張華

(西南政法大學(xué) 國際法學(xué)院，重慶401120)

一、碳交易迎來后《京都議定書》時代

為緩解全球氣候變暖進(jìn)程，國際社會于1992年5月9日在紐約通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《氣候變化框架公約》)。1997年第三次締約方會議制定了《聯(lián)合國氣候變化框架公約京都議定書》(以下簡稱《京都議定書》)。《京都議定書》中提出了排污權(quán)交易、聯(lián)合履約和清潔發(fā)展三大市場靈活機制?！毒┒甲h定書》的三種靈活機制都涉及到不同國家之間的碳排放權(quán)交易(以下簡稱碳交易)，它們是實現(xiàn)減緩氣候變化國際合作的重要機制，可以賦予各國在溫室氣體減排投資費用上的靈活性，從而實現(xiàn)全球氣候變化問題上費用的有效性分配。這些合作機制刺激了國際投資，并為全世界各個國家實現(xiàn)“更清潔”的經(jīng)濟發(fā)展提供了重要的實施手段。

碳交易市場主要有強制市場和自愿市場兩大類。強制市場主要是指京都議定書、歐盟排放貿(mào)易體系等運用強制性手段促使參與者減排的交易市場;自愿市場主要指分散的場外交易(OTC)和芝加哥交易所的自愿交易。不同的市場適用的碳信用各不相同。1997年《京都議定書》規(guī)定了排放配額(AAU)、減排單位(ERU)、核證減排量(CER)和脫碳單位(Removal Unit)四種碳信用，其中“核證減排量”(CER)是清潔發(fā)展機制(CDM)項目的主要交易單位。自愿市場的交易主要以經(jīng)核實減排量(VER)、預(yù)期減排(PER)為場外交易的主要單位。理論上講，市場化的碳排放配額交易制度可以調(diào)動區(qū)域和產(chǎn)業(yè)部門的內(nèi)在積極性，使它們主動地、持續(xù)地減少污染物排放?！毒┒甲h定書》第一期承諾于2012年底到期。

2011年12月，《氣候變化框架公約》第17次締約方會議會(COP17)暨《京都議定書》第7次締約方會議(CMP7)“德班氣候大會”同意《京都議定書》第二承諾期在2013年生效。大會要求《議定書》附件一中的締約方(主要是發(fā)達(dá)國家)從2013年起執(zhí)行第二承諾期，并在2012年5月1日前提交各自的量化減排承諾。對此，發(fā)達(dá)國家態(tài)度不一。歐盟在參與第二承諾期的同時要求大會在2015年制定“涵蓋全球主要經(jīng)濟體的、具法律約束力的減排框架”，并于2020年后生效。但是，美國、日本和加拿大等對《京都議定書》本身持消極態(tài)度，拒不考慮第二承諾期的減排指標(biāo)——《京都議定書》第二承諾期“有名無實”。

2012年12月8日，《氣候變化框架公約》第18次締約方大會(COP18)和京都議定書第八次締約方會議(CMP8)通過“多哈系列協(xié)議”(Doha Package)。多哈氣候大會上，發(fā)達(dá)國家自身減排和向發(fā)展中國家提供資金、轉(zhuǎn)讓技術(shù)的政治意愿不足，傾向于淡化“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和其歷史責(zé)任。因此，“多哈談判”并未在德班減排目標(biāo)上有新的提高。這些不僅帶來了今后氣候問題國際社會合作的巨大障礙，也意味著發(fā)展中國家的節(jié)能減排將付出更大的經(jīng)濟代價。

至此，《京都議定書》所創(chuàng)設(shè)的碳排放權(quán)交易制度，伴隨著國際氣候談判的模糊與遲滯，陷入徘徊境地。后《京都議定書》時代，我國碳交易不能過度的依賴國際談判的進(jìn)展速度而放緩進(jìn)程，而應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，轉(zhuǎn)而發(fā)掘碳交易制度的合理性及其應(yīng)對氣候變化的制度優(yōu)勢，培育本土市場，促進(jìn)碳交易制度的“本土化”。

二、本土碳交易當(dāng)下的困境及法律原因

(一)碳交易的發(fā)展現(xiàn)狀

1.國際市場困難重重

中國是世界上最大的碳資源國家和碳排放較大的國家。然而，現(xiàn)實情況不容樂觀，表現(xiàn)如下:其一，國際市場方面，歐洲多數(shù)企業(yè)采取停產(chǎn)報價的措施應(yīng)對歐債危機，歐盟市場投資疲軟，直接導(dǎo)致歐盟碳交易市場冷清局面的產(chǎn)生。其二，我國境內(nèi)清潔發(fā)展機制(CDM)項目申報激增，但難以獲得國際碳市場交易“入場券”。從數(shù)量上看，我國政府批準(zhǔn)的CDM項目為較多，但僅有約三分之一的項目獲得聯(lián)合國注冊，獲得核證減排量簽發(fā)的項目不超過十分之一。其三，在國際市場上，中國既沒有定價權(quán)，也沒有話語權(quán)。中國的企業(yè)大部分都超標(biāo)，因此國內(nèi)許多企業(yè)會買國外的配額，繼而形成變相的資本輸出。

2.本土市場門可羅雀

自20世紀(jì)80年代中期以來，中國已經(jīng)在多個城市進(jìn)行過大氣污染物及其配額的排放權(quán)交易的試點，并建立了有關(guān)排放權(quán)交易的部門規(guī)章和地方法規(guī)。2008年8月，國家級環(huán)境權(quán)益交易機構(gòu)之一的北京環(huán)境交易所正式掛牌，隨后上海、天津等地相繼成立碳排放權(quán)交易市場。2009年11月，亞洲排放權(quán)交易所啟動籌建。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2010年底，中國已有近20家碳交易所，但能提供成功運作經(jīng)驗、具備全球資源的交易所卻并不多見。2008年長沙建立了環(huán)境資源交易所，只有1筆交易;2009年設(shè)立的北京環(huán)境交易所，2011年才剛剛達(dá)成第一筆交易;2010年10月深圳成立排放權(quán)交易所，碳交易尚未開鑼。碳交易所面臨著“昨日熱鬧開張，今日門庭冷落”的尷尬局面。在本土市場上，國內(nèi)碳排放交易價格僅僅相當(dāng)于國際平均價格的一半。盡管如此，目前國內(nèi)沒有一樁真正的碳排放交易，有潛力的碳交易主體可謂是“心憂炭賤愿天寒”，碳交易的本土市場培育績效不高。

(二)碳交易為何“有價無市”

1.法律理念模糊

在碳交易問題上，有“產(chǎn)業(yè)主義”和“環(huán)境主義”兩種不同的理論支撐。產(chǎn)業(yè)主義是把擴大生產(chǎn)規(guī)模，實現(xiàn)生活富裕作為社會福利，而“環(huán)境主義”則是把謀求生活的舒適快樂與安全作為最大的公眾利益，利用政治的力量來達(dá)到改善環(huán)境的目的。以哈貝馬斯和蕾切爾·卡遜為代表的環(huán)境主義的根本理念在于公共性。發(fā)達(dá)國家從1970年以后開始對改善環(huán)境加強了行政力度，不僅各國都設(shè)立了環(huán)境部，對于無主(無所有者)或是無管理狀態(tài)下的大氣、水、土壤、氣候等資源，從“公共性”的角度出發(fā)，按照國家以及國際慣例的標(biāo)準(zhǔn)強化了對其的管理。碳交易要求建立一種直接對二氧化碳的排放量進(jìn)行市場交易的市場運作機制，來達(dá)到調(diào)節(jié)二氧化碳排放量利率的目的。然而，即使買賣“排放許可”(emission permit)，至多也只能使排放量不超過環(huán)境容量許可的范圍，不可能真正做到削減二氧化碳的排放量。因此，從應(yīng)對氣候變化的根本出發(fā)點來看，碳交易不應(yīng)該僅僅是單純的市場行為，這一市場行為同時還應(yīng)該體現(xiàn)出基于“環(huán)境的公共性”的環(huán)境行政管理的色彩。因此，環(huán)境行政管理的缺位必然影響碳交易市場的正常發(fā)展和交易公平。

2.環(huán)境法律制度缺位

其一，強制減排和強制交易制度尚未確立?；凇肮餐袇^(qū)別”的國際環(huán)境責(zé)任承擔(dān)原則，我國政府提出了到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%－45%的目標(biāo)。然而，目前既沒有規(guī)定企業(yè)二氧化碳排放上限，也沒有法律、政策對企業(yè)的排放量加以強制約束。單位或個人通過碳交易完成減排目標(biāo)更多地是一種自覺行為，一些交易所都只做碳排放自愿交易，國內(nèi)的碳買家也大多為履行社會責(zé)任的單位或個人，不僅強制市場沒有建立起來，自愿市場的規(guī)模也非常有限。

其二，公共性管理被人為分割，碳交易所“地方化”。2007年以來，我國各地相繼成立了多種類型的交易平臺，有環(huán)保部門授權(quán)成立的交易所、環(huán)保部門以外的其他機構(gòu)成立的交易所、當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)建立的交易所和原有的產(chǎn)權(quán)交易所主導(dǎo)的交易所等。各種類型的碳交易所“你方唱罷我登場”，其優(yōu)點是促進(jìn)了各地碳交易的發(fā)展和區(qū)際碳減排競爭，其弊端是加深了各地區(qū)之間交易方式、管理模式、信息交流的不一致性。碳交易的區(qū)域合作的缺乏，在一定程度上導(dǎo)致了管理成本的增加、造成了各地碳交易市場的重復(fù)建設(shè)。

其三，統(tǒng)一碳交易標(biāo)準(zhǔn)缺位。目前，我國尚無廣泛適用于各行業(yè)、各地區(qū)的碳指標(biāo)體系，如北京環(huán)境交易所制訂的“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”適用于泛農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，天津碳交易所的交易標(biāo)準(zhǔn)適用于建筑領(lǐng)域，其他各地的碳交易所的交易標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則也各有不同，客觀上造成碳信息的不對稱。這種情況，一方面容易由于環(huán)境信息的不公開，限制了公眾和環(huán)保非政府組織參與碳交易;另一方面容易導(dǎo)致企業(yè)在參與國際、國內(nèi)碳交易過程中，因碳減排指標(biāo)缺乏足夠的公信力和透明度的原因受到制約，無法順利開展交易。

其四，政府干預(yù)市場的手段“失靈”。一方面是政府干預(yù)不當(dāng)，碳排放權(quán)定價機制不合理情況有待改善。由于受到政府制定的初始排放份額的約束，交易價格受到人為的扭曲;而我國相關(guān)部門主要關(guān)注的歐盟價格也很難反映出我國碳排放權(quán)交易的真實價格。另一方面是政府干預(yù)不夠。如，由于碳交易意識和碳交易能力培養(yǎng)制度的薄弱，中國企業(yè)對CDM項目以及碳市場缺乏充分的認(rèn)識，CDM項目的注冊率較低;由于碳排放權(quán)交易市場缺乏相應(yīng)的激勵機制，碳交易程序過于復(fù)雜，客觀上增加了交易成本;由于市場交易監(jiān)管力度較弱，碳排放權(quán)交易市場的安全、交易的公信度有待提升等。

三、“后京都時代”完善碳交易法律政策的利好基礎(chǔ)

(一)碳交易法律體系發(fā)育初具雛形

究竟如何運用法律手段管理“大氣”這一最大規(guī)模的社會共通資本呢?

我國為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和應(yīng)對氣候變化，曾先后制定和修訂了《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《草原法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》、《民用建筑節(jié)能條例》和《應(yīng)對氣候變化國家方案》等一系列法律、法規(guī)和政策，地方立法也較為豐富。可以說，碳交易的法律制度初見雛形，雖然缺乏專門的、完整的法律、法規(guī)，但是與碳交易相關(guān)聯(lián)法律、法規(guī)已經(jīng)初具規(guī)模。未來尚需理清大氣資源使用的自由性、區(qū)域性和大氣資源的整體性的制約關(guān)系，明確政府在開發(fā)、利用、分配大氣資源和環(huán)境保護(hù)中的職權(quán)與職責(zé)，明確規(guī)定碳交易的主體、碳排放權(quán)、碳交易所的法律地位。

(二)碳交易的環(huán)境法制度基礎(chǔ)業(yè)已形成

排放許可證制度和總量控制制度是實施碳交易的前提和制度基礎(chǔ)。事實上，排放權(quán)交易的表現(xiàn)形式就是買賣排放許可證。1989年《環(huán)境保護(hù)法》確立了排放許可證制度，即以污染物總量控制為基礎(chǔ)，規(guī)定污染源(點源)可以排放污染物的種類、數(shù)量的制度。由于排放許可主要指向“點源”的環(huán)境控制，為了解克服點源控制的局限，保證“面源”環(huán)境質(zhì)量，1996年9月國務(wù)院《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》正式提出總量控制環(huán)境政策。隨后，《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》等污染防治法律中明確規(guī)定總量控制計劃的法律地位;在一些流域或地區(qū)法規(guī)中，已經(jīng)比較全面地規(guī)定了總量控制的要求。

(三)國內(nèi)碳交易市場呈現(xiàn)整合趨勢

我國環(huán)境保護(hù)部《中國碳平衡交易框架研究》報告建議在中國以省為單位推行碳交易制度。該報告首次提出以碳排放作為硬性指標(biāo)，對經(jīng)濟活動加以監(jiān)測及調(diào)控，建立“碳源－碳匯”交易制度。碳平衡交易框架擬在全國三十一省(自治區(qū)、直轄市)建立“碳源—碳匯”的平衡賬戶，收取、支付碳基金和生態(tài)補償金。若某省碳源總量高于碳匯總量，須按照超出部分的比例支付現(xiàn)金，用于補償碳匯貢獻(xiàn)大的地區(qū)，用于國家推行清潔能源計劃、節(jié)能減排技術(shù)等;而若某省碳源總量低于碳匯總量，可獲得生態(tài)補償金。這也意味著，國家可以逐步建立起覆蓋全國的排放權(quán)交易體系，通過買賣排放額度影響排放權(quán)價格，以達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)。

(四)碳交易強制減排指標(biāo)分解工作進(jìn)展順利

2011年，首次寫入國家五年規(guī)劃的單位GDP碳強度指標(biāo)已初步完成分解。包括二氧化硫、破壞臭氧層的物質(zhì)、重金屬、化學(xué)需氧量以及溫室氣體將納入排放權(quán)交易的標(biāo)的體系;碳交易可能將由單一的自愿減排交易向強制型交易轉(zhuǎn)變。政府強制減排指標(biāo)的制定可能會激發(fā)更多的企業(yè)減排的動力，碳交易的市場參與度可能增強。各級政府也期待著通過激勵企業(yè)參與碳排放交易，或者通過植樹造林、增加碳匯，拓展交易范圍、發(fā)展綠色經(jīng)濟來解決本地區(qū)溫室氣體減排和能源利用率問題。

(五)國際氣候談判催生新型交易方式

2005年《京都議定書》生效后，中國企業(yè)曾熱衷于申請CDM項目。然而，2007年以來中國CDM項目屢屢遭到聯(lián)合國清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會拒絕。繼哥本哈根氣候大會之后，2010年11月，墨西哥坎昆會議成為各國互推減排責(zé)任的新戰(zhàn)場。國際氣候變化談判復(fù)雜性和談判結(jié)果的不確定因素給我國帶來巨大的氣候談判壓力，促使我國探尋新的地區(qū)之間碳交易的靈活機制，充分運用市場手段促進(jìn)企業(yè)實現(xiàn)節(jié)能減排，盡早在國內(nèi)建立起完善的碳排放交易機制，避免在國際競爭中處于被動地位。

四、“后京都時代”碳交易法律政策的完善建議

(一)行政管制立法的必要性

縱觀碳交易發(fā)展演變的過程，不論是2002年英國最先確立的碳排放交易機制，或是2005年歐盟實施的碳排放量配額制度，還是我國排污權(quán)交易的個別地區(qū)實踐，都是在政府控制碳排放總量基礎(chǔ)上，將碳排放量分配給各個排放單位，然后設(shè)置一定的法律規(guī)則，使擁有碳交易排放配額或許可證的單位之間進(jìn)行交易。哈丁“共有地”理論提示著，如果大氣資源一旦徹底開放，碳市場就將陷入紊亂的境地。因此，傳統(tǒng)的做法是將大氣資源的碳排放許可與大氣資源的所有權(quán)聯(lián)系在一起。并非只要擁有碳排放許可證這一資源使用權(quán)就可以隨心所欲，恰恰相反，這種使用權(quán)盡管從定義上看具有排他性，但是其內(nèi)容體現(xiàn)了公共特征，大氣資源作為共有資源的基礎(chǔ)應(yīng)該是自由意志與地域的共同性的彼此制約，應(yīng)該建構(gòu)基于自由意志(交易)的“制約體系”(管制)。在環(huán)境政策中引入市場機制是政府應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展中的環(huán)境污染風(fēng)險的有效方式。Callan和Thomas認(rèn)為構(gòu)筑污染物排放許可證交易體系需要具備兩個關(guān)鍵因素，其一，確保在某區(qū)域內(nèi)有足夠的交易許可證，其二是，在該區(qū)域內(nèi)應(yīng)該要有交易這些許可證的條件。而這兩項條件，無一能離開政府合法、有效的市場干預(yù)。

從碳交易的發(fā)展趨勢來看，政府對碳交易體系的調(diào)控不僅僅局限上述功能，其法律干預(yù)或管制的功能將逐漸拓展至新的領(lǐng)域，如，建立區(qū)域統(tǒng)一的碳交易機構(gòu);確立碳交易的市場法律規(guī)則;構(gòu)筑多方共同參與碳交易平臺，使得政府機構(gòu)、溫室氣體審核機構(gòu)、認(rèn)證機構(gòu)、投資機構(gòu)、保險機構(gòu)、銀行、市場買家、碳基金、咨詢方、項目業(yè)主以及金融和商品交易所等多方主體全面系統(tǒng)地參與碳交易。我國《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》首次以國家規(guī)劃的形式，為碳交易列出了實施時間表，提出要在“十二五”期間逐步建立碳排放交易市場，政府運用管理控制手段對碳交易市場合法、有效的干預(yù)是如期達(dá)成碳交易市場建立目標(biāo)的必要條件。

(二)明確行政管制下碳排放權(quán)的公共屬性

具有行政管制特征的歐盟總量控制與交易體系是減排溫室氣體的成功范例，Peter Cramton和Suzi Kerr認(rèn)為，“控制—交易”體系的關(guān)鍵在于如何分配碳信用證。從中國市場情況來看，基于配額的碳交易要優(yōu)于以清潔發(fā)展機制為代表的基于項目的碳交易。碳排放權(quán)從這個意義上來講就是指向剩余的排放許可證的交易;是基于國家按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量要求及經(jīng)濟發(fā)展的需要所確定的、經(jīng)由許可證方式發(fā)放的碳排放指標(biāo)的交易。因此，一方面碳交易是總量控制和環(huán)境達(dá)標(biāo)前提，另一方面，其交易指標(biāo)指向剩余的碳排放額度，雖有可交易的特征，但卻不歸屬于用益物權(quán)，而具有濃厚的行政管制色彩。

(三)基于碳環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)行政規(guī)范，公平分配大氣使用權(quán)

科學(xué)分配碳強制減排指標(biāo)、明確碳排放權(quán)是我國建立碳交易市場的基礎(chǔ)。我國需借鑒歐盟“碳排放權(quán)交易”機制，走“總量控制—許可證—碳交易”政策路線。公開碳排放信息和明確義務(wù)是碳交易的基礎(chǔ)，在未形成國際統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)之前，我國應(yīng)當(dāng)提升認(rèn)證和注冊的公信力，將碳排放權(quán)的指標(biāo)分配明朗化。在信息公開的基礎(chǔ)上，一方面，通過強制減排的方式，將碳減排指標(biāo)納入到環(huán)境保護(hù)規(guī)劃當(dāng)中，在全國范圍內(nèi)開展強制減排工作，通過環(huán)境規(guī)劃和減排指標(biāo)的強制，開拓碳交易的市場參與度。另一方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場的配置作用，還可以在國內(nèi)成立自愿碳排放權(quán)交易市場，將森林碳匯納入交易框架，建立碳排放權(quán)交易的平臺。

(四)建立環(huán)境整體主義基礎(chǔ)上的自由交易平臺

從國際國內(nèi)形勢發(fā)展趨勢來看，我國最終會加入強制減排國家行列，部分發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立了自己的碳交易所，我國如不能盡快建立交易機構(gòu)，將喪失碳交易的定價權(quán)，在國際競爭中處于被動地位。從形式上看，我國各地雖然相繼成立了一定數(shù)量的碳交易所，但是缺少全國性的碳交易平臺，各地區(qū)之間迫切需要在碳交易管理模式、碳交易方式和碳減排的信息互通等方面進(jìn)行有效的區(qū)域合作，以避免資源浪費和重復(fù)建設(shè)。從內(nèi)容上看，亟待達(dá)成綜合、統(tǒng)一的碳指標(biāo)體系、交易規(guī)則和交易標(biāo)準(zhǔn)，使得碳減排指標(biāo)更加具有公信力和不同地區(qū)之間的可交易性，從而從根本上化解公眾、民間團體和國際交易伙伴的猶豫度。

(五)運用行政管制，拓展碳交易法律主體資格

就我國碳排放權(quán)交易市場現(xiàn)狀而言，可以參與碳交易的主體身份比較單一，更多表現(xiàn)為有剩余碳排放許可證的企業(yè)或單位;政府、民間環(huán)境保護(hù)組織、家庭和個人尚未成為碳交易的現(xiàn)實主體。西方學(xué)者運用“準(zhǔn)則—激活”原理研究發(fā)現(xiàn)，私人主體更傾向采用減排和購買的方式實現(xiàn)碳中和，政府和社會應(yīng)該為其提供更充分的信息服務(wù)和幫助。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn):讓個人和家庭直接參與到碳減排市場，管理成本可減少一半。由于非政府組織(NGO)和非營利組織(NPO)在環(huán)境保護(hù)中曾經(jīng)發(fā)揮的重要作用，應(yīng)該確認(rèn)政府部門和民間力量的通力合作，廣泛參與到碳交易當(dāng)中來，實現(xiàn)法律主體的多元化。

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