江 穎，李建川，謝俊麗

(四川廣播電視大學(xué)，成都 610072)

一、協(xié)商民主理論視角下我國高校聽證制度產(chǎn)生的緣由

協(xié)商民主是代議民主的補充和完善，最早出現(xiàn)在古希臘的政治生活中，那時的統(tǒng)治者極其重視對話和政治民主的重要性，重視民眾意見對城邦決策的重要性。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，協(xié)商民主理論再次在西方國家興起，約瑟夫·畢塞特于1980年出版《協(xié)商民主:共和政府的多數(shù)原則》一書，首次從學(xué)術(shù)意義上使用了“協(xié)商民主”一詞。到了90年代后期，協(xié)商民主理論引起更多學(xué)者的關(guān)注，1998年哥倫比亞大學(xué)的喬·埃爾斯特在主編的《協(xié)商民主》中提出，作為政治決策機(jī)制，討論、協(xié)商是對投票的替代。概括來講，協(xié)商民主(deliberative democracy)是一種治理形式，是指利益相關(guān)方或其代表通過自內(nèi)、平等和公平的對話、討論、審議等方式，參與政治生活和進(jìn)行公共決策，從而賦予立法和決策以政治合法性。［1］

協(xié)商民主是是一種民主的決策程序和機(jī)制，是一種國家和社會的治理結(jié)構(gòu)和形式。它強調(diào)公民之間的權(quán)利和機(jī)會的平等以及公民自我意識的獨立和充分表達(dá)。在這一背景下，我國的聽證制度應(yīng)運而生。1996年第一次在行政行為中正式設(shè)立聽證程序，2000年以后，聽證制度的范圍擴(kuò)展到了普通高校，如華東政法學(xué)院、浙江大學(xué)、浙江工商大學(xué)等，加快了我國現(xiàn)代大學(xué)民主和法制的建設(shè)。而成人高校作為我國高校的重要組成部分，以協(xié)商民主理論為基礎(chǔ)引入聽證制度，是成人高校處理學(xué)校各主體關(guān)系，實施依法治校，推進(jìn)高校行政管理程序化的重要途徑。

二、協(xié)商民主視角下成人高校聽證制度的價值與功能

1.成人高校的聽證制度體現(xiàn)了協(xié)商民主的價值

從協(xié)商民主的主體來看，其價值在于將民主的參與主體從精英擴(kuò)展為廣大公民，校正選舉民主對主體資格的忽略，擴(kuò)大民主的基礎(chǔ);從協(xié)商民主的程序來看，它不僅注重民主程序的結(jié)果，更將民主程序的過程也放到民主政治的實質(zhì)性過程中，使民眾對民主程序的理解大大擴(kuò)展。［2］而聽證制度正是協(xié)商民主這種綜合價值的體現(xiàn)，它使成人高校的管理者與被管理者處于相對平等地位，保證在公開的狀態(tài)下讓全體人員參與。在涉及到重要權(quán)益定位和配置過程中，加強程序的公平性、公正性和公開性，提高彼此間的互信度和認(rèn)同感，雙方在透明的原則下達(dá)到民主協(xié)商的目的;同時，聽證作為一種程序性制度，［3］使各方利益相關(guān)者參與到政策制定過程中，提升了決策的合法性基礎(chǔ)。如果民主協(xié)商不能得到正常發(fā)揮，高校聽證制度也會失去原有的意義。如最近發(fā)生在某高校中的教師因不滿工資改革方案而聚集抗議事件，正是因為決策者事前未進(jìn)行充分調(diào)研，未與教職工進(jìn)行充分的信息溝通和協(xié)商，在程序運行上不透明，對意見處理時機(jī)延誤所致。［4］在成人高校中建立重大事項決策聽證制度，可以避免單一利益主體的訴求或“自上而下”的強制，為利益相關(guān)方提供公開的訴求機(jī)會和理性的溝通平臺。進(jìn)行公開聽證，達(dá)成基本共識，進(jìn)行實質(zhì)性推進(jìn)，這樣才可能避免發(fā)生各種沖突和矛盾，體現(xiàn)建設(shè)和諧校園的必然要求。［5］

2.成人高校聽證制度彰顯了協(xié)商民主的功能

協(xié)商民主倡導(dǎo)通過平等對話的方式形成公共政策，對話的目的在于使人們在做出決定的時候能夠慎重考慮。［6］利益的多元化和各方利益的協(xié)調(diào)，使協(xié)商民主追求和諧，謀求共處。如此看來，建立成人高校重大事項聽證制度，將民主引向決策過程，形成一種民主氛圍和民主作風(fēng)，是培養(yǎng)人們的民主意識，拓寬民主視野的重要途徑。成人高校中擁有大批具有較高科學(xué)和文化素養(yǎng)的知識分子，對社會和學(xué)校事務(wù)有著自己獨特的理解，參與學(xué)校事務(wù)的熱情更高，也更關(guān)注自己的權(quán)益。因此，對校園中凡是涉及重大利益和個人權(quán)益的事情，應(yīng)該采用聽證制度，這是成人高校管理模式發(fā)展的必然要求，也是培養(yǎng)成人高校教職工科學(xué)民主精神的重要渠道。［7］《中華人民共和國高等教育法》第11條明確規(guī)定:“高校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理?！保?］說明高校應(yīng)在自主辦學(xué)的背景下采取民主管理的原則，并遵守法治的精神。作為依法治校的重要形式和核心理念，聽證制度對協(xié)商民主功能做出了最好的詮釋，也對外彰顯了協(xié)商民主的功能。

三、以四川電大為例的成人高校聽證制度構(gòu)建探析

四川廣播電視大學(xué)是一所成人高校，在長期運行中，形成了自身的獨具特色的協(xié)商民主形式，根據(jù)該校的實踐，對其聽證制度構(gòu)建進(jìn)行探析。

1.協(xié)商民主視角下聽證制度實施范圍

對于成人高校而言，哪些事項屬于需要聽證的范圍，關(guān)鍵是如何界定學(xué)校重大權(quán)益的具體范圍，如果問題不明確或者完全交由聽證委員會來裁定，那就意味著聽證制度本身缺乏可操作性。另外，如果對所有涉及管理的行為都進(jìn)行聽證，必然會耗費人力、物力以及時間成本，雖然在某種程度上保證了行政行為的公正、公開與公平，但成本與收益并不能達(dá)到最佳的投入和最大的產(chǎn)出效益。如何處理聽證的公正和民主要求與管理效率之間的關(guān)系，有學(xué)者(曾予，2011)認(rèn)為，一個重要原則是成本不大于效益原則，適用聽證程序要與決定的重要程度相適應(yīng)。［9］即意味著當(dāng)聽證成本大于聽證效益時，校方就應(yīng)對聽證范圍進(jìn)行一定的限制。以四川電大為例，聽證范圍包括了以下幾個方面:

(1)重大改革措施。圍繞電大教育事業(yè)改革發(fā)展的大政方針、目標(biāo)決策。四川電大把年度發(fā)展目標(biāo)、改革措施、重大項目的安排、新的辦學(xué)增長點、新專業(yè)的設(shè)置和人才引進(jìn)計劃的開發(fā)等事關(guān)事業(yè)發(fā)展的重大問題，面向全體教職工公開，疏通意見渠道，使教職工能通過各種形式充分提出意見和建議。民主聽證制度開始實施的關(guān)鍵在于廣納意見，了解改革中存在的問題，通過及時反饋發(fā)現(xiàn)潛在的可能導(dǎo)致后來運行不和諧的因素，并進(jìn)一步完善實施措施和調(diào)整實施手段，以保證盡可能公平、合理。

(2)與教職工重大權(quán)益相關(guān)的舉措。四川電大在決定工資晉升、獎酬發(fā)放等重大事項前，均實行事前公示，消除教職工的疑慮，使公開活動成為化解內(nèi)部矛盾的“潤滑劑”。在廣泛征求教職工意見的基礎(chǔ)上，由工會和教代會質(zhì)辨、討論決定。方案經(jīng)由三榜公布，直到教職工無意見才予確定。通過設(shè)置聽證程序，聽取各方意見，使管理部門充分考慮推行改革舉措的現(xiàn)實條件和存在的問題，為改革舉措的不斷調(diào)整與完善提供重要依據(jù)。［10］

(3)內(nèi)部管理規(guī)章制度。為確保學(xué)校立法內(nèi)容的合法性和妥當(dāng)性，四川電大通常會對有關(guān)的內(nèi)部管理規(guī)章制度通過校務(wù)公開的形式公布，包括勞動人事制度改革、領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制、財務(wù)管理制度等，增加行政工作的透明度。學(xué)校每年的預(yù)算、決算和實施情況都要向教職工公開，在職工代表大會上報告，經(jīng)過職工代表討論評議。全校和各處室的計劃外創(chuàng)收目標(biāo)、落實情況、開支情況實行公開，由校財務(wù)統(tǒng)一管理，各處室可以隨時到財務(wù)處查詢，實行“雙向監(jiān)督”;同時校審計部門堅持進(jìn)行季度、半年、年終審計，對重大的收支項目進(jìn)行專項審計，對有創(chuàng)收任務(wù)的處室實施抽查審計，發(fā)現(xiàn)問題幫助分析、查找原因，及時糾正，并在相應(yīng)的范圍公布。

(4)對教職工實施的一些重大具體行政行為。有學(xué)者(綦磊，2007)認(rèn)為，具體行政行為可以分為授益行政行為和侵益行政行為。［11］四川電大為了避免對于教職工發(fā)生侵益性行為，減少不必要的人際沖突和管理成本損耗，不輕易對教職工的工作評估考核給予“差”或“較差”，而是采取360度環(huán)評方式，通過各方意見了解成員的行為，爭取通過協(xié)商解決。

2.協(xié)商民主視角下聽證制度程序構(gòu)建

為體現(xiàn)聽證制度民主價值和實際功能，對聽證本身的程序建設(shè)必不可少。四川廣播電視大學(xué)的協(xié)商民主是采取事前研究提出初步方案，通過各種渠道向教職工公布，廣泛征求意見，然后集中正確意見進(jìn)行決策的方式。對教職工提出的意見和建議，學(xué)校以專題方式分析研究，正確的予以采納，辦不到的做好解釋。同時，學(xué)校還采取靈活多樣的形式，引導(dǎo)教職工克服“與己無關(guān)”、“怕得罪領(lǐng)導(dǎo)”等思想障礙，增強教職工的主人翁意識和參政議政意識。例如，為充分調(diào)動教職工參與民主管理和民主監(jiān)督的積極性，學(xué)校建立了完善的組織系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，聘請教職工擔(dān)任特邀監(jiān)察員、兼職監(jiān)察員或信息員，組成廉政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò);建立教職工代表組成的代表小組和有教職工代表組成的教學(xué)科研、思想教育、生活福利等專門委員會，從上到下形成網(wǎng)絡(luò)。使教職工參政議政有可靠的組織保證，也使教職工學(xué)會尊重領(lǐng)導(dǎo)者的決策權(quán)和指揮權(quán)，有效地促進(jìn)了學(xué)校各項工作任務(wù)的完成。詳細(xì)分析四川電大協(xié)商民主的運行程序，發(fā)現(xiàn)它其實就是現(xiàn)實中聽證程序的映照:一般的行政聽證通常遵循“啟動——告知和通知——質(zhì)證和辯論——聽證筆錄”程序，而協(xié)商民主的運作程序和實施途徑，與前者有極其相似之處。因此，可以根據(jù)協(xié)商民主形式設(shè)計出成人高校的聽證制度的運作程序:

(1)公布。向全校以法定的形式公布有待討論的事務(wù)，通知利害關(guān)系人。提出決策進(jìn)行前的根據(jù)和理由，讓全體人員明晰事件的因由和利害，這是程序公平的第一步。公開在高校管理過程中發(fā)揮著重要的溝通作用，對保障利益相關(guān)人的聽證權(quán)實現(xiàn)起重要作用。

(2)公開征集意見。公開征集意見能在很大程度上反應(yīng)出民意的方向和教職工的價值取向。對于成人高校決策者而言，公開征集意見更是民主協(xié)商作風(fēng)的體現(xiàn)，是下一步程序合理合法開展的依據(jù)。同時，質(zhì)疑和辯證也是實現(xiàn)聽證制度的重要環(huán)節(jié)，根據(jù)協(xié)商民主理論，建立在多個回合基礎(chǔ)上的充分質(zhì)證和辯論，能促使不同觀點的溝通、理解與共識的達(dá)成。

(3)決策。決策體現(xiàn)了聽證程序的對話協(xié)商成果，也是校方和教職工之間相互博弈的結(jié)果。作為聽證制度的重要保障環(huán)節(jié)，應(yīng)該予以重視。

(4)反饋。反饋是整個聽證程序的最終環(huán)節(jié)，保證所有行為能在監(jiān)控下公開、公正和公平地運行。它對聽證過程進(jìn)行反省，對聽證結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控，保證聽證按計劃順利進(jìn)行，使決策者和利益相關(guān)人知覺結(jié)果與預(yù)期一致，或是發(fā)現(xiàn)結(jié)果或程序偏離軌道后再進(jìn)行重新的程序設(shè)計。

四、成人高校聽證制度實施中應(yīng)注意的問題

1.強化聽證效力

協(xié)商民主下的聽證包含了民主目標(biāo)、民主過程等程序，同時也要體現(xiàn)出聽證的最終結(jié)果即聽證效力，否則，再好的聽證程序也只會流于形式，無法保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。［12］有學(xué)者(龍虎，2003)認(rèn)為，我國聽證程序的效力是有關(guān)聽證程序的現(xiàn)行法律法規(guī)中最薄弱的環(huán)節(jié)。因此，成人高校管理者應(yīng)充分重視聽證效力，通過筆錄如實記錄聽證代表或當(dāng)事人在聽證會上發(fā)表的觀點、反駁的主張，維護(hù)程序參與人的陳述和辯論權(quán)。避免決策機(jī)關(guān)掩人耳目地使用聽證程序，將聽證程序作為堂而皇之的走形式的借口。［13］

2.設(shè)立聽證交流監(jiān)督

聽證制度的良好運行需要一套系統(tǒng)而有力的監(jiān)督機(jī)制。目前，成人高校中分別建立了法律監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，然而，絕大多數(shù)學(xué)校未能將其有機(jī)結(jié)合起來。因此，有必要通過多角度全方位的機(jī)制，形成聽證交流監(jiān)督體系，保障聽證制度有效運行。加強教代會制度建設(shè)，在重大問題的提議上，直接聽取各方面教職工代表的意見和建議，面對面地答復(fù)和解決問題。通過聽證交流監(jiān)督，充分調(diào)動師生參與民主管理和民主監(jiān)督的積極性。同時，提高聽證的透明度，包括對信息公開的監(jiān)督、對聽證代表的監(jiān)督、對程序公開的監(jiān)督和監(jiān)督聽證過程、聽證結(jié)果。要通過聽證代表等方式，使全校師生甚至是媒體了解和報道聽證的全過程，并將聽證決策的最終結(jié)果公開，真正做到聽證結(jié)果是民意的體現(xiàn)。

協(xié)商民主是聽證制度的理論基礎(chǔ)和依據(jù)，而聽證制度是協(xié)商民主的一種重要表現(xiàn)形式，雖然目前聽證制度在成人高校并未得到大規(guī)模推廣，但通過不斷地關(guān)注和探索，必將豐富我國高校的協(xié)商民主形式，促進(jìn)社會主義民主政治的建設(shè)，豐富現(xiàn)代大學(xué)治理的內(nèi)涵和促進(jìn)成人高校教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

［1］王維國.協(xié)商民主與政治發(fā)展［M］.北京:紅旗出版社，2007.

［2］高建.協(xié)商民主［M］.天津:天津人民出版社，2010.

［3］陸海發(fā).我國聽證制度的現(xiàn)實困境與出路——協(xié)商民主視角下的理性審視［J］.云南社會主義學(xué)院學(xué)報，2008，(2):43.

［4］田文.重慶工商大學(xué)績效考核方案風(fēng)波調(diào)查［N］.中國青年報，2013－03－21.

［5］［11］綦磊.關(guān)于高校建立重大事項決策聽證制度的思考［J］.中國石油大學(xué)勝利學(xué)院學(xué)報，2007，(4):74，75.

［6］燕繼榮.協(xié)商民主的意義和價值［J］.科學(xué)社會主義，2006，(6).

［7］陸海發(fā).協(xié)商民主視角下我國聽證制度的現(xiàn)實困境與出路［J］.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報，2008，(10):71 －72.

［8］中華人民共和國高等教育法［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1311.html.

［9］［13］曾予.論高校學(xué)生管理中的聽證制度［J］.武漢紡織大學(xué)學(xué)報，2011，(10):72，73.

［10］肖淑玲.高校學(xué)生管理中聽證制度的構(gòu)建［J］.湖南工程學(xué)院學(xué)報，2008，(9):116－117.

［12］龍虎.民主政治視野中的行政聽證制度［J］.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報，2003，(2):16.