甘行瓊，湯鳳林，2

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)稅學(xué)院，湖北 武漢430073；2.重慶工商大學(xué) 財(cái)稅金融學(xué)院，重慶400067）

一、美國(guó)地方政府的政治行政體制

美國(guó)的政府活動(dòng)發(fā)生在聯(lián)邦、州與地方三級(jí)，因此，政府間的財(cái)政關(guān)系涉及到聯(lián)邦與州、州與地方、聯(lián)邦與地方、州與州、地方與地方之間的關(guān)系。本文主要研究州以下的地方政府及其與州之間的財(cái)政關(guān)系。

地方政府是指州以下的行政單位，是州的分治區(qū)，由州議會(huì)立法或特許創(chuàng)設(shè)，經(jīng)州的批準(zhǔn)而成立。因此，地方政府是州創(chuàng)造的工具，從屬于州。地方政府只能行使州憲法賦予的權(quán)力和由州議會(huì)經(jīng)立法授予的權(quán)力，一切權(quán)力歸州政府，地方政府只能作為州的代理人或根據(jù)州議會(huì)的特許行使權(quán)力。地方政府在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、權(quán)力、職能及相互關(guān)系方面，各州有很大差異，不存在全國(guó)統(tǒng)一建制。

地方政府單位包括縣、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村、學(xué)區(qū)和其他特區(qū)。地方政府類型分為綜合職能的地方政府和單一職能的地方政府。前者是指一般目的的地方政府在本行政區(qū)內(nèi)行使一般的管理職能（公共安全、公共管理、公共事業(yè)），如縣、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村；后者只管理本轄區(qū)某一方面的事務(wù)，如學(xué)區(qū)、消防區(qū)、供水區(qū)。地方政府在州的法律地位不同于州在聯(lián)邦體系中的法律地位。

當(dāng)一定人數(shù)的居民愿意組成城市自治體時(shí)，就可以向州議會(huì)申請(qǐng)。如果符合設(shè)定的條件，經(jīng)公民投票通過(guò)，州議會(huì)頒發(fā)特許狀，市即告成立?？h與市之間是并列的，不具有權(quán)力隸屬關(guān)系。

鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是各州所設(shè)的更小的行政單位，雖然名稱相同，但設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、法律地位、行政職能在各州不盡相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為州的更小的分治單位，由州創(chuàng)設(shè)，雖然在縣或市的地域內(nèi)，卻并不意味著它們歸屬于該縣或市管轄。同時(shí)也是獨(dú)立的綜合職能的地方政府，擔(dān)負(fù)著維持治安、道路和福利的職能。隨著鄉(xiāng)的人口增加，有些鄉(xiāng)會(huì)并入市或結(jié)成新的市政自治體。鎮(zhèn)一般指小型城鎮(zhèn)，由當(dāng)?shù)氐木用褚罁?jù)州的法律程序結(jié)成的市政自治體。

特區(qū)是單一職能的地方政府，類型多，如學(xué)區(qū)、灌溉區(qū)、消防區(qū)、公園區(qū)、水管理區(qū)、土壤保護(hù)區(qū)、公墓管理區(qū)、衛(wèi)生區(qū)、醫(yī)療區(qū)、道路改良區(qū)、污水管道區(qū)等，分布在除阿拉斯加州和哥倫比亞特區(qū)外的所有州。特區(qū)發(fā)展快，數(shù)量大大超過(guò)了綜合職能的地方政府單位。其發(fā)展有歷史和社會(huì)原因：在技術(shù)上是為了適應(yīng)特定區(qū)域的特定需要，處理超越縣市鄉(xiāng)邊界的特殊問(wèn)題；或者是為了規(guī)避州憲法和法律以及特許狀關(guān)于賦稅和借債總額的限制，成立特區(qū)以便于籌集資金興辦地方事業(yè)；或者是因?yàn)樘幚硖厥鈫?wèn)題需要專門知識(shí)，需要組建特區(qū)政府，由專業(yè)人員進(jìn)行管理。特區(qū)是一種地方自治體，享有法人的權(quán)利；作為地方政府單位，特區(qū)又享有政府的法律地位，享有以特區(qū)的名義和信用借債、征稅和開(kāi)支的權(quán)力，有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，其官員由選舉產(chǎn)生或州政府任命產(chǎn)生。

特區(qū)的建立程序和組織結(jié)構(gòu)由各州的法律規(guī)定，一般有三個(gè)步驟：首先，倡議人起草請(qǐng)?jiān)笗?shū)，并擁有規(guī)定數(shù)量的居民簽名和財(cái)產(chǎn)所有者擔(dān)保；其次，請(qǐng)?jiān)笗?shū)遞交給縣委員會(huì)；最后，若經(jīng)縣委員會(huì)同意，一般應(yīng)就此舉行公民投票，如通過(guò)，特區(qū)即告成立。特區(qū)類型不同，收入來(lái)源也不同：學(xué)區(qū)主要依靠財(cái)產(chǎn)稅和州撥款；水區(qū)和衛(wèi)生區(qū)主要依靠攤派費(fèi)和服務(wù)收費(fèi)；土壤保護(hù)區(qū)主要依靠捐款。大多數(shù)特區(qū)有權(quán)發(fā)行債券，但需要獲得選民同意。特區(qū)的征稅和借債的能力受到州憲法和法律的嚴(yán)格限制。一般由縣為縣域內(nèi)的特區(qū)代征稅款。特區(qū)政府單位與一般目的政府單位之間有很大的財(cái)政獨(dú)立性和行政管理獨(dú)立性。

二、美國(guó)地方政府的一般收入來(lái)源構(gòu)成

2008年地方政府課征的一般收入總額為1.4萬(wàn)億美元。其中，幾乎近37.4%來(lái)自聯(lián)邦和州政府的轉(zhuǎn)移，剩下部分來(lái)自地方稅收、收費(fèi)和雜項(xiàng)收入。具體說(shuō)來(lái)，2008年地方政府接受了政府間轉(zhuǎn)移收入大約0.525萬(wàn)億美元；財(cái)產(chǎn)稅構(gòu)成了地方政府的最大自有收入來(lái)源，總額為0.397萬(wàn)億美元，占地方一般收入的28.3%；收費(fèi)與雜項(xiàng)收入占地方政府收入的23.4%，約為0.328萬(wàn)億美元，銷售與總收益稅、個(gè)人所得稅和其他稅收構(gòu)成了地方一般收入中剩下的10.8%，產(chǎn)生了大約0.152萬(wàn)億美元的收入。

圖1 2008年地方一般收入來(lái)源構(gòu)成

圖2顯示了1977—2008年大約30年間美國(guó)地方政府一般財(cái)政收入的百分比構(gòu)成的歷史發(fā)展趨勢(shì)。其中，來(lái)自聯(lián)邦和州政府之間的轉(zhuǎn)移收入在20世紀(jì)80年代以前呈現(xiàn)下降的軌跡，然后保持穩(wěn)定狀態(tài)，在21世紀(jì)初期穩(wěn)中略降。財(cái)產(chǎn)稅收入在1980年前呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，但隨后一直保持穩(wěn)定，成為地方政府的主要收入來(lái)源。值得注意的是，自從1977—1983年，收費(fèi)和雜項(xiàng)收入急劇增加，隨后保持穩(wěn)中有升的態(tài)勢(shì)，成為地方政府重要的收入來(lái)源。銷售和總收益稅在地方政府一般財(cái)政收入中占比不高，一直保持穩(wěn)定。

圖2 1977—2008年美國(guó)地方政府一般財(cái)政收入的百分比構(gòu)成的歷史趨勢(shì)

（2）數(shù)據(jù)來(lái)自美國(guó)人口普查網(wǎng)站，州和地方政府財(cái)政年度調(diào)查和政府人口普查局，《政府財(cái)政》（第四卷）：2010-10-25。

三、佐治亞州地方政府支出責(zé)任的配置

佐治亞州（State of Georgia）是美國(guó)東南部最大的州，美國(guó)東南部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，首府亞特蘭大更被譽(yù)為美國(guó)東南部經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)。

佐治亞州有兩種類型的一般目的的地方政府：縣和自治市。佐治亞州憲法限制了縣的數(shù)量不能超過(guò)159個(gè)。州憲法要求縣邊界的改變必須經(jīng)過(guò)相關(guān)縣選民的批準(zhǔn)同意。自治市可以通過(guò)合并改變規(guī)模。自治市合并是一種減少服務(wù)提供者之間重復(fù)勞動(dòng)、降低服務(wù)提供成本的方式。縣和自治市是州的政治分支機(jī)構(gòu)，其權(quán)力與責(zé)任主要是由州憲法和州法律來(lái)規(guī)定。這些才是理解州內(nèi)各地方政府間關(guān)系的重要的背景材料。地方政府擁有的法律授權(quán)決定了地方政府回應(yīng)其選民的能力。

佐治亞州憲法第六條第二章規(guī)定了各縣的自治權(quán)力：縣具有采用合理法律（與佐治亞州憲法保持一致）的立法權(quán)，可以進(jìn)行自身法律的修改。佐治亞州憲法以負(fù)列舉的方式規(guī)定了縣的權(quán)力：無(wú)權(quán)影響選舉辦公室和選舉程序；無(wú)權(quán)界定犯罪行為或懲罰；不能超越憲法或法律授權(quán)進(jìn)行課稅；不能影響土地征用權(quán)的實(shí)施；無(wú)權(quán)干預(yù)法庭系統(tǒng)和公共學(xué)校系統(tǒng)；無(wú)權(quán)干預(yù)保留給佐治亞州公共服務(wù)委員會(huì)的管制性活動(dòng)。佐治亞州憲法明確規(guī)定：縣委員會(huì)的權(quán)力僅限于憲法授予的權(quán)力。

自治市的地方自治不是通過(guò)州憲法而是通過(guò)州立法規(guī)定的。州憲法明確規(guī)定，州大會(huì)有權(quán)規(guī)定自治市的自治權(quán)力。其憲法意圖在于：允許州大會(huì)采取立法的形式，許可自治市政府不經(jīng)過(guò)州大會(huì)處理地方問(wèn)題。因此自治市的自治權(quán)力是通過(guò)一般法律和自治市憲章許可的，都必須經(jīng)過(guò)州大會(huì)批準(zhǔn)，并寫進(jìn)佐治亞州法典?？梢?jiàn)，自治市政府的憲法地位不及縣。自治市政府的行政管理權(quán)力包括建立辦公室、規(guī)定文官錄用制度、簽定服務(wù)合同、授予特權(quán)、建設(shè)供水和污水系統(tǒng)、發(fā)行債務(wù)等。佐治亞州法典以負(fù)列舉的方式規(guī)定了自治市的權(quán)力：不能改變自治機(jī)構(gòu)的構(gòu)成或形式；不能改變選舉自治機(jī)構(gòu)的程序；無(wú)權(quán)界定已經(jīng)確認(rèn)的犯罪行為；不能對(duì)超過(guò)6個(gè)月或1 000美金的犯罪行為實(shí)施審判；不經(jīng)授權(quán)不得課稅；不得影響土地征用權(quán)的實(shí)施；不得影響法庭系統(tǒng)和獨(dú)立的公共學(xué)校系統(tǒng)；不得延伸保留給佐治亞州公共服務(wù)委員會(huì)的管制性活動(dòng)；自治市不得授予自身新權(quán)力，只能接受或保留州大會(huì)授予的權(quán)力。

縣政府主要負(fù)責(zé)如下事務(wù)：記錄歸檔、公共衛(wèi)生、福利、法庭及實(shí)施州法律的職責(zé)。自治市政府負(fù)責(zé)市民需要的其他服務(wù)，如公園、警察、供水與污水系統(tǒng)、劃區(qū)，垃圾處理等。州憲法授權(quán)自治市具有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的權(quán)力：如垃圾收集、公園或娛樂(lè)服務(wù)。1972年，佐治亞州通過(guò)了憲法修正案19版，要求縣政府要向本縣域內(nèi)自治市以外的地區(qū)提供一套與自治市完全相同的服務(wù)：消防、垃圾和土壤處置、公共衛(wèi)生、動(dòng)物控制、街道與道路建設(shè)、公園和娛樂(lè)、污水處理、公共住房管理、公共交通、圖書(shū)館、停車場(chǎng)、代碼編制、空氣質(zhì)量控制、地方政府雇員的福利等。1997年，佐治亞州大會(huì)通過(guò)了服務(wù)提供策略法令，解決了縣與自治市之間服務(wù)供應(yīng)的交叉與重復(fù)問(wèn)題。這個(gè)議案是佐治亞州縣委員會(huì)和自治市協(xié)會(huì)進(jìn)行協(xié)商的結(jié)果。其目的是為了促進(jìn)服務(wù)供應(yīng)的地方合作，讓縣和自治市對(duì)州負(fù)責(zé)，以合理的方式資助和提供服務(wù)。州憲法規(guī)定，中小學(xué)是州政府的責(zé)任，但當(dāng)?shù)貙W(xué)區(qū)也負(fù)有提供教育的責(zé)任，主要負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)教育。地方學(xué)校系統(tǒng)的權(quán)力與責(zé)任在“高質(zhì)量基礎(chǔ)教育法令”里寫的非常明確。特定目的的特區(qū)如亞特蘭大地鐵當(dāng)局（MARTA）和醫(yī)院當(dāng)局主要提供地鐵和醫(yī)療等特殊服務(wù)。

理論上，評(píng)價(jià)美國(guó)這種多層次交叉的地方政府體制的設(shè)計(jì)是否合理、地方政府的數(shù)量和規(guī)模是否有效率以及公共服務(wù)提供在各政府層級(jí)之間的配置是否合適，主要依據(jù)下面的原則：一是對(duì)應(yīng)原則，即一個(gè)政府單位的地理區(qū)域應(yīng)該對(duì)應(yīng)于所提供的公共服務(wù)的受益范圍。二是一個(gè)轄區(qū)的人口和面積應(yīng)該有助于最大限度地降低提供公共服務(wù)的人均成本，人口規(guī)模能帶來(lái)提供公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。三是政府應(yīng)該滿足市民對(duì)公共服務(wù)的需要，如果個(gè)人在公共服務(wù)的水平和結(jié)構(gòu)方面的偏好有差異，那么需要為個(gè)人提供一攬子的公共服務(wù)結(jié)構(gòu)和組合的選擇。個(gè)人偏好差異越大，設(shè)立大量地方政府單位就越重要。四是如果政府間在提供服務(wù)的能力方面存在差異的話，就會(huì)引起公平的問(wèn)題。這四個(gè)原則對(duì)轄區(qū)數(shù)量和規(guī)模的決策都有影響，但每個(gè)原則的具體含義不同，比如，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)要求大規(guī)模的轄區(qū)，而滿足居民多樣化公共服務(wù)需求的偏好則要求若干小規(guī)模的轄區(qū)。同時(shí)，這四項(xiàng)原則意味著，受益面大的支出應(yīng)該由高層政府來(lái)承擔(dān)。受益面小、幾乎沒(méi)有外溢效應(yīng)的支出應(yīng)該由地方政府來(lái)承擔(dān)；在這個(gè)框架內(nèi)，在決定支出責(zé)任的“正確”分配方面還存在很大的主觀性。因此，地方政府?dāng)?shù)量及規(guī)模的選擇和提供服務(wù)責(zé)任的配置需要在這四個(gè)原則之間進(jìn)行權(quán)衡。

表1包含了美國(guó)和佐治亞州在2008—2009年對(duì)于不同類型公共服務(wù)的直接支出中州和地方負(fù)責(zé)的絕對(duì)額和相對(duì)額。其中，基礎(chǔ)教育和圖書(shū)館的供應(yīng)應(yīng)該是地方政府的責(zé)任，因?yàn)橐环矫鎸W(xué)校和圖書(shū)館所在轄區(qū)的地方政府最了解當(dāng)?shù)鼐用竦男枰?，另一方面?dāng)?shù)鼐用褚载?cái)產(chǎn)稅資助了此類服務(wù)，因而當(dāng)?shù)鼐用瘾@得此類服務(wù)的大部分受益是理所當(dāng)然。在佐治亞州，基礎(chǔ)教育和圖書(shū)館的直接支出的都是由地方政府來(lái)承擔(dān)，州的角色是制定標(biāo)準(zhǔn)并通過(guò)向地方學(xué)校系統(tǒng)提供撥款而資助基礎(chǔ)教育。在佐治亞州，州政府為基礎(chǔ)教育提供了一半以上的資金。州還為圖書(shū)館提供撥款。這也是美國(guó)其他州的模式。只有在夏威夷才由州提供基礎(chǔ)教育。在佐治亞州，高等教育幾乎全部是州的職責(zé)，地方政府關(guān)于高等教育的直接支出不到1%。州之所以要承擔(dān)提供高等教育的責(zé)任，其理由在于高等教育的外部效應(yīng)，并溢出一個(gè)市或縣的邊界?！捌渌逃鳖愋桶ń逃姓?、學(xué)費(fèi)撥款、私立學(xué)校援助以及特殊項(xiàng)目，完全是州的責(zé)任。在社會(huì)服務(wù)與收入維持方面，最大的單項(xiàng)支出是公共福利。事實(shí)上，公共福利是美國(guó)和佐治亞州州政府最大的單項(xiàng)支出類型。表1顯示，公共福利無(wú)論對(duì)于佐治亞州還是整個(gè)美國(guó)來(lái)說(shuō)，都是州政府的一項(xiàng)主要的直接支出。在佐治亞州，醫(yī)院主要是地方的職責(zé)，其他州的情況也是這樣。衛(wèi)生支出比如公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)則在州與地方政府之間分擔(dān)。一般福利支出屬于州級(jí)政府的職責(zé)，而具體的服務(wù)（醫(yī)院）支出更多地屬于地方一級(jí)的職責(zé)。這樣的配置也是符合前面的相應(yīng)原則的。高速公路類型包括高速公路、街道及其建設(shè)、維持和運(yùn)營(yíng)。州和地方政府共擔(dān)高速公路的責(zé)任，不過(guò)，州的份額要高些。這是基于道路和高速公路系統(tǒng)往往是由不同轄區(qū)居民共同使用的結(jié)果。佐治亞州有個(gè)州—縣分擔(dān)機(jī)制，類似于美國(guó)的情況。其他的交通包括機(jī)場(chǎng)、停車場(chǎng)、地鐵補(bǔ)貼，因基于地方使用主要是地方的職責(zé)。無(wú)論佐治亞州還是美國(guó)，警察和消防都主要是地方的職責(zé)。監(jiān)獄改造又是州的職責(zé)。防護(hù)性的檢查與管制，包括為了保護(hù)公眾而管制私人企業(yè)和檢查災(zāi)難性活動(dòng)，相對(duì)于美國(guó)平均情況而言，在佐治亞州，更多的是地方的職責(zé)。除了自然資源以外，環(huán)境與住房主要是地方政府的責(zé)任。除了公園和娛樂(lè)外，佐治亞州的地方政府對(duì)于這些直接支出所負(fù)的責(zé)任要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國(guó)其他地方的地方政府。這方面的人均支出1992年以來(lái)一直緩慢增長(zhǎng)。住房方面的支出類似于福利支出，具有再分配效應(yīng)。地方安排較高的住房支出也許是為了吸引人口流入。許多地方住房當(dāng)局是由上級(jí)政府的撥款來(lái)資助的，因此，地方所安排的總體支出水平不一定就反映了實(shí)際的地方自主性。財(cái)務(wù)管理在地方與州政府之間分擔(dān)。在美國(guó)，其他州政府要比佐治亞州州政府負(fù)有較大的司法職責(zé)。其他的政府行政管理如籌劃和分區(qū)職責(zé)，在佐治亞州主要是地方職責(zé)，而美國(guó)其他地區(qū)，州政府負(fù)有較大的責(zé)任，地方司法支出也在增長(zhǎng)。

佐治亞州的州與地方政府之間的支出責(zé)任的劃分大致符合一般支出配置的政策規(guī)范。不過(guò)，有些領(lǐng)域的責(zé)任配置在佐治亞州不同于整個(gè)美國(guó)的一般情況。比如，佐治亞州州政府的總體支出水平要大大低于整個(gè)美國(guó)的平均水平；佐治亞州州政府在醫(yī)院、衛(wèi)生、防護(hù)與管制、住房與社區(qū)發(fā)展、污水、司法以及其他政府行政管理等方面的支出也要低于整個(gè)美國(guó)的平均水平；而在高等教育、公共福利和自然資源方面的支出要大于全國(guó)的平均水平。理論上看，這些超過(guò)全國(guó)平均水平的支出類型具有再分配的性質(zhì)，其影響超過(guò)了地方政府的邊界，具有外溢性。那些低于全國(guó)平均水平的支出類型在本質(zhì)上就是地方性的支出，外溢效應(yīng)小。

表1 2008—2009年美國(guó)與佐治亞州州和地方政府的直接支出

佐治亞州支出責(zé)任的配置不同于美國(guó)其他州的原因有下面三個(gè)方面：一是歷史原因。這些支出責(zé)任的配置可以理解為是早期預(yù)算配置和偏好的結(jié)果。二是政治原因。這些支出責(zé)任的配置可以理解為是地方立法者為了贏得選民支持的結(jié)果。三是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理由。正是某些支出在佐治亞州的外溢效應(yīng)的大小決定了支出責(zé)任的配置。

四、佐治亞州地方政府稅權(quán)的配置

稅權(quán)在州憲法里有專門提及。課稅權(quán)力專屬于州，州不會(huì)將稅權(quán)轉(zhuǎn)移給任何地方政府，也不會(huì)以任何方式修改這種稅權(quán)。縣市的稅權(quán)只有通過(guò)州憲法或州法律直接授予。相反，美國(guó)憲法關(guān)于稅權(quán)有明確的綱要規(guī)定：州的稅權(quán)的唯一主要的限制取決于州與州之間的商業(yè)活動(dòng)與關(guān)稅。

佐治亞州憲法規(guī)定州的稅權(quán)的唯一限制是：州政府對(duì)有形財(cái)產(chǎn)課稅不得超過(guò)其價(jià)值的0.25‰。該限制的目的在于，不允許州使用從價(jià)財(cái)產(chǎn)稅，把從價(jià)財(cái)產(chǎn)稅留給地方政府。

允許地方政府課征財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅的基礎(chǔ)一般是公平的市場(chǎng)價(jià)值，所有的縣在課征財(cái)產(chǎn)稅時(shí)都要求使用此基礎(chǔ)。然而，住宅的免稅價(jià)值是由地方立法確定的，因而在不同的地方政府之間有差異。無(wú)論是稅率還是課征，除了縣學(xué)校系統(tǒng)外，不存在州關(guān)于財(cái)產(chǎn)稅的強(qiáng)制限制。對(duì)于縣學(xué)校系統(tǒng)而言，州憲法規(guī)定了2%的最高財(cái)產(chǎn)稅率。

允許地方政府采用各種銷售稅及總收益稅。所有的銷售稅稅率在全縣范圍內(nèi)統(tǒng)一確定，為1%～3%，只有1996年10月1日以后頒布的地方選擇性銷售稅條例（LOCAL OPTION SALES TAXES，LOST）是個(gè)例外。地方銷售稅的稅基包含用于家庭消費(fèi)的食物，而州銷售稅免征家庭消費(fèi)的食物。地方選擇性銷售稅的收入在縣和自治市政府之間進(jìn)行分配，分配辦法每十年協(xié)商一次。這筆收入用于財(cái)產(chǎn)稅減免和資助一般服務(wù)。

特定目的的地方選擇性銷售稅（SPECIAL PURPOSE LOCAL OPTION SALES TAXES，SPLOST）可以用于縣和自治市的資本項(xiàng)目，最長(zhǎng)可以課征五年，不過(guò)可以更新?？h和自治市必須就資本項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商。地方學(xué)區(qū)為了改善資本或減少債務(wù)而采用教育目的的地方選擇性銷售稅（EDUCATION SPECIAL PURPOSE LOCAL OPTION SALES TAXES，EDLOST）。截至2011年4月1日，有154個(gè)縣實(shí)行了地方選擇性銷售稅，148個(gè)縣實(shí)行了特定目的的地方選擇性銷售稅，157個(gè)縣實(shí)行了教育目的的地方選擇性銷售稅，2個(gè)縣實(shí)行了住宅選擇性銷售稅（至少80%的住宅選擇性銷售稅HOST收入必須用于資助增加的住宅減免），2個(gè)縣實(shí)行了MARTA稅，2個(gè)縣和亞特蘭大市實(shí)行了其他地方選擇性銷售稅。

州憲法允許地方采用1%的地方所得稅，不過(guò)，縣不能同時(shí)課征地方銷售稅和地方所得稅。要課征地方所得稅必須在每年的上半年舉行公民投票表決，并且要求至少50%的選民參加。因此，迄今還沒(méi)有縣試圖去采用地方所得稅。

自治市和縣政府有權(quán)課征開(kāi)業(yè)稅（OCCUPATION TAX）。此稅是針對(duì)從事特定的職業(yè)比如醫(yī)生、律師、會(huì)計(jì)師等開(kāi)業(yè)的實(shí)體進(jìn)行課征，稅基是雇員的人數(shù)或總收益。以全國(guó)利潤(rùn)率為基礎(chǔ)，稅率在不同的實(shí)體之間也不同。

自治市和縣政府還有權(quán)對(duì)旅館、汽車旅館以及租賃車輛課征消費(fèi)稅，不過(guò)，這筆稅收收入必須用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游或習(xí)俗、娛樂(lè)或體育設(shè)施。此外，自治市和縣政府還可以對(duì)酒精飲料課稅，稅率要受到州的限制。地方政府還被禁止對(duì)就業(yè)課稅，禁止對(duì)航空公司的乘客課稅或收費(fèi)。

五、美國(guó)地方財(cái)政體制的再思考

美國(guó)州與聯(lián)邦之間是嚴(yán)格的聯(lián)邦制，聯(lián)邦與州之間、聯(lián)邦與地方政府之間不存在縱向的權(quán)力關(guān)系，各州都擁有自己的憲法、預(yù)算和稅收制度，各州擁有充分的自治權(quán)力，處理本州的事務(wù)。州與地方之間才是單一制。州與地方之間的關(guān)系由各州來(lái)界定，地方政府處理自身事務(wù)的權(quán)力也由州來(lái)界定。每個(gè)層級(jí)的政府單位都有自己的立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府在某些政策領(lǐng)域的管制權(quán)力可能存在交叉或沖突，各政府層級(jí)之間可能彼此告狀到法院。因此，嚴(yán)格意義上，就中美兩國(guó)的財(cái)政體制而言，中層政府與中央政府之間的關(guān)系不具備可比性。只有在中層政府與中層以下的地方政府之間的財(cái)政關(guān)系才具備一定的可比性。在美國(guó)，縣市之間彼此并立，共同隸屬于州政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)也直接隸屬于州政府，與縣市之間不存在權(quán)力上的隸屬關(guān)系。可見(jiàn)，美國(guó)的州與地方政府之間并非嚴(yán)格的單一制，而是一種地方自治程度較高的單一制。中國(guó)實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制改革后，縣與市之間也是并立的關(guān)系，共同隸屬于省政府。而中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則隸屬于所在的縣市。其實(shí)，在美國(guó)地方政治行政體制發(fā)展演變的漫長(zhǎng)歷史過(guò)程中，州的集權(quán)與地方自治兩種趨勢(shì)一直并存著。美國(guó)地方政府的收入來(lái)源中，政府間的轉(zhuǎn)移收入占比高本身就反映了地方對(duì)上級(jí)政府的依賴以及上級(jí)政府的集權(quán)程度（見(jiàn)圖1）。中國(guó)地方財(cái)政體制演變的歷史本身也可以看成是上級(jí)政府的集權(quán)與地方分權(quán)兩種力量相互較量的歷史。雖然從理論上講，嚴(yán)格的單一制意味著地方政府的自主權(quán)必然有限，但在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，中國(guó)地方政府以變通的方式對(duì)于自主權(quán)的追求，本身就反映了地方自治的訴求。地方分權(quán)極大地促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的事實(shí)，從實(shí)踐上證明了地方自治的效率優(yōu)勢(shì)。因此，正確處理各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系無(wú)非是在不同領(lǐng)域進(jìn)行集權(quán)與分權(quán)的動(dòng)態(tài)的修正權(quán)衡。

一國(guó)地方政治行政體制必然影響其地方財(cái)政體制。從理論上講，地方財(cái)政體制不僅應(yīng)該反映地方各級(jí)政府單位之間的權(quán)力劃分關(guān)系，更重要的是應(yīng)該反映地方政府與地方居民之間的關(guān)系。地方財(cái)政體制建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和服務(wù)對(duì)象應(yīng)該是地方居民。因此，涉及到地方財(cái)政體制的各項(xiàng)制度建設(shè)都應(yīng)該以地方居民的偏好和意志為軸心。從中美兩國(guó)地方政府單位的組建程序上看，美國(guó)地方政府單位（市、鄉(xiāng)、特區(qū)）的組建是按照由下到上，由居民自愿申請(qǐng)、經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)（公民投票表決）并按民主程序來(lái)設(shè)立的；中國(guó)所有的地方政府都是由上到下根據(jù)行政隸屬原則設(shè)置的，是嚴(yán)格的單一制。從地方居民在地方政府單位組建過(guò)程中的角色來(lái)看，美國(guó)地方居民在地方政府單位的創(chuàng)設(shè)過(guò)程中的主動(dòng)性突出，由此可以進(jìn)一步看到地方居民投票在地方政府預(yù)算過(guò)程中的監(jiān)督作用；而中國(guó)地方居民在地方政府單位組建的過(guò)程中完全是被動(dòng)的；由此可推測(cè)出中國(guó)地方居民在地方政府預(yù)算過(guò)程中的被動(dòng)角色及其監(jiān)督政府的作用之一般。地方政府單位的組建程序決定了美國(guó)地方政府單位必須對(duì)地方居民直接負(fù)責(zé)，而中國(guó)地方政府單位必須對(duì)上級(jí)政府直接負(fù)責(zé)，其權(quán)力職責(zé)不受地方居民的直接約束。顯然，完善中國(guó)地方財(cái)政體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)該是強(qiáng)化地方居民與地方政府之間的關(guān)系紐帶，加強(qiáng)地方居民對(duì)地方政府的權(quán)力約束。

從佐治亞州地方政府的事權(quán)責(zé)任配置來(lái)看，佐治亞州通過(guò)州憲法和法律以列舉的方式明確規(guī)定了各地方政府單位的事權(quán)和支出責(zé)任。各地方政府單位不得超越州憲法的授權(quán)進(jìn)行有關(guān)活動(dòng)。實(shí)踐中，佐治亞州支出責(zé)任在州與地方政府之間的具體配置不僅僅是出于經(jīng)濟(jì)學(xué)考量，相反是政治因素、歷史因素、技術(shù)因素和經(jīng)濟(jì)因素綜合作用的結(jié)果。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，某項(xiàng)支出的外溢效應(yīng)的大小應(yīng)該成為各級(jí)政府間支出配置的主要依據(jù)。實(shí)踐中，如果某些支出責(zé)任的配置超出了一般配置原則的情況，就要求立即進(jìn)行變革。如果來(lái)自居民的反應(yīng)能夠充分證明地方政府所支持的某項(xiàng)服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了該地方政府的邊界的話，那么該地方政府就應(yīng)該減少此類服務(wù)。有效的政策變革應(yīng)該是將此類服務(wù)責(zé)任更多地轉(zhuǎn)移給上層政府。當(dāng)然，這樣的結(jié)論和判斷應(yīng)該是基于對(duì)該類服務(wù)及其居民的細(xì)致深入的調(diào)查研究。反思中國(guó)地方政府之間的支出責(zé)任的配置同樣應(yīng)該遵循這樣的思路。

美國(guó)各州享有包括稅收立法權(quán)在內(nèi)的充分稅收自主權(quán)。州以下地方政府的稅收權(quán)限由州憲法和州法律所賦予。在聯(lián)邦及州憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，地方可以制定本地的具體法規(guī)、行使稅收管理權(quán)。各州給予地方政府相當(dāng)自主權(quán)的同時(shí)，對(duì)于地方政府可以課征的稅種及其稅率都作了明確具體的規(guī)定，有些州甚至對(duì)于某些地方稅種稅款的用途也作了具體規(guī)定。各地方政府可以在州規(guī)定的稅率幅度內(nèi)根據(jù)自身組織財(cái)政收入的需要自行決定稅率。在稅基方面，地方政府也有意識(shí)地與州之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)的目的是為了減輕私人部門的稅收負(fù)擔(dān)。另一方面，美國(guó)地方政府雖然擁有較大的財(cái)政自主權(quán)，但并非不受限制。州憲法以列舉的方式明確規(guī)定了地方政府不得超越州憲法的授權(quán)課稅。州常常會(huì)對(duì)地方的財(cái)政收入進(jìn)行管理，實(shí)行稅率和稅額限制，各州管理的具體形式各異。有的州對(duì)地方收入實(shí)行“逆向”管理，規(guī)定地方財(cái)政收入必須保持在一定水平上；否則，將減少州對(duì)該地用于諸如道路建設(shè)等項(xiàng)目的補(bǔ)貼，其意圖在于鼓勵(lì)地方努力征稅，減輕地方對(duì)州轉(zhuǎn)移支付的依賴?？傮w上，美國(guó)三級(jí)政府之間堅(jiān)持稅源同享、分率課征、以稅基范圍和稅率幅度的具體差異進(jìn)行稅收協(xié)調(diào)的原則。因此，地方政府與州政府的稅源基本相同，兩級(jí)政府的稅收體系大致相似，包括銷售及總收益稅、財(cái)產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅、機(jī)動(dòng)車輛許可證稅以及其他稅收。州與地方政府之間進(jìn)行稅收協(xié)調(diào)的結(jié)果，形成了不同層級(jí)政府之間來(lái)自這些稅種的具體收入份額不同：州以銷售稅為主、地方以財(cái)產(chǎn)稅為主要稅收來(lái)源的格局。中國(guó)在嚴(yán)格的單一制架構(gòu)內(nèi)構(gòu)思地方財(cái)政體制和地方稅體系時(shí)，可以借鑒美國(guó)州與州以下地方財(cái)政體制的模式。中央對(duì)于地方政府賦予充分的財(cái)政自主權(quán)，包括稅收自主權(quán)和債務(wù)發(fā)行權(quán)，同時(shí)對(duì)其財(cái)政自主權(quán)給予一定的限制，包括收入限制（如稅基、稅率、稅額限制）、支出限制和債務(wù)限制（如債務(wù)總額及用途限制）。這樣既可以保證地方自治的落實(shí)，又可以保證中央宏觀調(diào)控意圖的實(shí)現(xiàn)。

從美國(guó)地方政府的收入來(lái)源構(gòu)成看，2008年的地方政府總收入構(gòu)成中，收費(fèi)收入占有很大比重。這是美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的產(chǎn)物。理論上收費(fèi)類似于政府服務(wù)價(jià)格，因而，相對(duì)于政府課稅而言，美國(guó)居民比較認(rèn)同政府收費(fèi)。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，美國(guó)居民更相信市場(chǎng)，相信私人部門，而對(duì)于政府征稅習(xí)慣于質(zhì)疑其依據(jù)和用途的合理性與合法性。自從20世紀(jì)80年代中葉以后，當(dāng)?shù)胤秸疁p少了對(duì)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移和財(cái)產(chǎn)稅的依賴以后，各州地方政府的收入結(jié)構(gòu)中，收費(fèi)比重呈上升趨勢(shì)（見(jiàn)圖2）。因此，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，中國(guó)的稅費(fèi)改革應(yīng)該明確一個(gè)基本的理念，即應(yīng)該設(shè)計(jì)一套有利于培養(yǎng)公民市場(chǎng)意識(shí)、規(guī)范政府職能、促進(jìn)市場(chǎng)成熟的稅費(fèi)體系。合理的收費(fèi)必須保留，強(qiáng)制性不是以稅代費(fèi)的充分理由。

［1］譚君久.當(dāng)代美國(guó)政治體制：美國(guó)［M］.蘭州：蘭州大學(xué)出版社，1998.

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