黃振威

引 言

三十多年的改革開放促成了中國良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，按照購買力平價(jià)計(jì)算，2011年中國的人均收入已達(dá)到7476美元。這對于一個(gè)有著14億人口的大國而言，顯然是一個(gè)了不起的成就，目前學(xué)界對于這一現(xiàn)象的主流解釋是，地方政府競爭是中國經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型的深層原因。①

地方政府競爭理論構(gòu)建了一個(gè)中國經(jīng)濟(jì)增長的體制性的解釋框架，頗具說服力。它由兩個(gè)維度組成:“經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)”②和“政治上的集權(quán)”③。

從地方政府競爭理論出發(fā)，可以有這樣一個(gè)合理的推論，即地方政府行為會趨同。從經(jīng)濟(jì)上分權(quán)來說，與西方國家主張為公共服務(wù)競爭不同，我國的地方政府直接履行的還是中央在地方的代理人角色，這種“委托—代理”更強(qiáng)調(diào)核心目標(biāo)的達(dá)成，分權(quán)的目的只是為了能夠“有效治理”，再加之地方政府之間的學(xué)習(xí)效應(yīng)，地方政府很容易相互模仿。從政治上的集權(quán)來說，中央政府可以通過官員任免和晉升錦標(biāo)賽充分地實(shí)現(xiàn)其對地方政府的激勵(lì)，從而驅(qū)使地方政府按照其目標(biāo)函數(shù)行動?？傊凑盏胤秸偁庍M(jìn)行推論，我們很容易得到地方政府行為會同質(zhì)化這一結(jié)論。

然而，這一推論與經(jīng)驗(yàn)觀察并不完全相符。一個(gè)典型的例子來自于中國地方政府創(chuàng)新之間的差異。東部地區(qū)在行政改革和公共服務(wù)類型上比例較高，政治改革最低;中部地區(qū)在政治改革和行政改革上較高，公共服務(wù)較低;西部地區(qū)在行政改革比例上較高，而政治改革的比例更是高出東部地區(qū)。④

同時(shí)，各個(gè)省份對于地方政府創(chuàng)新的熱情也不一致，即便是相鄰的省份也可能表現(xiàn)出極大的差異。為什么會有這種差異呢?按照地方政府競爭的邏輯推演，為了相對績效比較，地方政府之間的行為應(yīng)該趨于一致，至少在相鄰省份之間是如此。然而事實(shí)顯示，地方政府競爭的解釋框架忽視了對地方政府行為異質(zhì)性的分析。一些學(xué)者則提供了更多的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。⑤

事實(shí)上，地方政府官員也有個(gè)人利益，并且在一個(gè)大國中，中央政府和地方政府的目標(biāo)并不完全一致是一個(gè)較為自然的現(xiàn)象。然而，如果僅僅只從中央政府和地方政府的利益分歧視角來看待地方政府行為的異質(zhì)性問題，那么理論的解釋可能是不完美的。因?yàn)檎缟衔乃治觯胤秸偁幈旧砭褪菍€(gè)人利益和中央政策意圖有機(jī)結(jié)合起來的一種體制，在這種體制下，地方官員的行為將趨向于一致，他們的最優(yōu)決策理應(yīng)是完成中央的任務(wù)部署，在地區(qū)間競爭中勝出。從這個(gè)意義上說，我們甚至可以將地方政府競爭看成是中央—地方目標(biāo)函數(shù)不一致的一種糾偏機(jī)制。所以我們更應(yīng)關(guān)心的問題是:為什么在“一統(tǒng)體制”之下，地方政府行為之間仍然有如此大的不同呢?是什么影響了地方政府行為呢?

我們認(rèn)為，中央和各地方政府之間承諾的可信度影響了地方政府的行為，從而造成了地方政府行為的異質(zhì)性。地方政府競爭理論強(qiáng)調(diào)中央政府為了實(shí)現(xiàn)自己的政策目標(biāo)，會把工作責(zé)任連同獲取組織收益和個(gè)人利益的機(jī)會一起打包下放給地方，讓地方政府通過競爭的方式有效率地實(shí)現(xiàn)。然而，我們認(rèn)為，不管是經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)還是政治上的集權(quán)，均不能解釋地方政府行為的異質(zhì)性這一現(xiàn)象，這是因?yàn)榈胤秸偁庍@套機(jī)制要完好運(yùn)轉(zhuǎn)起來，還必須滿足一個(gè)前提條件，那就是中央對地方的承諾是可置信的——中央的承諾是在利益分配之前，而個(gè)人利益和組織利益的獲得是在政策實(shí)施之后，這種激勵(lì)是帶有時(shí)滯性的，也就是說，地方政府行為的異質(zhì)性源于地方政府不相信承諾可信后的策略行為。

理論分析和假說提出

(一)地方政府行為異質(zhì)性的界定

地方政府行為是個(gè)寬泛的概念，涉及方方面面。和文章所述主題有關(guān)，本文中的地方政府行為只界定在地方政府的經(jīng)濟(jì)行為上，具體指地方政府與企業(yè)關(guān)系中的行為。因此，地方政府行為異質(zhì)性指的是不同區(qū)域的地方政府或者處于不同時(shí)點(diǎn)的地方政府在處理與企業(yè)關(guān)系時(shí)表現(xiàn)出的差異性。理論上可用“掠奪之手”和“扶持之手”對此加以概括。⑥目前一個(gè)公認(rèn)的事實(shí)是，中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展同地方政府的積極推動是分不開的。然而，正如上文中所指出的那樣，在當(dāng)前這種“經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)”相結(jié)合的激勵(lì)體制下，地方政府行為是存在異質(zhì)性的，除了扶持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的成長和發(fā)展之外，處于不同時(shí)期或不同區(qū)域的地方政府也有可能會傾向于“掠奪之手”，即不是去引導(dǎo)或者扶助企業(yè)的成長，而是動用權(quán)力來抽取租金，滿足官員或政府自身的利益。⑦而本文前述地方政府創(chuàng)新差異性的例子也給出了地方政府行為異質(zhì)性的例證。

(二)可信承諾對地方政府行為異質(zhì)性的影響

為了更好地解答競爭體制下為何地方政府仍然會采取不同行為這一問題，我們將在財(cái)政和政治晉升兩個(gè)領(lǐng)域來挖掘可信承諾對地方政府行為異質(zhì)性的影響。財(cái)政分權(quán)體制是我國府際關(guān)系中的核心內(nèi)容，也是考察“中央—地方”關(guān)系變遷以及由此帶來的地方政府行為轉(zhuǎn)變的一個(gè)好的視角。從1980年起，中央下放財(cái)權(quán)，在財(cái)政管理體制上實(shí)行“劃分收支、分級包干”的辦法，俗稱“分灶吃飯”體制。然而，1983年中央就對“分灶吃飯”的財(cái)政體制進(jìn)行了一次調(diào)整。從1985年起，中央開始實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財(cái)政管理體制。1988年全國除去廣州、西安兩市財(cái)政關(guān)系仍分別與廣東、陜西兩省聯(lián)系外，其余37個(gè)地區(qū)分別施行“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解額遞增包干”、“定額上解”、“定額補(bǔ)助”等“包干”辦法。⑧

應(yīng)該說，經(jīng)過80年代財(cái)政管理體制的多次調(diào)整，中央成功擴(kuò)大了中央財(cái)政的固定收入規(guī)模，而將中央和地方財(cái)政共享收入占總體預(yù)算收入的比例從1979年的85．7%降到1990年的58．7%。⑨但是中央政府對財(cái)政體制的頻繁調(diào)整破壞了中央對地方政府的事先承諾，從而直接導(dǎo)致了地方政府后來的種種策略行為:縣及縣以上的地方政府就抓緊興辦自己能掌控的地方國有企業(yè)，縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就大辦鄉(xiāng)、村集體所有制企業(yè)，力爭“肥水不外流”，讓利益盡可能地在當(dāng)?shù)亓粝?同時(shí)，地方政府還千方百計(jì)地增加預(yù)算外收入，壓低預(yù)算內(nèi)收入，從而減少與中央的分成。最終的結(jié)果是，中央對地方的各類包干制，實(shí)際上包死了中央財(cái)政。⑩馬駿后來提出的理論模型也表明，由于中央政府一般不信守承諾，地方政府稅收征管的積極性反而進(jìn)一步降低。?

從地方政府競爭理論出發(fā)，政績是省級政府官員晉升的關(guān)鍵因素，否則就很難解釋政府官員晉升和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的高度關(guān)聯(lián)性。反過來，“晉升錦標(biāo)賽”這個(gè)機(jī)制要有效，則必須從事先規(guī)定好的標(biāo)桿出發(fā)來評定官員的績效，否則這種制度的可信度就將大大降低，制度的激勵(lì)效果也將大打折扣。然而有越來越多的文獻(xiàn)證明，要做到這一點(diǎn)并不容易，周黎安就感嘆道:晉升錦標(biāo)賽有效實(shí)施的最大威脅之一“就是晉升錦標(biāo)賽不能公平、公正和公開地推行，地方官員的晉升與經(jīng)濟(jì)績效無關(guān)，而是由其他一些人為因素決定，比如‘跑官買官’，‘關(guān)系’勝于‘政績’，使得錦標(biāo)賽變得形同虛設(shè)”?。

已經(jīng)有學(xué)者的實(shí)證研究開始嘗試證明縱向的政治聯(lián)系、個(gè)人關(guān)系才是省級官員升遷到中央的主要因素這一命題。?如果晉升錦標(biāo)賽真不是以官員治理地方的績效為標(biāo)準(zhǔn)，那么這個(gè)制度的可信度就值得懷疑了。我們可以推斷，會出現(xiàn)這樣一個(gè)現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)增長競爭中，一些官員會傾向于把財(cái)政收入更多地用于在職消費(fèi)或其他增進(jìn)個(gè)人福利方面，另外一些官員則會相反，熱衷于當(dāng)一個(gè)能力強(qiáng)、體恤民情、對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的好官員。也就是說，理性的異質(zhì)的地方官員可能會對相同的激勵(lì)做出不同的反應(yīng)，從而產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)績效。?

從上述對“財(cái)政分權(quán)體制”和“晉升體制”兩方面的闡釋可知，“中央—地方”可信承諾確實(shí)對地方政府行為產(chǎn)生了影響，我們可以據(jù)此提出本文的假說1。

假說1:“中央—地方”承諾的可信度將會深刻影響到地方政府行為，即承諾可信度的提高將更有可能激勵(lì)地方政府伸出“扶助之手”。

(三)財(cái)政分權(quán)和政治晉升對地方政府行為異質(zhì)性的影響

影響地方政府行為異質(zhì)性的因素是復(fù)雜的，現(xiàn)有的文獻(xiàn)較多從財(cái)政激勵(lì)的角度對此展開了一定的研究。由于中國是一個(gè)地域遼闊的大國，各個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、所有制結(jié)構(gòu)乃至制度文化都有很大區(qū)別，所以合理的判斷是，任何一項(xiàng)全國性的制度在不同的地方推行的方式或手段可能不太一樣，所造成的制度影響也不盡相同。Cai和Treisman的研究證實(shí)了這一想法，他們從資本流動性入手，發(fā)現(xiàn)將地區(qū)稟賦差異(自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本等)考慮后，轄區(qū)間的政策趨同就不再存在，處于稟賦條件劣勢地區(qū)的政府會放棄參與政府間的競爭，把更多的公共資源轉(zhuǎn)化為在職消費(fèi)，從而變成掠奪型政府。?王文劍、覃成林運(yùn)用中國1997～2003年的省級面板數(shù)據(jù)也證實(shí)了這個(gè)觀點(diǎn)，他們得出的主要結(jié)論是:非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非國有制經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，地方政府“攫取之手”就越少。因此，在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非國有制經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)體制有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，而在中西部地區(qū)則相反。?

關(guān)于晉升對地方政府行為影響的研究，主流文獻(xiàn)都支持晉升將對地方政府行為產(chǎn)生正向的促進(jìn)作用，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，這在上文中已有諸多論述。但是也有研究者利用江蘇省1990～2005年52個(gè)縣(市)領(lǐng)導(dǎo)的升遷與經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)據(jù)，得出了經(jīng)濟(jì)增長和官員升遷負(fù)相關(guān)的結(jié)果。?這不得不讓我們高度重視影響地方政府官員行為的真正機(jī)制。

結(jié)合上述的分析，本文提出假說2和假說3。

假說2:在控制相關(guān)因素后，財(cái)政分權(quán)程度對地方政府行為產(chǎn)生影響，即財(cái)政分權(quán)程度越高，地方政府越可能伸出“扶助之手”。

假說3:在控制相關(guān)因素后，晉升機(jī)制對地方政府行為產(chǎn)生影響，即晉升激勵(lì)越強(qiáng)，地方政府越有可能伸出“扶助之手”。

模型設(shè)定和數(shù)據(jù)描述

(一)模型設(shè)定

本研究將使用面板數(shù)據(jù)分析(Panal Data A-nalysis)研究地方政府行為的影響因素，進(jìn)而揭示出造成地方政府行為異質(zhì)性的內(nèi)在根源。為了驗(yàn)證上文中的假說，本研究將模型設(shè)定如下:

其中下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)省份第t年。模型左邊因變量衡量的為地方政府行為的差異，α0為模型截距，αi為系數(shù)矩陣，εit為誤差項(xiàng)。在面板數(shù)據(jù)分析中，一般運(yùn)用固定效應(yīng)模型(fixed effects model)或隨機(jī)效應(yīng)模型(random effects model)，本文將依據(jù)Hausman的檢驗(yàn)結(jié)果對模型進(jìn)行選擇。

(二)變量定義和數(shù)據(jù)說明

本文使用的是1997～2006年的省際面板數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)包括了除去西藏和港澳臺地區(qū)以外的30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市(重慶和四川分開計(jì)入)。表1對計(jì)量模型中用到的變量進(jìn)行了初步的定義和分析。其中“減少政府對企業(yè)干預(yù)程度”的數(shù)據(jù)來自樊綱、王小魯?shù)鹊摹爸袊袌龌笖?shù)”報(bào)告?，各省在中共中央所占人數(shù)的數(shù)據(jù)來自人民網(wǎng)、新華網(wǎng)的領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)據(jù)庫，其他主要變量的數(shù)據(jù)則主要來自各年份《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《新中國五十五年統(tǒng)計(jì)資料匯編》、《新中國六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》和各省每年的統(tǒng)計(jì)年鑒。

表1 變量定義與簡單描述

1．被解釋變量

地方政府行為的異質(zhì)性。我們用“減少政府對企業(yè)干預(yù)的程度”來表征地方政府行為(數(shù)值越大，表明政府對企業(yè)干預(yù)程度越低)，其衡量方式是使用企業(yè)主要管理者花在與政府部門和人員打交道的時(shí)間占其工作時(shí)間的比重這一企業(yè)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)來近似度量政府對企業(yè)的干預(yù)程度。

2．解釋變量

財(cái)政分權(quán)程度。財(cái)政分權(quán)對地方政府行為有重要影響。目前學(xué)界關(guān)于財(cái)政分權(quán)的度量已有多種方法?，本文選用近年來學(xué)界更多采用的地方財(cái)政支出占比來表示。由于分稅制改革以來，中央對地方政府財(cái)政支出并沒有施加實(shí)質(zhì)性影響，所以比之地方財(cái)政收入占比指標(biāo)，地方財(cái)政支出占比更能體現(xiàn)地方政府的實(shí)際分權(quán)程度。這一指標(biāo)具體為地方人均財(cái)政預(yù)算內(nèi)外支出/(地方人均財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出+中央人均財(cái)政預(yù)算內(nèi)外支出)?，采用這種度量方法還可以避免計(jì)量中的多重共線性問題。

晉升激勵(lì)程度。為了在“晉升錦標(biāo)賽”中順利進(jìn)入到升職通道，地方政府官員必然盡力做出政績，所以“政績”大小成為衡量晉升激勵(lì)程度的合理指標(biāo)。本文采用“地方政府行為對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率”來作為“政績”大小的代理變量。這一指標(biāo)具體表現(xiàn)為:地區(qū)的GDP/(地區(qū)的財(cái)政支出+中央對于地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付)。?本文預(yù)測，GDP增長率高的地方政府越傾向于少干預(yù)企業(yè)的運(yùn)作。

“中央—地方”間承諾的可信度。這是本文的核心指標(biāo)。本文以各省在中共中央委員會中所占數(shù)目作為衡量中央對地方承諾可信度的重要指標(biāo)。?因?yàn)?，中國共產(chǎn)黨是政權(quán)體系的核心，其他國家政權(quán)機(jī)關(guān)的正常運(yùn)作都必須以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，而中央委員會是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是中央做決策的地方。所以本文假定:一個(gè)地方擁有越多的中央委員，就擁有越大的在決策中的話語權(quán)，那么中央對地方承諾的可信度就將增強(qiáng)。

政治局常委及其委員均是由中央委員會選舉產(chǎn)生，因?yàn)橹泄仓醒胛瘑T會全體會議原則上一年舉行一次，閉會期間由中央政治局及其常務(wù)委員會行使中央委員會的職權(quán)，故政治局委員及其常委的重要性要高于中央委員。對于重要性的賦值，本文中用各部分人數(shù)比來表示。比如中共十五大中，共有192名中央委員，22名政治局委員，7名政治局常委。將中央委員統(tǒng)一賦值為1后，那么政治局委員的重要性=192/22，政治局常委的重要性=192/7。統(tǒng)計(jì)的都為當(dāng)年地方官員在中共中央任職人數(shù)。如此一來，中央政府對地方政府承諾的可信度可以近似地表示為:

CC表示中央守諾的程度(數(shù)值越大越好);SCPB表示政治局常委人數(shù);MPB表示政治局委員人數(shù);MCC表示中央委員人數(shù);下標(biāo)i代表各省。本文預(yù)測，承諾的可信度越高，地方政府干預(yù)企業(yè)的程度越低。

權(quán)力制約程度。如果說“經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)”仍然是從激勵(lì)角度去影響地方政府行為的話，那么權(quán)力制約則是約束地方政府行為的途徑。有效的權(quán)力制約顯然能夠限制地方政府伸出“掠奪之手”。本文在進(jìn)行指標(biāo)測量時(shí)將權(quán)力制約程度和反腐敗力度同等對待。目前學(xué)界對于反腐敗力度測量缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，本文選用了反腐敗支出來度量反腐敗力度，選用的指標(biāo)為公檢法司支出/公職人員數(shù)目，單位為萬元/每人。值得聲明的是，公職人員數(shù)目的采集在《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中2002年以前為“國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體年底職工人數(shù)”，從2003年開始這一指標(biāo)被“公共管理和社會組織年底職工人數(shù)”代替。

3．控制變量

已有的研究已經(jīng)關(guān)注到地區(qū)之間稟賦的不同會深刻影響到地方政府競爭的效果，進(jìn)而改變地方政府的行為方式，在自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本等方面處于劣勢地位的政府會傾向于“破罐子破摔”，通過更多地使用掠奪之手來獲得個(gè)人利益。?同時(shí)，各地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的差異性也使得地方政府行為在不同的地區(qū)表現(xiàn)各異，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非國有制經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，地方政府“攫取之手”就越少。?所以，本文中將對這些因素加以控制。其中基礎(chǔ)設(shè)施狀況本文用各省的城市化率來代表。一般認(rèn)為，城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套措施都較好。城市化率的測定方式為城鎮(zhèn)人口或非農(nóng)人口除以各省年末總?cè)丝?人力資本狀況和各省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)則分別用六歲及以上人口平均受教育年限和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重來代表。同時(shí)，一般而言，一省的經(jīng)濟(jì)越開放，市場化程度也越高，政府越不太可能變成掠奪者，經(jīng)濟(jì)開放也提高了政府設(shè)租的成本，因此，本文將各省的經(jīng)濟(jì)開放度也納入進(jìn)來考慮，指標(biāo)選用進(jìn)出口貿(mào)易總額所占GDP的比重來表示。

數(shù)據(jù)結(jié)果分析

根據(jù)上文的計(jì)量模型，我們使用Eviews6．0對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，具體操作時(shí)選用固定效應(yīng)模型，權(quán)數(shù)選擇則按截面加權(quán)(cross-section weights)方式，表示允許不同的截面存在異方差現(xiàn)象。數(shù)據(jù)結(jié)果集結(jié)在表2中。

表2 地方政府行為異質(zhì)性的影響因素分析

表2的結(jié)果表明，文中第二部分提出的假說基本得到了驗(yàn)證。模型(1)～(4)分別檢測了財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)兩種機(jī)制對于地方政府行為異質(zhì)性的影響，結(jié)果顯示，無論是否加入控制變量，兩種機(jī)制的影響作用均不顯著;而模型(5)則表明，即便是將兩種機(jī)制合并起來考慮，也不能解釋地方政府行為異質(zhì)性這一現(xiàn)象。這有效佐證了前文中的理論推導(dǎo)，即以“財(cái)政分權(quán)”和“晉升錦標(biāo)賽”為主干的地方政府競爭理論確實(shí)忽視了對于地方政府行為異質(zhì)性的研究。模型(6)和(7)則全面考察了影響地方政府行為異質(zhì)性的各個(gè)因素，下面將詳細(xì)論述之:

模型(6)中財(cái)政分權(quán)程度與“減少政府對企業(yè)干預(yù)”程度負(fù)相關(guān)。但模型(7)在加入二次項(xiàng)后表明，兩者其實(shí)是一種倒U型關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段，財(cái)政分權(quán)力度越大的地方，政府官員越傾向于少干預(yù)企業(yè)的運(yùn)營。在中國式分權(quán)的背景下，中央政府和地方政府之間常常出現(xiàn)“財(cái)權(quán)—事權(quán)”不對等的矛盾，地方政府為了完成中央下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，可能會向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)設(shè)租以獲得額外的財(cái)力補(bǔ)助。而如果賦予地方政府更多的財(cái)權(quán)，由地方政府自由支配和使用更多的資金，就能夠充分調(diào)動地方政府的積極性和能動性，更少地伸出掠奪之手，更多地充當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展的推動力。但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越過了一定階段(臨界值)后，財(cái)政分權(quán)對地方政府行為的激勵(lì)作用自然減弱，后一階段發(fā)生的現(xiàn)象被陶然等人觀察到，并被命名為地區(qū)“競次性”發(fā)展模式。?

晉升激勵(lì)程度與“減少政府干預(yù)企業(yè)”程度相關(guān)且符號為正，這說明晉升確實(shí)對地方政府行為有積極的激勵(lì)作用。這證實(shí)了前文的假說3:在其他條件得到控制的情形下，地方彰顯“政績”的能力越強(qiáng)，得到晉升的可能性越大，越有動力和企業(yè)改善關(guān)系。反之，一個(gè)地區(qū)發(fā)出“政績”的信號越弱，干預(yù)企業(yè)運(yùn)營的事件則更多。

中央對地方承諾的可信度與地方官員干預(yù)企業(yè)的程度正相關(guān)，且在5%的水平上顯著。這證明了本文提出的核心觀點(diǎn)，即“中央—地方”間的可信承諾是造成地方政府行為差異的一個(gè)重要因素。在中央—地方博弈過程中，中央信守承諾的可能性越大，地方政府越可能按照中央希望的那樣成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶助者。反之，地方政府則會不信任中央政府開出的“空頭支票”，轉(zhuǎn)而通過自身“努力”，向企業(yè)伸出掠奪之手，以滿足自己的利益訴求。

權(quán)力制約程度指標(biāo)與政府干預(yù)企業(yè)程度正相關(guān)。這反映了這樣一個(gè)基本事實(shí):地方政府行為的修正僅僅依靠競爭激勵(lì)是不夠的，也需要有效的權(quán)力監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用。只有多管齊下，才能收到更好的效果。

其他的控制變量中，城市化率和各省開放程度與政府干預(yù)企業(yè)程度高度正相關(guān)，這回應(yīng)了Cai和Treisman的研究，說明一個(gè)地方的初始稟賦，比如基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)開放程度確實(shí)會影響到地方政府的行為。各省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與“減少政府干預(yù)企業(yè)”程度負(fù)相關(guān)，這與已有研究認(rèn)為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非國有制經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，地方政府“攫取之手”就越少存在一定的矛盾，不過考慮到本文選用的為第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與GDP的比值，所以不排除真正與政府干預(yù)程度正相關(guān)的是第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比重，這一點(diǎn)還需要進(jìn)一步驗(yàn)證。另外一個(gè)比較奇怪的是人力資本狀況和“減少政府干預(yù)企業(yè)”程度之間的負(fù)相關(guān)?？赡艿慕忉屖?，一個(gè)地區(qū)的受教育水平往往將在長期內(nèi)影響到地方經(jīng)濟(jì)增長，而在短期可能對地方發(fā)展促進(jìn)不大。同時(shí)，因?yàn)槲覈逃顿Y的很大一部分來源于地方財(cái)政支出，因此不排除地方政府為了籌集教育投資而與企業(yè)交惡的情形，但具體情況還需進(jìn)一步研究。

結(jié)論與討論

本研究最大的發(fā)現(xiàn)就是“中央—地方”間可信承諾將會對地方政府行為造成影響。地方政府競爭的解釋忽視了地方政府個(gè)體行為的差異性，因?yàn)槠鋸?qiáng)調(diào)中央對地方的承諾都是可信的，所以會對地方產(chǎn)生強(qiáng)激勵(lì)。但是地方政府行為的異質(zhì)性其實(shí)在縱向的時(shí)間維度(分稅制前后)和橫向的空間維度(地方政府創(chuàng)新與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的文獻(xiàn))都是存在的，因此探討地方政府行為的影響因素，弄清楚造成地方政府行為異質(zhì)性的原因，比單純考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展更有意義。

本文的實(shí)證驗(yàn)證通過面板數(shù)據(jù)分析完成。本研究選取1997～2006年全國30個(gè)省份(去除西藏、港澳臺地區(qū))作為觀測點(diǎn)，以“減少政府對企業(yè)干預(yù)的程度”代理地方政府行為指標(biāo)作為被解釋變量，解釋變量中放入財(cái)政分權(quán)指標(biāo)、晉升激勵(lì)指標(biāo)、承諾的可信度指標(biāo)、反腐敗力度指標(biāo)，在控制了地區(qū)之間稟賦差異的一些指標(biāo)后選定固定效應(yīng)模型進(jìn)行分析。結(jié)果表明，“中央—地方”間的可信承諾是造成地方政府行為差異的一個(gè)重要因素。在中央—地方博弈過程中，中央信守承諾的可能性越大，地方政府越可能按照中央希望的那樣成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶助者。反之，地方政府則會不信任中央政府開出的“空頭支票”，轉(zhuǎn)而通過自身“努力”，向企業(yè)伸出掠奪之手，以滿足自己的利益訴求。

本研究其他的發(fā)現(xiàn)在于:(1)財(cái)政分權(quán)程度與“減少政府對企業(yè)干預(yù)”是一種倒U型關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段，財(cái)政分權(quán)力度越大的地方，政府官員越傾向于少干預(yù)企業(yè)的運(yùn)營。但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越過了一定階段(臨界值)后，財(cái)政分權(quán)對地方政府行為的作用反而變成一種負(fù)激勵(lì)狀態(tài)。(2)權(quán)力制約程度指標(biāo)與政府干預(yù)企業(yè)程度正相關(guān)。這反映了這樣一個(gè)基本事實(shí):地方政府行為的修正僅僅依靠競爭激勵(lì)是不夠的，也需要有效的權(quán)力監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用。只有多管齊下，才能收到更好的效果。

①張五常:《中國的經(jīng)濟(jì)制度》，中信出版社2009年版，第141～146頁;張軍:《為增長而競爭:中國之謎的一個(gè)解讀》，《東岳論壇》2005年第7期。

②Qian Yingyi＆ Barry R．Weingast，“Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”，Journal of Economic Perspectives，1997(4)，pp．83 ～92．

③周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

④韓福國:《地方政府創(chuàng)新與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)聯(lián)性》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會科學(xué)版)2012年第2期。

⑤周業(yè)安、趙曉男:《地方政府競爭模式研究——構(gòu)建地方政府間良性競爭秩序的理論和政策分析》，《管理世界》2002年第12期;王永欽、張晏、章元、陳釗、陸銘:《中國的大國發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第1期。

⑥參見安德烈·施萊弗、羅伯特·維什尼《掠奪之手:政府病及其治療》，中信出版社2004年版。

⑦陳抗、Arye L．Hillman、顧清揚(yáng):《財(cái)政集權(quán)與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2002年第10期。

⑧參見謝旭人《中國財(cái)政60年》(上卷)，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第212～220頁。

⑨Hongbin Cai，Daniel Treisman，“Did government decentralization cause China’s economic miracle?”World Politics，2006(July)，pp．523 ～524．

⑩翁禮華:《大道之行——中國財(cái)政史》(下)，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第988～989頁。

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?周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》，格致出版社2008年版，第93、95頁。

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? ?Hongbin Cai and Daniel Treisman，“ Does Competition for Capital Discipline Governments?Decentralization，Globalization，and Public Policy”，The American Economic Review，2005(3)，pp．817 ～830，pp．817 ～830．

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?邢華:《政治企業(yè)家與制度變遷——對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)解釋》，中國人民大學(xué)博士學(xué)位論文，2007年。

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?這個(gè)指標(biāo)的建立受到了王嘉州博士的啟發(fā)，他的研究中將中共中央委員數(shù)作為衡量政治利益的指標(biāo)。參見王嘉州《中央與地方政經(jīng)關(guān)系類型之建立與檢定——以1997年中共“十五大”為例》，《遠(yuǎn)景基金會季刊》2003年第7期。

?陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉:《地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌:財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第7期。