區(qū)以及城市的老舊城區(qū)，如城中村。這些地帶的共同特點是社會控制與社會管理體系比較薄弱，房屋供給充足且租金便宜，交通相對便利。同時，對初入城市的農(nóng)民工而言，此類聚居區(qū)的另一個吸引力在于其生活環(huán)境與人際環(huán)境都是這些城市漂泊者所熟悉的，有助于其建構(gòu)互助網(wǎng)絡，增加其抵御風險的能力。就居住條件來說，新生代農(nóng)民工住房條件普遍存在著以下問題:居住面積狹小，大部分新生代農(nóng)民工人均居住面積一般在6．5m2左右，最小的只有3．72m2;居住環(huán)境差，此類聚居區(qū)人員混雜，建筑密度大，綠化率低，公共衛(wèi)生狀況惡劣;住所內(nèi)配套設施非常簡陋且不齊全。

4．家庭居住比例增加。在農(nóng)民工家庭流動模式上，可以分為單身子女外出型、兄弟姐妹外出型、夫妻分居型、夫妻子女分居型以及全家外出型。老一代農(nóng)民工多是丈夫外出打工，妻子留守農(nóng)村照顧老人與孩子，在居住方式上基本上是夫妻分居型。而新生代農(nóng)民工中，很多是夫妻一起外出打工，這個比例在已婚的新生代農(nóng)民工中約占59．4%，其中約有62．9%的新生代農(nóng)民工將子女留在老家，由其父輩照顧(留守兒童)，由此形成的居住方式屬于夫妻子女分居型。另外約有23．3%的新生代農(nóng)民工是全家外出型。所以較之于老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工改善住房條件的動機更強烈，夫妻一起外出的新生代農(nóng)民工租房居住的比例達51．2%。而全家外出型的新生代農(nóng)民工，由于子女入學等問題，使其爭取城市穩(wěn)定居住的需求更為強烈。

這些居住特征告訴我們，新生代農(nóng)民工以村落聚居型和單位聚居型為主的居住格局事實上在城市空間中劃出了一個底層邊緣社會與城市主流社會之間相互隔離的物理邊界。在這些農(nóng)民工聚居區(qū)里，住所擁擠不堪，治安混亂，公共設施嚴重匱乏，對社會秩序的有效管理構(gòu)成了很大挑戰(zhàn)。而且更令人擔憂的是，新生代農(nóng)民工集中混雜的居住格局使他們的社會交往日益同質(zhì)化。已有研究證明，新生代農(nóng)民工在城市社會里的社會交往圈子基本上局限于居住范圍，其社會求助行為多圍繞家人、親戚及居住在一起的工友等群體展開，難以形成具有城市現(xiàn)代因子的制度化的社會支持網(wǎng)絡。對于生活在城市里的新生代農(nóng)民工群體而言，如果說經(jīng)濟收入薄弱、社會地位低下以及權(quán)益弱勢等因素使其在權(quán)利上一直處于城市社會的底層。那么，新生代農(nóng)民工的居住特征則進一步推動了城市社會所謂的“貧困亞文化圈”的形成，為底層社會的形成提供了土壤。

新生代農(nóng)民工住房資源配置中市場與政府的雙重失靈

世界上任何一個國家在城市化過程中，都會面臨城市流動人口尤其是貧困流動人口的住房短缺問題。在城市貧困人口住房供給模式上，盡管世界各國(地區(qū))的做法不同，如美國的市場供應體系，香港的雙軌制供應體系等，但基本上可以劃分為兩種供應路徑:一是市場供應機制，強調(diào)住房的商品屬性，認為只有市場化才是建構(gòu)一個公平而有效率的住房體系的有效途徑。市場化供應機制的主要特征體現(xiàn)為如下幾點:在住房資源配置上以市場配置取代行政配置;開放住房投資，實現(xiàn)投資主體的多元化、社會化;在住房管理上，主張以市場經(jīng)營的手段維持居住質(zhì)量。二是政府保障機制，強調(diào)住房屬于準公共產(chǎn)品，具有商品和社會雙重屬性，認為在住房供應上，政府具有不可推卸的社會責任，尤其是對城市中的貧困群體。政府保障機制模式主要具有如下幾個特點:政府直接出資，開發(fā)廉價住房;政府間接出資，現(xiàn)金補貼住房;政府間接援助，配套優(yōu)惠租售模式等。與此相對應，在住房資源配置上以行政配置為主，如資格審查等。

當然，世界各國在住房政策設計上多會將市場供應與政府供應機制結(jié)合起來，建構(gòu)多層次的住房供應體系。目的在于通過多層次住房供應體系實現(xiàn)市場機制與政府機制的有效結(jié)合，在滿足不同城市群體居住需求的同時，提高他們尤其是城市貧困群體的居住質(zhì)量?？墒窃诰唧w的政策實踐中，問題則復雜得多:一方面要建立相關配套制度以保證市場供應機制與政府機制能夠有效地得到協(xié)調(diào)與嫁接，從而既能夠解決城市貧困群體的住房短缺，又要能夠保證其居住質(zhì)量，防止集中安置可能帶來的“貧困窟”等社會問題;另一方面是住房供應主體的動機激勵問題。對于市場資本而言，只有在與資本利益一致時才會承擔社會責任。換言之，資本有利可圖時才會有動機參與到解決城市貧困群體的保障房建設之中。對于政府供應機制而言，公共選擇學派則認為任何個人和團體都不能毫無私利地代表公眾利益，即使政府也是如此。另外，政府供應機制還面臨著預算約束等問題，因而會出現(xiàn)政府失靈的問題。而在我國新生代農(nóng)民工住房供給過程中，上述兩個問題都暴露出來，形成了市場與政府雙重失靈的局面。

首先，在城鎮(zhèn)住房市場供給結(jié)構(gòu)上，存在商品住宅急劇膨脹，而保障性住房增長緩慢的現(xiàn)象。地產(chǎn)資本的逐利性與土地招拍掛制度所帶來的土地財政使資本與地方政府在保障性住房建設動機上缺乏激勵。1998年國務院《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，明確了中國城鎮(zhèn)住房改革的兩個方向:一是重構(gòu)了中央政府與地方政府的責任。1980年以前，中央政府是住房的主要提供者，有超過90%的住房投資來自于國家預算。改革后，中央政府將住房尤其是經(jīng)濟適用房和廉租房的供給責任交給了地方政府，同時也下放了部分與住房供應相關的土地審批權(quán)力。二是住房供應上“去福利化”，通過住房商品化和貨幣化將住房責任由國家和單位轉(zhuǎn)移至社會成員個人身上，個人支付能力成為其住房需求能否得到滿足的決定因素。在住房供應機制設計上，在1998年中國城鎮(zhèn)住房體制改革之初，就建立了三級供應機制，即商品房、經(jīng)濟適用房與廉租房，并且規(guī)定以經(jīng)濟適用房為住房供應體系的主體。可是在政策實踐過程中，盡管城鎮(zhèn)住房制度改革使城鎮(zhèn)居民的居住質(zhì)量得到顯著提高，人均居住面積從改革初的6．7m2提高到28．3m2，但同時也帶來了嚴重的住房不平等問題:一方面住房市場規(guī)模飛速增長，商品房投資過熱，商品房價格過高;另一方面住房投資供給結(jié)構(gòu)嚴重不合理，商品房投資急劇膨脹，而保障性住房供應嚴重不足。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2009年全國商品住房投資達25619億元，占全部住房投資的70.7%，而同年全國保障性住房投資只有1676億元，其中廉租住房投資為642．26億元。

在這種背景下，對于新生代農(nóng)民工而言，雖然商品房住房市場是開放的，但他們根本沒有相應的支付能力。根據(jù)2010年《全國總工會關于新生代農(nóng)民工問題研究報告》顯示，有74．1%的農(nóng)民工愿意承受的購房單價在3000元/平方米以內(nèi)，有19%愿意承受3001～4000元之間的單價，愿意承受4000元/平方米以上的只有6．9%。然而，據(jù)調(diào)研，3000元/平方米的房子主要集中在中、西部地區(qū)的縣市及以下城鎮(zhèn)，在農(nóng)民工集中流入的東部沿海地區(qū)，即便是小城鎮(zhèn)的房價也遠遠超過了3000元/平方米。新生代農(nóng)民工集中的大城市，如廣州、上海及深圳等地，房屋均價早已突破1．2萬元/平方米。市場供給與住房需求之間的嚴重錯位導致新生代農(nóng)民工住房短缺問題根本無法依靠市場手段來解決?？梢哉f，市場手段在貧困的農(nóng)民工群體住房資源配置中失靈了。

其次，在住房資源的政府行政配置上，除了地方政府動機激勵不足外，在農(nóng)民工群體住房資源配置中的政府失靈主要表現(xiàn)為如下三點:一是政府角色缺位，將農(nóng)民工群體排斥在城鎮(zhèn)住房保障體系之外。在我國目前的城市住房保障體系和相關政策中，經(jīng)濟適用房的提供對象主要是擁有當?shù)貞艨诘闹械褪杖爰彝ィ鞘辛庾》康墓獙ο笠仓饕菗碛谐鞘袘艨诘呢毨Ъ彝?，并且是雙困家庭。新生代農(nóng)民工由于沒有城市戶口或者當?shù)貞艨趶亩慌懦庠诔鞘斜Ｕ献》抗┙o體系之外。二是住房供給體系內(nèi)存在制度沖突，尤其表現(xiàn)為土地政策與農(nóng)民工住房集中安置之間的矛盾。目前，農(nóng)民工群體集中安置的方式主要有三種:(1)開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)利用受讓土地，在工廠生產(chǎn)區(qū)附近興建農(nóng)民工宿舍;(2)通過企業(yè)與農(nóng)民集體組織雙方合作進行自主安置，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民集體土地上興建農(nóng)民工住所;(3)利用破產(chǎn)或倒閉企業(yè)的閑置廠房改造或修建農(nóng)民工集體住所。這三種方式其實都與現(xiàn)行的土地政策相沖突:利用工業(yè)用地興建農(nóng)民工住所，屬于改變土地用途，與現(xiàn)行的工業(yè)用地政策相沖突;利用城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民集體土地興建農(nóng)民工集體住所，某種意義上屬于小產(chǎn)權(quán)房，與現(xiàn)行的集體建設用地流轉(zhuǎn)政策相沖突;利用破產(chǎn)或倒閉企業(yè)的閑置廠房改造或修建農(nóng)民工集體安置住所與現(xiàn)行的土地收購儲備政策相沖突。三是政策文本與政策實踐嚴重錯位。從2005年開始，中央政府為了解決新生代農(nóng)民工城市居住問題，相繼出臺了6個文件。③這對督促和引導各級政府改善和解決城市農(nóng)民工的住房問題起到了積極的作用。但在具體的政策落實過程中，卻出現(xiàn)了文本與實踐的嚴重錯位。比如長沙利用城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體土地建設民工公寓，這些小區(qū)環(huán)境好，配套基礎設施健全，但由于地理位置較偏，交通成本高，居住成本優(yōu)勢不明顯，遭到農(nóng)民工群體的“集體冷落”。另外，湖州通過降低建立住房公積金賬戶的門檻，把非公有制企業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金管理體系，但由于新生代農(nóng)民工工作崗位流動性強，非正規(guī)就業(yè)現(xiàn)象普遍，同時公積金的提取限制較多，使這種公積金覆蓋農(nóng)民工的模式象征意義大于實際意義。

在新生代農(nóng)民工住房供給上，過度市場化使弱勢的農(nóng)民工群體根本沒有支付能力購買商品房。與此同時，作為市場失靈補救手段的政府行政配置方式卻將城市農(nóng)民工群體排斥在資源供給體系之外?？梢哉f，市場與政府的雙重失靈直接帶來的結(jié)果就是農(nóng)民工群體城市居住格局混亂，居住質(zhì)量低下。這使農(nóng)民工群體更加弱勢，催生了城市新貧困群體與空間分化，同時城市底層社會的逐漸形成也加大了社會管理的難度。

近年來，面對農(nóng)民工保障性住房供給中存在的市場失靈與政府失靈問題，中央政府一方面通過加大保障性住房建設，增加土地儲備及住房供給量的方式來調(diào)控住房市場;另一方面采用行政管理手段來激勵地方政府的參與動機。如住建部與各地方政府簽訂保障房建設的目標責任書，并將目標完成情況納入住建部、監(jiān)察部對各省區(qū)市住房保障工作的考核和問責之中。

國家通過行政控制力量對新生代農(nóng)民工群體住房問題進行調(diào)控的效果如何尚待觀察。但顯然，行政干預的介入重點應該是在市場機制與政府機制之間建立起有效的互動連結(jié)機制。同時，行政力量過度干預容易導致所謂的外部性，比如效率低、腐敗問題等。所以筆者以為，動員社會力量參與，構(gòu)建動態(tài)的整體性住房資源配置體系才是解決新生代農(nóng)民工住房問題的出路所在。

新生代農(nóng)民工住房資源配置體系的建構(gòu)

在福利資源配置上，西方理論界一直存在著是市場至上還是政府主導的爭論。市場至上論認為通過市場機制可以有效提高資源配置效率，降低福利成本，且能夠激勵個人奮斗動機。該理論運用到住房資源配置上，典型模式是美國的投保自助型模式，鼓勵私營開發(fā)商為低收入階層建造住房，政府則主要通過補貼提高需求者市場支付能力。而政府主導理論則認為，過度市場化會產(chǎn)生社會貧困與不平等，導致福利資源配置中的市場失靈現(xiàn)象，所以應該采取政府主導的福利資源配置方式。該理論運用到住房資源配置上，典型模式是荷蘭的福利住房體制，中央政府通過直接大規(guī)模投資建設住房尤其是低租金公共住房和制定建筑規(guī)范兩種形式介入住房發(fā)展。可是反對政府主導模式的學者認為，這種模式貌似公平，但效率低下，社會成本巨大，而且容易導致福利依賴、福利欺詐等“道德公害”。

針對福利資源配置中的市場失靈與政府失靈問題，福利多元主義理論主張通過多元化的路徑供給與傳輸福利資源，構(gòu)建“國家—市場—社會”的福利三角模型，試圖以多樣化與競爭來實現(xiàn)公平與效率的均衡。該理論運用到住房資源配置上，典型模式是新加坡的強制儲蓄保險型模式。新加坡住房分為三種:高級別墅或洋房、私人公寓、政府組屋。前兩種住房完全是市場化機制運作，滿足富人需求。政府組屋則采取多元化運作機制:建造主體是政府，新加坡建屋發(fā)展局通過土地儲備建造組屋;在資金來源上強調(diào)責任分擔，市場手段與政府供應相結(jié)合:(1)政府公積金，新加坡有中央公積金計劃，強制要求公民實行住房儲蓄;(2)銀行貸款;(3)購房者的貨幣支付。在組屋發(fā)展上，強調(diào)社會參與。新加坡政府取消了住房發(fā)展局的管理權(quán)，要求住戶自我管理，居民自治組織聯(lián)合所(相當于我國的居委會)和市政理事會則具體承擔起管理責任。

不過，福利多元主義模式多是在西方民主政治體制下展開實踐的，其有效性依賴于三個前提:(1)私有化是社會服務提供和輸送最有效的方式;(2)地方政府能夠更好地滿足公民的社會福利需要;(3)草根組織和社區(qū)基層組織比地方公共機構(gòu)更有效。同樣，新加坡組屋計劃之所以能夠有效地解決新加坡82%人口的居住問題，與其成熟的選舉政治體制以及發(fā)達的公民社會基礎是密不可分的。

回到中國，對于新生代農(nóng)民工群體住房面臨的市場與政府雙重失靈問題，無論是發(fā)生的制度環(huán)境，還是問題內(nèi)在屬性都完全不同于西方社會，這對福利多元主義理論的適用性提出了挑戰(zhàn)。首先，這里的政府失靈雖然與福利國家有相似之處，即地方政府供給能力不足，但更多是指地方政府參與動機不足，政府責任缺位;其次，二元性的城鄉(xiāng)分割結(jié)構(gòu)將在中國長期存在，由此而形成的社會排斥、公民權(quán)不平等以及新農(nóng)民工群體的流動性等問題都是福利多元主義理論的盲點;再次，我國屬于威權(quán)政治體制，社會參與途徑單一化，社會自治能力嚴重不足。所以筆者以為，對于中國新生代農(nóng)民工群體住房資源配置體系建構(gòu)，關鍵點在于:(1)明確政府責任，建立良好的社會化合作機制。以新生代農(nóng)民工為主體、政府宏觀調(diào)控、市場主導、社會各方參與是基本原則。(2)基于整體性政策建構(gòu)視角，將城鄉(xiāng)二元分割長期存在的事實以及城市承載能力等因素納入考量，從政策設計上鼓勵新生代農(nóng)民工回鄉(xiāng)自建住房，以此作為解決其城市住房問題的補充方式。(3)保持動態(tài)性，要建立開放而完善的進入與退出機制，如保障性住房的資格審查與收入現(xiàn)狀的聯(lián)動?？梢哉f，新生代農(nóng)民工的住房問題是一個龐大而又復雜的問題，并且隨著社會環(huán)境狀況和新生代農(nóng)民工自身情況的變化而變化。只有進行整體性的社會政策調(diào)整，建立動態(tài)的資源配置機制才能逐步解決這個問題。

根據(jù)上文的分析，新生代農(nóng)民工群體在住房選擇上可以分為自購房群體、租住房群體以及單位集體居住群體，另外還有一部分人會選擇回到農(nóng)村自建住房。市場與政府在這個過程中，根據(jù)城市的發(fā)展程度，提供包括廉租房、集體公寓、經(jīng)濟適用房、普通商品房、鼓勵回鄉(xiāng)自建房在內(nèi)的多樣化住房支持。具體而言，新生代農(nóng)民工住房資源配置體系如圖1所示。

第一，金字塔最底層——返鄉(xiāng)自建房。這是基于城鄉(xiāng)二元分割長期存在、城市承載能力有限以及城市化進展不斷擴展的客觀現(xiàn)實而做出的理性選擇。首先要建立農(nóng)村自建房補貼制度，住房補貼是回鄉(xiāng)的新生代農(nóng)民工最愿意接受的住房支持方式;其次改革農(nóng)村土地制度，探索土地流轉(zhuǎn)的操作方式，如通過新生代農(nóng)民工有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地和承包地的辦法，為新生代農(nóng)民工真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和進城定居做好鋪墊。

第二，金字塔第二層——單位提供房。這是新生代農(nóng)民工通過其所在的用人單位提供住房來解決住房問題。首先鼓勵用人單位興建集體公寓。對內(nèi)部員工中新生代農(nóng)民工占較大比例的企業(yè)，在參照自身的規(guī)劃獲得合法用地范圍之內(nèi)為新生代農(nóng)民工興建集體宿舍;其次是提高新生代農(nóng)民工的工資水平;最后政府要調(diào)整相關的工業(yè)用地政策與單位集體建房政策。

第三，金字塔第三層——租賃房子。首先是興建廉租住房，放寬申請資格的戶籍身份限制。其次是建立多渠道住房保障資金來源體系:(1)政府的財政預算安排;(2)鼓勵民間資本參與，如采用混合居住的模式，在保障房中規(guī)劃一些商品性住房;(3)增強廉租房社區(qū)的自我管理能力，一方面建立居委會等組織機構(gòu)，另一方面通過適當?shù)淖饨鹗杖雭砭S持廉租住房的發(fā)展。

第四，金字塔最頂層——購買房子。這是指新生代農(nóng)民工通過買房的途徑獲得屬于自己的住房。首先要改革戶籍制度，沒有城市戶口，新生代農(nóng)民工也就不能購買城市中的經(jīng)濟適用房，甚至不能租賃廉租住房，更無法享受住房的租金補貼;其次是建立新生代農(nóng)民工的住房公積金制度:(1)降低住房公積金進入的政策門檻;(2)實行低標準，廣覆蓋的原則。各地政府在制定新生代農(nóng)民工住房公積金繳納標準時，初期可以設置一個較低的水平，因為這樣既可以減輕企業(yè)負擔，又可以保證覆蓋的全面性;(3)多標準、多層次，對不同經(jīng)濟效益的用人單位要有不同層次的公積金繳納標準。

總之，與其他所有經(jīng)濟社會問題一樣，新生代農(nóng)民工住房體系的建立不是在政治文化真空中發(fā)生的。因此，新生代農(nóng)民工住房問題的解決，根本上依賴于我們國家社會管理體制的改革創(chuàng)新，找回政府責任定位，為市場、社會力量的參與提供平等機會和平臺，方能克服其中的市場與政府雙重失靈。在政策建構(gòu)中，建立有效的社會合作機制，實現(xiàn)動態(tài)的“福利組合”供給模式，尋求不同福利供給主體之間的均衡至關重要。新生代農(nóng)民工住房問題是一個廣泛的社會發(fā)展問題，是和諧社會建設的重要議題，可以說，這個問題能否解決，直接關系到我們社會的穩(wěn)定與城市化的未來走向。

①前者表現(xiàn)為在城市中是固定的單位社會生活，而農(nóng)村則是集體生活;城市與農(nóng)村生活之間存在著嚴格的二元分割;后者表現(xiàn)為城市里單位社會的瓦解，盡管城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在，但城鄉(xiāng)之間的互動交流卻開始活躍，農(nóng)村城市化、城市中出現(xiàn)城中村都是這種趨勢的體現(xiàn)。

②根據(jù)全總2010年全國新生代農(nóng)民工調(diào)查報告顯示，關于“未來發(fā)展的打算”，選擇“回家鄉(xiāng)務農(nóng)”的，在新生代農(nóng)民工中只有1．4%，而在當前仍舊外出就業(yè)的傳統(tǒng)農(nóng)民工中這一比重為11%。

③如2008年1月，住建部等五部委在《關于改善農(nóng)民工居住條件的指導意見》中提出，要將農(nóng)民工住房問題納入城市規(guī)劃。2009年12月，中共中央、國務院在《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》中要求各地方政府多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵將農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。2010年6月，住建部等六部委在《關于做好住房保障規(guī)劃編制的通知》中，進一步提出加快建設公共租賃住房、限價商品住房，著力解決新就業(yè)職工、進城務工人員等中等偏下收入家庭的住房困難。

④最初提出金字塔住房模型的是周衍露等，具體參見《構(gòu)建“金字塔”式住房模型》，《勞動保障》2009年第9期。但筆者的觀點與周衍露等的模型在內(nèi)容與原則上存在不同:(1)筆者將自建住房納入住房體系，因為農(nóng)村的宅基地換房是新生代農(nóng)民工城市化的重要途徑;(2)筆者的模型建構(gòu)原則是“新生代農(nóng)民工需求為主體，政府宏觀調(diào)控，市場主導，社會參與”，而周衍露等的建構(gòu)原則是以政府直接參與為主體。

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