靳衛(wèi)東

義務(wù)教育發(fā)展是實現(xiàn)社會公平的基礎(chǔ)，財政投入已經(jīng)成為大多數(shù)國家義務(wù)教育發(fā)展的主要經(jīng)費(fèi)來源。但是，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理體制的制約，長期以來，我國的義務(wù)教育財政投入機(jī)制很不完善，投入總量明顯不足，地區(qū)投入差距不斷擴(kuò)大。2005年，我國進(jìn)行了“新機(jī)制”改革，試圖通過重新劃分各級政府的義務(wù)教育財政投入責(zé)任，來提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平，縮小地區(qū)投入差距。但是，只有精確核算義務(wù)教育的財政投入需求，才能解決“需要多少，本級解決多少，上級轉(zhuǎn)移支付多少”的問題，并由此建立責(zé)任明確、分擔(dān)合理的轉(zhuǎn)移支付制度?！?〕所以，核算農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入需求，就成為完善“新機(jī)制”改革的核心內(nèi)容。

一、文獻(xiàn)回顧

在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，成本收益分析是確定要素投入數(shù)量的主要方法。很多學(xué)者認(rèn)為，這種方法同樣適用于對義務(wù)教育財政投入需求的核算。那么，如何衡量教育的收益和成本，就成為解決問題的關(guān)鍵。但是，目前國內(nèi)學(xué)者所估計的教育收益存在很大差別。〔2〕楊娟對比分析了教育收益的幾種常用估算方法，包括最小二乘法、工具變量法、匹配法和固定效應(yīng)法等等。她發(fā)現(xiàn)，使用不同的方法將導(dǎo)致教育收益估算結(jié)果的差異?！?〕大多數(shù)學(xué)者是通過折合后期收入來估算教育收益。這種估算方法也存在很多問題。第一，后期收入的決定因素很多，家庭環(huán)境、個人經(jīng)歷、天賦水平和努力程度等等都會影響經(jīng)濟(jì)個體的收入水平。所以，如何確定教育與收入的因果關(guān)系，并度量教育對后期收入的貢獻(xiàn)率，就成為估算教育收益的首要困難。第二，大多數(shù)學(xué)者在估算教育收益時都是考察教育的私人貨幣收益，而忽略了對非貨幣收益和社會收益的考察，這肯定會低估教育的實際收益水平?！?〕另外，教育成本的度量困難，也阻礙了成本收益分析在教育財政投入核算中的使用?！?〕從嚴(yán)格意義上講，教育成本不僅包括直接的教育費(fèi)用支出，而且還包括教育的機(jī)會成本和心理成本。但是，教育的機(jī)會成本很難計量，而核算每個受教育者的心理成本又不具有現(xiàn)實性，所以，很多學(xué)者是采用教育的直接費(fèi)用支出作為教育成本的替代。這顯然會低估教育成本總額，使教育投入超過其最佳值。

與成本收益分析相比，使用絕對指標(biāo)法來核算義務(wù)教育的財政投入需求比較簡單，成為國內(nèi)外學(xué)者的首要選擇。例如，以全國義務(wù)教育財政投入水平為基準(zhǔn)，以人口、平均受教育年限、價格指數(shù)、工資水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素為權(quán)重，調(diào)整計算各個省份義務(wù)教育財政投入需求，〔6〕或者根據(jù)全國教育財政投入樣本數(shù)據(jù)的正態(tài)分布特征，來確定生均教育成本，從而得到財政投入需求總量，〔7〕或者根據(jù)政府應(yīng)該具有的生均教育經(jīng)費(fèi)投入“最低標(biāo)準(zhǔn)”，來核算各地義務(wù)教育財政投入需求，〔8〕等等。其中，最為典型的是，沈百福和李芙蓉通過設(shè)立生均義務(wù)教育財政投入的基本保障線來核算各地政府的義務(wù)教育投入缺口。〔9〕

沈百福和李芙蓉根據(jù)中小學(xué)教師的基本工資標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和教師職稱分布的實際情況，測算出初中和小學(xué)教師的平均月工資和年收入，由此根據(jù)2002年生師比的實際情況計算出了生均人員經(jīng)費(fèi)的基本標(biāo)準(zhǔn)。同時，根據(jù)2003年中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)抽樣調(diào)查結(jié)果，他們推算出了義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)的基本標(biāo)準(zhǔn)。這樣，生均人員經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)相加，就可以得到初中和小學(xué)最低生均事業(yè)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。另外，他們根據(jù)中小學(xué)校舍的更新改造情況，主觀賦予了一定比例的基建經(jīng)費(fèi)支出，從而結(jié)合上述生均事業(yè)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，就得到了義務(wù)教育財政投入的最低標(biāo)準(zhǔn)。顯然，沈百福和李芙蓉所設(shè)定的這個財政投入基本保障線，并不是基于義務(wù)教育發(fā)展的需要，而是根據(jù)我國義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支出情況取得的一個平均值。特別需要指出的是，義務(wù)教育基建經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)的確定，主要是基于他們的主觀判斷，缺少嚴(yán)密的調(diào)查論證。

很多學(xué)者認(rèn)為，為了提供理想的公共教育服務(wù)，核算教育財政投入的最好方法就是以產(chǎn)出為導(dǎo)向，將教育投入與教育產(chǎn)出聯(lián)系起來的絕對指標(biāo)法，包括標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校法、實物消耗法和最低標(biāo)準(zhǔn)法等等。但是，這些方法都需要以義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，要在合理確定教育產(chǎn)出的條件下，核算教育財政投入需求。正是因為沒有全國統(tǒng)一的義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，才造成了我國義務(wù)教育財政投入需求的核算困難。所以，一些學(xué)者才試圖借助于相對指標(biāo)法，通過對不同國家和地區(qū)的橫向比較來重新核算義務(wù)教育財政投入的需求，以提高核算精確度。〔10〕

借鑒上述研究，本文以國家和地方的各種單項辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，使用絕對指標(biāo)法，來分項計算人員經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)支出，從而結(jié)合現(xiàn)行的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，核算農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入需求。同時，為了彌補(bǔ)這些單項辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的不足，本文還使用相對指標(biāo)法重新進(jìn)行了驗證性核算，由此分析了我國農(nóng)村義務(wù)教育財政投入機(jī)制的缺陷。

二、基于絕對指標(biāo)法的核算

我國義務(wù)教育分為初中和小學(xué)兩個階段。這兩個階段的培養(yǎng)目標(biāo)不同，但都包括了維持性經(jīng)費(fèi)支出和基建經(jīng)費(fèi)支出。其中，基建經(jīng)費(fèi)支出包括學(xué)校設(shè)施和設(shè)備等資本性支出，以及農(nóng)村中小學(xué)校舍的維修改造費(fèi)用;維持性支出，即教育事業(yè)費(fèi)支出，包括人員經(jīng)費(fèi) (教師、教輔人員和后勤人員的工資、福利等)和公用經(jīng)費(fèi)支出 (公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、修繕費(fèi)以及其他費(fèi)用)。所以，義務(wù)教育財政投入需求的核算，主要是計算中小學(xué)的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)三項支出。①義務(wù)教育財政投入不僅包括教育事業(yè)費(fèi)和教育基建經(jīng)費(fèi)支出，而且還包括專項轉(zhuǎn)移支付資金，主要是困難補(bǔ)助金。目前，我國農(nóng)村義務(wù)教育困難補(bǔ)助金的需求規(guī)模很小，僅占義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的5%左右。并且，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的收入水平不斷提高，困難補(bǔ)助金的需求還將繼續(xù)降低。所以，本文并沒有將這部分資金需求核算在內(nèi)。

2007年，財政部、教育部印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》，適度改變了農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付政策。其中，最為重要的是，初步確定了公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即，東部地區(qū)小學(xué)生均350元，初中生均550元。根據(jù)河南省的測算，中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)實際需求應(yīng)該在560元和350元左右。〔11〕基于這兩方面的數(shù)據(jù)，本文選擇了小學(xué)生均350元、初中生均550元作為我國義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。那么，核算義務(wù)教育財政投入需求，就歸結(jié)為中小學(xué)人員經(jīng)費(fèi)支出和基建經(jīng)費(fèi)支出的核算。

(一)人員經(jīng)費(fèi)支出的核算

人員經(jīng)費(fèi)支出主要是指教師、教輔人員和后勤人員的工資、福利、津貼和獎金等支出。這部分支出的核算方法是，求出各地農(nóng)村中小學(xué)教職工的數(shù)量，乘以各地教職工的平均收入，然后再合計各地的人員經(jīng)費(fèi)支出。

1.教職工的數(shù)量

2001年，我國發(fā)布了《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》，規(guī)定農(nóng)村初中教職工與學(xué)生之比為1:18(縣、鎮(zhèn)為1:16)，農(nóng)村小學(xué)為1:23(縣、鎮(zhèn)為1:21)。各省可以依據(jù)本地的實際情況制定具體的實施辦法，但在原則上不能突破國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)農(nóng)村中小學(xué)在校生數(shù)，可以計算得出我國農(nóng)村中小學(xué)教職工的最低數(shù)量，如表1中第1、2列數(shù)據(jù)所示。

表1 2009年各地農(nóng)村中小學(xué)的人員經(jīng)費(fèi)支出

2.教職工的平均收入

中小學(xué)教職工的收入，不僅包括國家規(guī)定的基本工資，而且還包括了福利、獎金、津貼、保險等等。如果單獨核算基本工資，會低估中小學(xué)人員經(jīng)費(fèi)支出水平，并且，按照全國統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)來核算各地教職工的收入，也難以消除價格成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理環(huán)境等地區(qū)因素的影響。①在傳統(tǒng)的核算方法中，人員經(jīng)費(fèi)支出的確定需要考慮兩個因素:一是人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題，即國家規(guī)定的基本工資標(biāo)準(zhǔn) (四項工資之和)，以及教職工的各項福利 (財政和學(xué)校按比例交納的住房公積金、養(yǎng)老金和醫(yī)療保險費(fèi)等);二是教師的結(jié)構(gòu)，包括專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)和職稱結(jié)構(gòu)等?？紤]到地區(qū)因素的影響，從這兩個方面來核算義務(wù)教育人員經(jīng)費(fèi)支出將十分繁瑣。本文不按照現(xiàn)有的工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行逐項加總，可以有效避免這種核算困難。

考慮到數(shù)據(jù)資料的可得性，在這里，本文首先測算了全國初等教育和中等教育的教職工平均收入與教育行業(yè)平均收入的比值，然后將這兩個比值與各地教育行業(yè)的平均收入相乘，估計得出各地中小學(xué)教職工的平均收入。2009年，按行業(yè)劃分，教育行業(yè)的平均收入為30185元，初等教育教職工的平均收入為26258元，中等教育教職工的平均收入為29889元。所以，在全國范圍內(nèi)，初等教育和中等教育教職工的平均收入與教育行業(yè)平均收入的比值為:26258/30185=0.8699，29889/30185=0.9902。利用這兩個比值去乘以各地教育行業(yè)的平均收入，就得到了各地小學(xué)和初中教職工的平均收入，如表1中第3、4列數(shù)據(jù)所示。

3.人員經(jīng)費(fèi)支出的合計

根據(jù)各地中小學(xué)教職工的數(shù)量和平均收入，可以得到各地中小學(xué)的人員經(jīng)費(fèi)支出，如表1中第5、6列數(shù)據(jù)所示。由此，很容易計算得出，農(nóng)村中小學(xué)人員經(jīng)費(fèi)支出的數(shù)量是:577.37億元和450.55億元，所以，中小學(xué)生均人員經(jīng)費(fèi)支出是:1056.8元和1546.15元。

(二)基建經(jīng)費(fèi)支出的核算

考慮到農(nóng)村中小學(xué)的設(shè)施和設(shè)備等資本性支出通常是以專項資金的形式由政府單獨劃撥，所以，本文并沒有將這部分資金核算在日常財政投入需求之內(nèi)。因此，基建經(jīng)費(fèi)支出的核算只需要確定三項指標(biāo)，即生均建筑面積，建筑成本以及校舍建筑的折舊率。

1.生均建筑面積和建筑成本

首先，按照國家標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村小學(xué)的平均校級規(guī)模為12個班，班級規(guī)模為45人;農(nóng)村初中的平均校級規(guī)模為18個班，班級規(guī)模為50人。①1996年《農(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) (試行)》對農(nóng)村普通中小學(xué)的學(xué)校規(guī)模、班級定員、學(xué)校布局、校址選擇、校舍種類與建筑面積、學(xué)校辦公和生活用房等標(biāo)準(zhǔn)做出了詳細(xì)規(guī)定。12個班級的小學(xué)和18個班級的初中是屬于國家規(guī)定最佳校級規(guī)模的平均值。為了簡化分析，本文按照中小學(xué)平均校級規(guī)模來核算基建經(jīng)費(fèi)支出，既可以在總量上保障各地農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)需求，又可以通過平減處理，測算其他校級規(guī)模的財政投入需求。

如表2中第4、5列數(shù)據(jù)所示，在18個班級和12個班級的中小學(xué)校級規(guī)模上，各地對校舍建筑面積的要求是不同的，甚至存在很大差別。不過，這些要求基本都大于國家標(biāo)準(zhǔn)。所以，本文選擇國家標(biāo)準(zhǔn)作為各地校舍建筑面積的最低要求，即小學(xué)生均4.34平方米和初中生均5.78平方米，并以此為標(biāo)準(zhǔn)來核算農(nóng)村中小學(xué)的基建經(jīng)費(fèi)支出。

其次，在我國，各地校舍建筑的價格成本是不同的，地理環(huán)境、人工成本、抗震要求、建筑結(jié)構(gòu)等因素都會影響到各地建筑成本的差距。為了避免對各地建筑成本的單獨測算，本文借用各地的竣工房屋造價作為農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)的成本，如表2中第1列數(shù)據(jù)所示。

2.基建經(jīng)費(fèi)支出的合計

在表2和表4中，根據(jù)各地建筑成本和農(nóng)村中小學(xué)在校生數(shù)量，結(jié)合中小學(xué)校舍建筑面積的標(biāo)準(zhǔn)，就可以求出各地農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)的總成本。假設(shè)中小學(xué)校舍建筑的使用年限是50年，那么，折舊率就是2%，由此可以得到農(nóng)村中小學(xué)每年的生均基建經(jīng)費(fèi)支出為157.81元和213.77元。

“新機(jī)制”提出，中小學(xué)校舍的維修改造費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)是每平方米500元，將由各級政府按比例承擔(dān)。但是，從各地的房屋造價成本來看，這部分資金顯然不能彌補(bǔ)校舍建設(shè)的需要。如果現(xiàn)有校舍建筑的質(zhì)量較差，其使用年限不能達(dá)到50年，那么，基建經(jīng)費(fèi)支出的資金缺口會更大。這種制度安排，會使農(nóng)村中小學(xué)基建經(jīng)費(fèi)支出的大部分投入責(zé)任落到基層地方政府身上，而中央和省級政府的投入責(zé)任較小。

表2 2009年各地建筑成本以及中小學(xué)生均基建經(jīng)費(fèi)支出

(三)核算結(jié)果的分析

OECD國家與WEI國家 (即參加聯(lián)合國教科文組織與經(jīng)合組織的世界教育指標(biāo)項目的發(fā)展中國家)義務(wù)教育的資本性支出占教育經(jīng)費(fèi)的比例在7.8-9.3%之間?？紤]到我國目前中小學(xué)校的基建情況，我國農(nóng)村義務(wù)教育的基建經(jīng)費(fèi)占比應(yīng)該在9%左右。〔12〕根據(jù)前文分析，我國中小學(xué)生均人員經(jīng)費(fèi)支出是1546.15元和1056.8元。如果中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出是550元和350元，那么，基建經(jīng)費(fèi)占比就是10%和9.3%，如表3所示，基本符合國際通行標(biāo)準(zhǔn)。不過，由于基建經(jīng)費(fèi)支出的核算是使用最低的校舍建筑面積要求，而人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出的核算是使用中小學(xué)教職工的平均收入和現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)，所以，表3中三項經(jīng)費(fèi)支出的配置結(jié)構(gòu)合理，正好就說明了目前我國農(nóng)村義務(wù)教育的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出偏低。

在數(shù)量上，2009年，我國農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為3178.08元，農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為4065.63元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于按照現(xiàn)有的各種單項義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)而核算得出的結(jié)果，即小學(xué)生均1564.61元和初中生均2309.92元。這說明，一方面，各地農(nóng)村義務(wù)教育存在著嚴(yán)重的財政投入差距;另一方面，現(xiàn)行的各種義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，重新制定義務(wù)教育國家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為一項緊迫任務(wù)。

表3 農(nóng)村中小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)支出的數(shù)量及項目結(jié)構(gòu)(單位:元)

三、基于相對指標(biāo)法的核算

核算教育財政投入需要考慮多方面的因素，單純從一個視角或者使用一種方法來核算，很容易產(chǎn)生偏誤?！?3〕從總體上看，如前文所述，義務(wù)教育財政投入需求的核算方法有兩種，即絕對指標(biāo)法和相對指標(biāo)法。由于我國缺少統(tǒng)一的義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，所以，基于絕對指標(biāo)法的核算必然會有很多不足。因此，使用相對指標(biāo)法重新進(jìn)行核算，以驗證前文研究，就顯得尤為重要。

(一)核算過程

在這里，相對指標(biāo)是指，在一定時期內(nèi)，義務(wù)教育財政投入與其它相關(guān)指標(biāo)的比例，如義務(wù)教育財政投入占GNP(GDP)的比率、義務(wù)教育財政投入占財政總支出的比率，等等。在現(xiàn)有研究中，最常使用的相對指標(biāo)是生均投入指數(shù)，即生均教育財政投入占人均GDP的比例。一般情況下，各國的小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)集中在19%左右，初中生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)平均為24%?！?4〕以此為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地的人均GDP，就可以得到我國小學(xué)和初中生均經(jīng)費(fèi)需求。然后，將每十萬人中各級學(xué)生在校生數(shù)乘以農(nóng)村人口數(shù)，可以得到農(nóng)村小學(xué)和初中的在校生數(shù)量，如表4所示。由此，生均經(jīng)費(fèi)需求乘以在校生數(shù)量，就得到了各地小學(xué)和初中的財政投入需求，從而可以核算出我國農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入需求。

(二)核算結(jié)果分析

首先，根據(jù)各地各類學(xué)校的在校生數(shù)量，可以計算得出農(nóng)村小學(xué)和初中的在校生總數(shù)為54633595人和29140151人。其次，根據(jù)生均投入指數(shù)以及各地的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，結(jié)合各地的農(nóng)村小學(xué)和初中的在校生數(shù)，可以合計得出我國農(nóng)村小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)需求是:2446.52×108/54633595=4478.05元，初中生均經(jīng)費(fèi)需求是:1685.13×108/29140151=5782.85元。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于絕對指標(biāo)法的核算結(jié)果，也超過了2009年農(nóng)村義務(wù)教育的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出水平。

2009年，我國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為11974.98億元，占財政支出76299.93億元的比例為15.69%，占全國GDP總量的3.59%。其中，農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出為3178.08元，農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出為4065.63元。按照上述核算結(jié)果，我國還應(yīng)該增加農(nóng)村義務(wù)教育財政投入1210.62億元，包括:農(nóng)村小學(xué)財政投入 (4478.05-3178.08)×54633595/108=710.22億元，以及農(nóng)村初中財政投入(5782.85-4065.63)×29140151/108=500.4億元。這時，我國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出會增加到11974.98+1210.62=13185.6億元，其占國內(nèi)生產(chǎn)總值 (GDP)的比例為3.87%，距離我國長期以來確定的教育經(jīng)費(fèi)支出占全國GDP 4%的目標(biāo)還有0.13個百分點。另外，增加后的義務(wù)教育財政投入總額為 (4478.05×54633595+5782.85×29140151)/108=4131.65億元，占到全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出的31.33%，仍然偏低。①通常認(rèn)為，合理的教育財政資源配置方式是，公共教育財政投入占GDP的比例達(dá)到4%-5%，而用于初等教育的財政性支出占GDP的比重要達(dá)到2%-3%(王元京，崔盛，2009)〔14〕。

顯然，如果我國將預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例由3.87%進(jìn)一步提高到4%，而增加的經(jīng)費(fèi)全部用于義務(wù)教育②國務(wù)委員劉延?xùn)|提出，未來教育經(jīng)費(fèi)的增長將主要用于義務(wù)教育，以快速提高義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障水平。參見:2009年《在全國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)驗交流會上的講話》。，義務(wù)教育財政投入占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出的比例才能達(dá)到48.6%，基本符合三級教育財政資源配置的國際慣例。

表4 2009年農(nóng)村中小學(xué)在校生數(shù)以及生均經(jīng)費(fèi)需求

四、結(jié)論與政策建議

精確核算農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入需求，是制定合理轉(zhuǎn)移支付制度的前提和基礎(chǔ)。我國至今沒有出臺統(tǒng)一的國家義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，使用絕對指標(biāo)法進(jìn)行財政投入需求的核算必然會有很多不足，很難實現(xiàn)核算結(jié)果的精確和有效。所以，本文不僅是以國家和地方的各種單項辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，使用絕對指標(biāo)法核算農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入需求，而且還借助于相對指標(biāo)法進(jìn)行了驗證性核算，以充分揭示我國農(nóng)村義務(wù)教育財政投入機(jī)制的缺陷。

首先，在數(shù)量上，按照各種單項辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)核算得出的農(nóng)村義務(wù)教育財政投入需求很低，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2009年農(nóng)村義務(wù)教育的實際財政投入水平。這一方面說明，農(nóng)村義務(wù)教育的各種辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)并不合理;另一方面也說明，各地之間存在著嚴(yán)重的農(nóng)村義務(wù)教育財政投入差距。根據(jù)相對指標(biāo)法的核算結(jié)果，如果我國將預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出增加到GDP的4%，而增加的經(jīng)費(fèi)主要用于義務(wù)教育，其中，將1210.62億元用于農(nóng)村義務(wù)教育，那么，農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)投入水平就能達(dá)到國際通行標(biāo)準(zhǔn)，并且，義務(wù)教育財政投入占全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出的比例可以達(dá)到48.6%，基本符合三級教育財政資源配置的國際慣例。

其次，在結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村義務(wù)教育的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出相對較少，而中央和省級政府的財政投入責(zé)任相對較低。在項目結(jié)構(gòu)方面，如表3所示，人員經(jīng)費(fèi)支出是按照各地教職工的平均收入進(jìn)行核算，公用經(jīng)費(fèi)支出是采用了國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，而基建經(jīng)費(fèi)支出是根據(jù)最低的辦學(xué)條件進(jìn)行計算。這時，三項經(jīng)費(fèi)占比符合國際慣例就說明，我國農(nóng)村義務(wù)教育的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出偏低。在來源結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)“新機(jī)制”的安排，中央與中西部地區(qū)地方政府的公用經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任，是按照8:2和6:4來劃分，而基建經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任是按照5:5來劃分①參見:《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》(2005年12月)。。那么，根據(jù)三項經(jīng)費(fèi)占比，如果不考慮其它轉(zhuǎn)移支付對教育財政投入的影響，中央財政投入的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占比不會超過15%。這時，如果每個省級政府也是借鑒“分項目、按比例”的財政投入模式，對公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)采取配套型專項轉(zhuǎn)移支付政策，那么，省級政府的財政投入占比也會低于15%。這就導(dǎo)致基層地方政府的教育財政投入占比在70%以上。這種財政投入責(zé)任劃分與我國各級政府之間的財權(quán)結(jié)構(gòu)安排形成了鮮明對比②2009年，中央與地方政府的財政收入是35915.71億元和32602.59億元，分別占全國財政收入總量的52.4%和47.6%。。

因此，盡早出臺國家義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整義務(wù)教育財政資源配置的項目結(jié)構(gòu)，增加義務(wù)教育財政投入，特別是增加中央和省級政府的財政投入責(zé)任，都將是提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平和完善“新機(jī)制”改革的重要內(nèi)容。

〔1〕肖新生.關(guān)于建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制的思考〔J〕.鄭州大學(xué)學(xué)報，2006，(2).董新良，肖軍虎.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)財政轉(zhuǎn)移支付量化研究〔J〕.教育與經(jīng)濟(jì)，2007，(1).史燕來.完善農(nóng)村義務(wù)教育“分項目、按比例分擔(dān)”投入機(jī)制的思考與建議〔J〕.現(xiàn)代教育科學(xué)，2009，(2).

〔2〕Alan de Brauw，Scott Rozelle.Reconciling the Returns to Education in Off-Farm Wage Employment in Rural China〔J〕.Review of Development Economics，2008，Vol.12，No.1，pp:57-71.

〔3〕楊娟.通用個人教育收益率計算方法的比較〔J〕.中國人口科學(xué)，2008，(5).

〔4〕皮埃爾·卡赫克，安德烈·齊爾貝爾博格.勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2007.

〔5〕廖楚暉.教育財政學(xué)〔M〕.北京大學(xué)出版社，2006.

〔6〕馬駿.論轉(zhuǎn)移支付——政府間財政轉(zhuǎn)移支付的國際經(jīng)驗及對中國的借鑒意義〔M〕.中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1998.

〔7〕財政部教科文司.中國農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度研究〔M〕.上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2005.

〔8〕董新良，肖軍虎.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)財政轉(zhuǎn)移支付量化研究〔J〕.教育與經(jīng)濟(jì)，2007，(1)

〔9〕沈百福，李芙蓉.我國部分省 (區(qū))義務(wù)教育財政投入缺口分析〔J〕.教育發(fā)展研究，2004，(7).

〔10〕沈百福，李芙蓉.我國部分省 (區(qū))義務(wù)教育財政投入缺口分析〔J〕.教育發(fā)展研究，2004，(7).王敏.政府財政教育支出績效評價研究〔J〕.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2007，(6).

〔11〕肖新生.關(guān)于建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制的思考〔J〕.鄭州大學(xué)學(xué)報，2006，(2).

〔12〕杜婧.義務(wù)教育所需成本與經(jīng)費(fèi)來源比較研究〔J〕.西部財會，2009，(5).

〔13〕廖楚暉.教育財政學(xué)〔M〕.北京大學(xué)出版社，2006.

〔14〕李祥云.我國財政體制變遷中的義務(wù)教育財政制度改革〔M〕.北京大學(xué)出版社，2008.