張晉升

(暨南大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院，廣東 廣州510632)

黨的十八大報告提出，“要構(gòu)建和發(fā)展現(xiàn)代傳播體系，提高傳播能力”，首次將提高黨和政府的傳播能力提到了前所未有的高度。早在2008年，提高傳播能力的構(gòu)想在中央層面已經(jīng)初步成型，胡錦濤同志在給中央電視臺建臺50周年的賀信中曾指出，“實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)，要求我們適應(yīng)國內(nèi)外形勢的發(fā)展變化，積極構(gòu)建現(xiàn)代傳播體系，進(jìn)一步提高國內(nèi)國際傳播能力，努力營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。”之后，在以加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)為議題的十七屆四中全會，以推動社會主義文化大發(fā)展發(fā)繁榮為議題的十七屆六中全會上，“提高傳播能力”成為黨的建設(shè)和社會發(fā)展脈絡(luò)的共識。正如時任中宣部副部長、國家廣電總局局長蔡赴朝同志所說:“當(dāng)今世界，一個國家文化的影響力不僅取決于其思想內(nèi)容，而且取決于其傳播能力。誰的傳播能力強(qiáng)大，誰的思想文化和價值觀念就能更廣泛地流傳，誰就能更有力地影響世界?！蹦敲?，提高傳播能力包括哪些現(xiàn)實內(nèi)涵，如何不斷提升傳播能力，明晰這些問題對于黨和政府更好地適應(yīng)媒體環(huán)境多變、媒體信息多樣、公共輿論多元的社會背景有著重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、傳播能力是一種執(zhí)政能力

美國學(xué)者Timothy Cook在《新聞執(zhí)政:新聞媒體作為一個政治部門》(《Governing with the news》)一書中曾提出“新聞執(zhí)政”的理念，論證了美國媒體如何在政治操作中成為一種政治機(jī)制，媒體從工具性的媒介演變?yōu)橐灾鲗?dǎo)信息權(quán)威及輿論價值取向的權(quán)力體系現(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用新聞來提高公共政策部門的執(zhí)政形象、執(zhí)政公信力和執(zhí)政合法性。這表明，政府對媒體的運(yùn)用執(zhí)政能力之間有著密切的關(guān)系:一是提升政府的執(zhí)政形象，必須以公開政務(wù)信息、提高自身信息擴(kuò)散的能力為前提;二是在媒體時代，政府要善用媒體，熟悉新聞傳播規(guī)律，通過與媒體的合作有效地引導(dǎo)輿論。上述兩方面已經(jīng)逐漸成為新時期加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)政能力建設(shè)的一項重要內(nèi)容。具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，傳播能力是提升執(zhí)政能力的基礎(chǔ)。黨的十八大提出:“要加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”。各級黨員干部在工作過程中，只有將群眾放在心上，接受群眾的監(jiān)督，少說空話，多做實事，真正將“依靠群眾、為了群眾”的理念貫穿于工作始終，并且為群眾所知所感所動，這樣才能在廣大人民群眾中建立更廣泛的心理預(yù)期。而運(yùn)用新聞媒體向社會公眾傳播執(zhí)政者的決策意圖及施政方針無疑是最有效的途徑。

第二，提升傳播能力有賴于信息公開制度的完善。信息公開是現(xiàn)代公共管理的基本理念，是監(jiān)督政府和官員的重要手段。政府敢于公開公共信息，就能夠利用民間力量約束公共權(quán)力。在實際的工作中，政府公開的信息越多越全面，公眾得知的信息越多，對政府工作了解得越透徹，謠言就越?jīng)]有立足之地。近年來發(fā)生的多起群體性事件都遵循著同樣的邏輯，其本質(zhì)都可以歸結(jié)于地方政府信息公開不及時和不全面。

第三，提升傳播能力要特別注重改進(jìn)官員的執(zhí)政方式。對于公眾而言，政府官員的形象在某種程度上是整個政府形象的代表，因此，提升官員的個人形象也可以從一個側(cè)面反映出執(zhí)政能力。親和型、貼近群眾的官員自然地會在公眾中形成一種良好的印象，進(jìn)而從一定程度上形成對其行政方式的認(rèn)可;反之，則會形成一種心理抵制，進(jìn)而危及公眾對其執(zhí)政方式的認(rèn)知。

第四，提升傳播能力要熟悉新聞傳播規(guī)律，善于運(yùn)用新聞媒體推動黨和政府工作的能力。國務(wù)院新聞辦副主任王國慶認(rèn)為，政府應(yīng)對新聞媒體的態(tài)度經(jīng)歷了三個階段，最初是“媒體控制(Media control)”，后來叫“媒體管理(Media management)”，現(xiàn)在叫“媒體合作(Media cooperation)”。“控制和管理都是居高臨下的，而合作是把新聞媒體當(dāng)做‘客戶’，是主動向他們提供服務(wù)的?！闭挥信c媒體形成合作關(guān)系，善用媒體才能提高自身傳播能力，進(jìn)而提高執(zhí)政能力。運(yùn)用新聞媒體推動黨和政府工作具體包括兩個方面的內(nèi)容:一是尊重新聞傳播規(guī)律，善待媒體。很長一段時間內(nèi)，新聞媒體的主要功能是作為新聞宣傳的輿論工具，其信息傳播的主體性沒有得到應(yīng)有的尊重。黨和政府應(yīng)該認(rèn)識到尊重新聞傳播規(guī)律的重要性，深刻理解群眾是新聞工作的主體和服務(wù)對象，實踐是新聞報道的源頭活水，真實是新聞的生命，導(dǎo)向是新聞的靈魂，新聞媒體只有把反映群眾的意見呼聲和堅持正確的輿論導(dǎo)向和統(tǒng)一起來，才能使黨的路線方針政策得民心順民意;二是充分利用新媒體問政和執(zhí)政，積極引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論。在新媒體環(huán)境下，信息生產(chǎn)、傳播和消費(fèi)等形態(tài)都發(fā)生了新變化。各級政府要認(rèn)識到網(wǎng)絡(luò)在觸發(fā)、形成、引導(dǎo)輿論中的作用，學(xué)會利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政府信息公開并與公眾進(jìn)行互動。

二、傳播能力是一種溝通能力

政府傳播能力是指政府與媒體、政府與公眾之間保持通暢的信息傳遞與反饋，達(dá)成良性互動，共同實現(xiàn)社會信息民主的能力。因此，政府傳播能力還體現(xiàn)在政府與媒體、政府與公眾之間的溝通能力。在傳統(tǒng)傳播體系中，政府在社會信息傳播中掌握著主動權(quán)和控制權(quán)。一方面，媒體是黨和政府的耳目喉舌，始終離不開政策法規(guī)的監(jiān)察和制約;另一方面，政府是政治信息的發(fā)布者和政策的制定者，在信息不對稱的情況下，公眾往往只扮演了信息接收者的角色，無法及時對政策信息做出反饋，也缺少多樣化的政治參與渠道。這種傳受之間相互隔離的狀態(tài)，導(dǎo)致政府與媒體、政府與公眾之間溝通失衡，無法形成良性互動，最終阻礙了政府信息傳播能力的提升。因此，為了保證政府與公眾、政府與媒體之間的良性溝通，可以從以下方面著手，建立和完善有效的傳播渠道和政府傳播網(wǎng)絡(luò)，尊重公眾的信息反饋，保證傳播的雙向互動性。

第一，改革高度一元化的傳播體系，建立完整的信息傳播網(wǎng)絡(luò)。傳統(tǒng)傳播體系中單一、垂直、層級式的傳播渠道，既造成了政府信息傳播的低效率，而且在自上而下傳遞的過程中，受到各種外界噪音的影響，也容易造成信息失真。因此，要保證傳播的效率和效果，必須改革一元化的傳播體系，建立多元化的信息傳播網(wǎng)絡(luò)。伴隨著傳播技術(shù)的不斷發(fā)展，政府可以利用越來越多的技術(shù)手段進(jìn)行信息傳播。在政府內(nèi)部，可以通過電子郵件、電視電話會議等途徑代替?zhèn)鹘y(tǒng)文件層層下達(dá)的形式，這樣不僅可以提高傳播效率，也可以更準(zhǔn)確地傳達(dá)政策意圖，避免傳播過程中信息失真，保證政府內(nèi)部各級的通暢溝通。對于政府與媒體、政府與受眾之間的溝通，政府部門可以充分利用新媒體傳播平臺。一方面，可以通過這些網(wǎng)絡(luò)平臺及時、廣泛、公開透明地發(fā)布政府信息;另一方面，也可以接收公眾的反饋意見，迅速作出回應(yīng)，增強(qiáng)政府與公眾溝通的互動性。

第二，充分發(fā)揮媒體的中介作用，建立政府與公眾之間的溝通橋梁。政府要主動通過媒體公開發(fā)布政府信息。特別是在公共危機(jī)事件發(fā)生時，要及時、準(zhǔn)確、完整的發(fā)布危機(jī)情況，掌握危機(jī)傳播的主動權(quán)，使媒體能夠?qū)r間有一個全面的了解，能夠客觀報道事實，為媒介和公眾提供一個良好的信息傳播環(huán)境。報紙、網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體應(yīng)該發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，弘揚(yáng)社會正義，能夠與政府進(jìn)行良性溝通，從而推動社會民主化進(jìn)程。大眾傳媒在發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測和政府監(jiān)督的功能時，要努力做到不受政府、政策壓力的影響，客觀報道新聞事件，真實反映公眾的對政府行為和信息的反饋意見。

第三，尊重公眾話語權(quán)，強(qiáng)化政府傳播中的公眾反饋功能環(huán)節(jié)，實現(xiàn)傳播主體之間的有效互動。從傳播學(xué)的角度看，傳播者和受眾是不可分割的兩部分，在傳播過程中均作為傳播主體。沒有受眾的傳播是不存在的，而不被受眾所接受的傳播也是無效的。因此，提升政府傳播能力，加強(qiáng)政府與受眾直接的良性互動溝通，就必須充分尊重公眾的話語權(quán)。政府要主動提供政府反饋渠道，例如通過微博、官方網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)平臺接收公眾的反饋，以及通過電子郵件、電子投票、電子民意調(diào)查、舉辦公開聽證會等方式主動收集公民意見和建議，并根據(jù)反饋意見對傳播內(nèi)容作出調(diào)整，盡可能地與公眾達(dá)成一致，推進(jìn)政府信息公開化和社會信息民主化。同時，公眾自身也要提高話語意識，主動維護(hù)自己的話語權(quán)力。當(dāng)發(fā)現(xiàn)政府或媒體傳播的信息失實或不平等時，要積極尋求渠道表達(dá)自己的意見，與媒體和政府互動交流。

三、傳播能力是一種整合能力

美國社會學(xué)家塔爾科特·帕森斯認(rèn)為，社會整合指的是“借以調(diào)整和協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部的各套結(jié)構(gòu)，防止任何嚴(yán)重的緊張關(guān)系和不一致對系統(tǒng)的瓦解的過程”。傳播是互動和社會過程的實際工具，它使互動和社會關(guān)系成為可能，并進(jìn)而使社會成為可能，它既是社會延續(xù)的機(jī)制，又是社會變革的機(jī)制。傳播具有的溝通信息的天然屬性，有助于政府通過傳播活動增進(jìn)社會各利益主體間的相互理解，消除誤解，彌合社會裂痕。

政府、媒體與公眾之間存在著共生關(guān)系。政府作為重要的信息發(fā)布者，為媒體提供了大量的新聞資源，公眾通過接觸大眾媒體能夠了解政治環(huán)境、政策走向。同時，社會團(tuán)體和公共眾也可以借助媒體影響政府決策。大眾傳播由于具有信息量大、涉及面廣、影響力強(qiáng)和傳播速度快等特點(diǎn)，使某些社會問題能夠很快被社會公眾所認(rèn)同，形成強(qiáng)大的輿論，對政府施加影響，使一些政策問題能夠很快進(jìn)入政府決策議程。傳播能力對社會整合的作用原理正是如此。在消極意義層面，傳播能力的提升意味著政府更迅捷、暢達(dá)地將信息傳遞給公眾，避免了因信息傳遞失誤、延時導(dǎo)致的社會沖突發(fā)生。在積極意義層面，政府通過與公眾進(jìn)行信息互動，激勵公眾參與社會討論，采納其合理的解決社會矛盾的建議，加快了社會整合的步伐。提升傳播能力，助力社會整合，可從以下三個方面入手。

第一，直面矛盾，保障公眾的知情權(quán)。在社會轉(zhuǎn)型時期，大量的社會矛盾是在根本利益一致的前提下的矛盾，在性質(zhì)上是人民內(nèi)部矛盾，是公權(quán)與私權(quán)的矛盾，是公民與公民社會之間的矛盾，不是對抗性的矛盾。而當(dāng)前社會上存在的貧富矛盾、官民矛盾等迫使政府將傳播能力的提升提上日程。在舊觀念下，政府不應(yīng)當(dāng)將對社會穩(wěn)定不利的情況公布于眾，以“維穩(wěn)”之名遮掩問題的情況屢見不鮮。然而，壓而不管并不能從根本上解決社會矛盾。相反，一旦公眾不能從官方渠道獲知社會狀況，坊間謠言自然會占領(lǐng)輿論高地，進(jìn)而激化社會矛盾。提升傳播能力，首先應(yīng)當(dāng)正視社會矛盾，落實新聞發(fā)布機(jī)制，保障公民的知情權(quán)，將社會發(fā)展中的新變化、新問題及時告知公眾。

第二，取民之智，創(chuàng)新社會管理機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)和文化日益全球化的場景下，市場經(jīng)濟(jì)使得中國從一個國家高度統(tǒng)合的“總體性社會”產(chǎn)生裂變，形成了新的“國家——社會結(jié)構(gòu)”。目前，我國社會參與機(jī)制尚不健全，社會管理方面仍存在諸多問題?，F(xiàn)代社會離不開發(fā)育良好的社會組織系統(tǒng)。社會管理不能片面理解為單向的政府對社會的管理，積極的社會管理只有通過政府與社會的合作和共治才能實現(xiàn)。

政府可以利用媒體這一溝通政府與公眾的特殊組織形式，將政府的聲音準(zhǔn)確傳達(dá)給公眾，倡導(dǎo)公眾自發(fā)參與社會建設(shè)，激勵公眾參與社會管理。政府可就一些與社會民生息息相關(guān)的議題，與媒體深入合作。媒體進(jìn)行議程設(shè)置，組織社會各方力量進(jìn)行商討，通過傾聽民意獲得適宜的對策。當(dāng)下火熱的政務(wù)微博也正是對這種貼近民生、取民之智的執(zhí)政思路的延伸和發(fā)揚(yáng)。

第三，應(yīng)急動員，增強(qiáng)國家凝聚力。近年來，我國連續(xù)發(fā)生多起重大突發(fā)性危機(jī)事件。僅僅依靠政府一支力量，很難在短時間的整合資源，解決危機(jī)。如何在危機(jī)事件中整合社會各界力量共度難關(guān)，成為考驗政府執(zhí)政能力的一個重要方面。在我國，傳統(tǒng)的動員模式基本上是一種“對社會的動員”，即政治體系采用政治動員方式來動員、組織、集中全社會力量控制和戰(zhàn)勝危機(jī)。然而，隨著國家治理方略由傳統(tǒng)的政治動員模式走向依法治國模式，危機(jī)管理的動員模式應(yīng)逐步走向“由社會動員”，即由以政治動員為主走向以社會自主動員為主。要實現(xiàn)“由社會動員”就要求政府在危機(jī)發(fā)生之時，通過媒體及時發(fā)布和更新信息，獲得輿論主動權(quán)，增強(qiáng)公眾對國家的認(rèn)同，最終使公眾以社會主人翁的形象主動參與危機(jī)事件的處理。危機(jī)事件通常有不可預(yù)知性，但應(yīng)急動員不能僅憑借一時之功力。政府公信力對社會動員有著決定性影響，政府應(yīng)當(dāng)在日常的信息傳播過程著力提升傳播能力，開誠布公，取信于民。在汶川地震中，中國政府表現(xiàn)出的較高水平的信息發(fā)布和處理能力，使得政府、媒體和公眾迅速達(dá)成共識，共同參與社會救援，社會聚合度和國家凝聚力大大增強(qiáng)。

四、傳播能力是一種創(chuàng)新能力

傳播能力是一個不斷發(fā)展和開放的內(nèi)涵式能力提升體系。傳播能力不是封閉僵化的操作技能，它需要用創(chuàng)新驅(qū)動來剔除不合時宜的舊元素，同時汲取符合現(xiàn)代傳播理念的新要素。處在社會轉(zhuǎn)型期的中國，社會管理的新問題層出不窮，政府職能也會隨之發(fā)生變化，相應(yīng)傳播能力的構(gòu)成要素也要不斷地進(jìn)行分解與重組、放棄與補(bǔ)充。因此，從長遠(yuǎn)考慮，必須將傳播能力內(nèi)化成一種涵蓋理念、機(jī)制、內(nèi)容以及手段創(chuàng)新四個層面的協(xié)同開放、永續(xù)發(fā)展的體系。

第一，創(chuàng)新現(xiàn)代傳播理念。傳播能力提升的關(guān)鍵在于理念的革新，也就是我們常說的解放思想。只有理念不斷創(chuàng)新，才能打破舊傳播理念禁錮下的思維定勢和主觀偏見，使傳播能力符合不斷變化的客觀環(huán)境和進(jìn)一步發(fā)展的受眾需求。在傳統(tǒng)的媒介環(huán)境中，由于既有執(zhí)政理念和媒介技術(shù)等多方面因素的影響，政府將自身在行政系統(tǒng)中權(quán)力中心的位置照搬到大眾傳播系統(tǒng)中，這種不符合大眾傳播規(guī)律的做法使得政府的傳播行為大都表現(xiàn)為一種宣教式的單向傳播?！罢切畔嶋H上的傳播者和把關(guān)人，政府對媒介的‘代位傳播’現(xiàn)象，是傳統(tǒng)政府信息傳播的主要特征。”

網(wǎng)絡(luò)新媒體時代的到來，為黨和政府的傳播活動開辟了廣闊的空間，也提出巨大的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代服務(wù)型政府能在多大程度上實現(xiàn)傳遞政務(wù)信息、表達(dá)政策主張、引導(dǎo)社會輿論的傳播效果，往往取決于政府自身傳播能力的提升和對大眾傳播的駕馭能力。在對實體社會的管理方面，我們經(jīng)過長期發(fā)展，積累了一套相對完善的制度體系，但現(xiàn)階段中國媒介環(huán)境的新變化要求政府要把更多的目光投向網(wǎng)絡(luò)虛擬社會，把管理現(xiàn)實社會的那一套模式照搬到虛擬社會中來是顯然行不通。因此，有必要破除一切有悖于現(xiàn)代傳播理念的陳舊觀念和媒體運(yùn)作的弊端，不斷創(chuàng)新與媒體和公眾打交道的方法，處理好管理和服務(wù)、輿論引導(dǎo)和信息公開的關(guān)系。

第二，創(chuàng)新傳播要素全方位協(xié)同機(jī)制。與以往不同，互聯(lián)網(wǎng)信息渠道的全天候開放使政府時刻受到全方位的關(guān)注，這樣就使傳統(tǒng)的社會治理方式面臨較大的風(fēng)險。如果選擇把事實捂著蓋著或信息發(fā)布通道不暢、滯后，政府就會處于被動局面，特別是在突發(fā)危機(jī)事件的處理方面。因此，傳播能力創(chuàng)新不是畢其功于一役的創(chuàng)新，而是要把創(chuàng)新傳播能力貫穿到政府傳播機(jī)制建設(shè)和完善的全過程和各領(lǐng)域。

提高創(chuàng)新能力，就要建立和完善全方位協(xié)同的傳播機(jī)制，從2003年“非典”開始，我國的政府信息發(fā)布制度一直在不斷完善和發(fā)展，2008年5月1日正式實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，2009年提出在完善政府新聞發(fā)言人制度的同時，建立黨委發(fā)言人制度。暢通信息發(fā)布渠道，特別是要完善政府處理突發(fā)危機(jī)事件的機(jī)制創(chuàng)新，同時還應(yīng)包括官員媒介素養(yǎng)的日常培訓(xùn)、新聞發(fā)布的常態(tài)化等等。十八大在談到文化強(qiáng)國建設(shè)時要求黨員干部“加強(qiáng)和改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，唱響網(wǎng)上主旋律。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)社會管理，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)依法規(guī)范有序運(yùn)行?！蹦敲淳鸵紤]把“利用網(wǎng)絡(luò)平臺關(guān)注社情民意、創(chuàng)新虛擬社會管理”納入考核官員執(zhí)政能力的一個重要指標(biāo)。需要看到的是，傳播技術(shù)的發(fā)展逐漸消解著權(quán)力上下之間的距離，這就意味著靠政府在輿論場單打獨(dú)斗是不奏效的，協(xié)同機(jī)制的建立需要調(diào)動社會各方因素，政府要努力讓到媒體、社會組織、公眾共同參與到推動制度生成和完善的過程中來，以制度層面的創(chuàng)新實現(xiàn)傳播能力的提升。

第三，創(chuàng)新符合民間的話語體系的傳播內(nèi)容。長期以來，由于信息傳播權(quán)力和傳播渠道的不平等，官方話語與民間話語之間的傳播經(jīng)常出現(xiàn)錯位隔閡。在網(wǎng)絡(luò)傳播條件下，一定程度上隱匿了現(xiàn)實社會中存在的權(quán)力關(guān)系，無論是政府還是普通民眾在虛擬社會是一種“平權(quán)關(guān)系”，并且平權(quán)意識在現(xiàn)實社會中也在被倡導(dǎo)和實踐，這就為平等對話打下了基礎(chǔ)。那么內(nèi)容同樣是政務(wù)信息、政策主張，要使其在新的傳播環(huán)境下達(dá)到好的傳播效果，就需要創(chuàng)新內(nèi)容生產(chǎn)。官方和民間所使用的是兩套不同的話語體系，官方話語累贅繁復(fù)，不適合網(wǎng)絡(luò)碎片化的傳播環(huán)境;民間話語淺顯隨意，能夠在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中得到充分交互。因此政府無論是在現(xiàn)實社會中的新聞發(fā)布、信息傳達(dá)，還是利用論壇、微博等平臺進(jìn)行互動，都應(yīng)試圖采用民間話語而不是官方話語，充分顧及接網(wǎng)民的感受，把以往單純的信息推送轉(zhuǎn)變?yōu)樵诨又械男畔⒔涣?，不斷?chuàng)新傳播內(nèi)容的生產(chǎn)方式和表達(dá)方式，從而與網(wǎng)名產(chǎn)生更多共鳴。

第四，創(chuàng)新有助于實現(xiàn)互動的傳播手段。在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展和信息全球化傳播的環(huán)境下，政府傳播的信息管理難度和發(fā)布難度大大增加。如果不重視傳播手段的創(chuàng)新，缺乏與社會溝通對話的意識，依然采用“你說我聽”的傳播，那結(jié)果可能就會出現(xiàn)“你說我不聽”的結(jié)果。同時，傳播手段的創(chuàng)新需要充分考察受眾特點(diǎn)，尊重新聞傳播規(guī)律，學(xué)會使用大眾傳播所需要的簡捷、務(wù)實、通俗的表述方法。特別是要善于使用新興媒體，如政務(wù)官方微博這類即時互動平臺，通過觀點(diǎn)討論與傳遞反饋中實現(xiàn)公眾表達(dá)和公民的有序政治參與，來樹立政府傳播的主流與權(quán)威的聲音。

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