武靖州

無論是西方國家還是東方國家、發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府規(guī)模的過快增長都是一個難以攻克的“頑癥”。政府規(guī)模膨脹，一方面表現(xiàn)為政府機構(gòu)的擴大，另一方面，表現(xiàn)為公務(wù)人員數(shù)量的增加。以公務(wù)人員數(shù)量為例，美國的聯(lián)邦雇員數(shù)量從20世紀(jì)初的26萬人增加到1977年的280萬，半個世紀(jì)增加了十倍;1947年，美國議員個人和國會委員會雇傭了不到2500名參謀輔助人員，到20世紀(jì)末，大約有2.1萬名參謀輔助人員;1946年，每42個美國人中有一個州或地方政府職員，而到了20世紀(jì)90年代中期，每16個美國人中就有一個。〔1〕作為歐債危機的發(fā)源地，希臘政府公務(wù)員占全國勞動人口的10%，再算上公共部門的工作人員，則比例會更高，數(shù)量龐大的公務(wù)人員和高福利政策使得國家財政不堪重負。孟加拉國自1971年獨立至1992年，政府規(guī)模擴大了一倍多。

改革開放以來，我國公務(wù)人員數(shù)量也呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，國家機關(guān)、政黨機關(guān)及社會團體就業(yè)人數(shù)1978年為467萬人，到2000年增加到1104萬人，到2011年則增加到1415.6萬人;〔2〕與此同時，我國也為遏制政府規(guī)模的擴張做出了巨大努力，先后進行了五次機構(gòu)改革。在新的歷史條件下，黨的十八大報告提出，要“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”;“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣 (市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”;“嚴(yán)格控制機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”。這些措施有助于完善我國政府行政體制和治理結(jié)構(gòu)，從政府組織內(nèi)部緩解“內(nèi)生性”擴張問題。

一、政府規(guī)模擴張的“內(nèi)生性”

政府規(guī)模擴張的原因一般有兩個方面:一是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的需要。隨著社會的發(fā)展、人口的增加，人們需要數(shù)量更多、質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品，給政府成立新的部門、編列更多的預(yù)算提供了理由。政府的這種“擴張”是“外生性”的，是一種合理的擴張。二是出于官員追求個人權(quán)力或集團利益的需要。這種擴張是“內(nèi)生性”的，與公共產(chǎn)品供給不相關(guān)。英國著名歷史學(xué)家諾斯古德·帕金森在其《“帕金森”定律》一書中近乎戲謔地總結(jié)出“政府機構(gòu)自然膨脹，政府工作效率自然降低，工作人員的數(shù)量和工作量不相關(guān)”的規(guī)律:除非處于戰(zhàn)爭時期，否則，政府部門的雇員數(shù)量就會是不斷增長的，而政府雇員數(shù)量的這種增加與政府的工作量是不相關(guān)的，即使工作量減少，甚至一些工作已經(jīng)不需要了，雇員的人數(shù)仍會以同等的速度遞增。〔3〕其原因在于，官員之間會制造出一系列的工作來，客觀上存在增加下屬的需要;官員也希望增加下屬以體現(xiàn)權(quán)力，在主觀上也存在增加下屬的需要。下屬的增加會使政府部門中工作量大增，工作效率降低。政府中越來越多的工作職員，為了填滿每天工作結(jié)束前的所有時間，工作拖拉司空見慣，許多組織中都存在這種浪費和無效現(xiàn)象。帕金森認為，政府機構(gòu)不斷膨脹、工作效率不斷下降是一個普遍現(xiàn)象，任何國家概莫能外。弗里德曼在他的《自由選擇》一書中就用一個民間笑話來形容政府?dāng)U張的問題:“一個人問另一個人:你知道需要多少美國人安一個電燈泡嗎?另一個人回答說:需要五個人，一個人安燈泡，四個人填寫環(huán)境影響報單以及安全和衛(wèi)生管理局要求的各種報告書。”〔4〕

雖然政府規(guī)模的擴張在全世界具有普遍性，但相對于西方國家，我國政府規(guī)模擴張有特殊表現(xiàn)。我國政府部門的規(guī)模膨脹，確實有公共產(chǎn)品提供的需要，但“內(nèi)生性”擴張的沖動始終很強大。比如:當(dāng)前很多地方政府副市長、副縣長達八、九位，副秘書長達十幾位;某知名大學(xué)校長助理達11位。顯然，政府的公共服務(wù)并不需要如此多的官員。另外，屢次被媒體披露的公務(wù)員錄用丑聞黑幕，也證明大量有家庭背景的年輕人要擠身公務(wù)員隊伍，這也是政府部門“內(nèi)生性”擴張的一個重要動力源。

就人員數(shù)量的擴張來看，各個部門規(guī)模膨脹的一個重要理由是“人手短缺”。法院喊“人少案多”、公安部門喊“警力不足”、其他職能機關(guān)也喊“人少事多”。事實上，多年來幾乎各個部門的工作人員數(shù)量都在持續(xù)增加。截至2010年底，全國稅務(wù)系統(tǒng)共有正式在職人員75.5萬余人，離退休人員16.9萬余人，另有臨時人員10.6萬余人，①國家稅務(wù)總局網(wǎng)站.稅務(wù)干部隊伍建設(shè)〔EB/OL〕.http://www.chinatax.gov.cn/.n8136506/n8136608/n8138877/n11897218/11901216.html，2011-05-20.比1994年增加了一倍還多。我國警察數(shù)量從1978年的68萬人增加到2003年的86.3萬人，到2011年已經(jīng)接近200萬人，平均每萬人擁有警察約15人。雖然與其他國家相比這個比例不高，但這僅僅指在編警察，不包括臨時工及協(xié)警。其實在很多地方，臨時性的警力承擔(dān)了大量的日常工作。

政府部門為什么會出現(xiàn)“人少事多”的問題?主要原因不是人手不夠，而是內(nèi)部人力資源結(jié)構(gòu)不合理。

(一)所謂的“官多兵少”。在官僚體制中，人的成功標(biāo)準(zhǔn)就是官階的高低。但畢竟僧多粥少，官帽有限。為了滿足人們的晉升需求以調(diào)動工作積極性，不得不千方百計地把層級鏈拉長，給大家制造晉升的空間和不斷晉升的感覺。于是就有了后備干部、某某級待遇、某某級干部、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等等五花八門的頭銜;過去應(yīng)該一步到位的，現(xiàn)在則被分解成了若干個隱性臺階。而真正負責(zé)具體工作的，往往是等級鏈條中最底層的干部。隨著官僚組織層級鏈條的拉大，越來越多的人成為“領(lǐng)導(dǎo)干部”，越來越多的人脫離了“劃漿”隊伍進入“喊號”的序列，也意味著大量的人力資源被消耗在管理層級之中。

(二)“機關(guān)人多，基層人少”。我國政府層級長達五級。世界上大部分國家采用的是三級政府體制，如美國是聯(lián)邦、州、縣三級政府，日本是中央、縣、市三級政府。部門層級越高，執(zhí)行性越弱;層級越低，執(zhí)行性越強。各項社會管理的執(zhí)行工作，主要由縣級機關(guān)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)實施。但政府部門在人力資源分布上普遍呈現(xiàn)出“倒金字塔”現(xiàn)象，機關(guān)層級越高人越多，甚至過剩，基層人力資源嚴(yán)重短缺。從中央、省直機關(guān)一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)，工作人員數(shù)量呈幾何級數(shù)遞減。因為越往上條件越好、利益越大且執(zhí)法風(fēng)險越小，人們自然削尖了腦袋往上擠。

(三)“無用的多，有用的少”。目前我國的政府部門仍然是“鐵飯碗”，“干多干少一個樣，干與不干一個樣”，導(dǎo)致相當(dāng)一部分人占著崗位、拿著工資不干活，或者干脆把主要精力用在做生意、搞副業(yè)上。為了解決領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”的問題，建立了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的年齡限制及“退二線”制度。領(lǐng)導(dǎo)干部未達退休年齡從領(lǐng)導(dǎo)崗位上“退”下來后，變成“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，但這部分人一般不會再從事具體的工作，成為事實上的“賦閑”人員。

(四)因人造事、因人設(shè)崗。為了撫慰具有一定資歷的干部地位晉升需求，在領(lǐng)導(dǎo)崗位滿員的情況下，通過人為創(chuàng)造崗位的方式以滿足需要。比如:在一些基層組織設(shè)立工會主席、巡視辦主任、婦委會主任、團委書記等職，或把原來的兼職變?yōu)楝F(xiàn)在的專職。也可以采取機構(gòu)分設(shè)、機構(gòu)升格的方式進行。比如:把原來的政工科分設(shè)為人事、教育、財務(wù)、黨務(wù)等若干科室，把原來的科級、處級機構(gòu)升格為副處級、副廳級機構(gòu)等等。這部分人一般從事的是政工后勤類工作，而非具體的業(yè)務(wù)管理。

(五)部門工作“形式多，實質(zhì)少”。上級管理部門內(nèi)設(shè)科室越來越多，這些科室為了彰顯自己的重要性，都要給基層下達考核指標(biāo)。基層部門本來人手就少，再加上考核指標(biāo)越來越多，層層加碼，一票否決，苦不堪言。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處為例，需要應(yīng)對上級幾十個政府機構(gòu)的考核，要做的臺賬多達五六十本，不僅要有電子版還要有紙質(zhì)版本。基層在崗人員本來就少，又把主要精力用在了應(yīng)付檢查考核上，自然沒有精力去服務(wù)群眾。

可見，我國政府機關(guān)“人手短缺”是一種結(jié)構(gòu)失衡造成的假象，但給政府部門的規(guī)模擴張?zhí)峁┝死碛?。機構(gòu)越臃腫，冗員越多，效率越低，就越需要增設(shè)機構(gòu)、擴充人員來彌補效率低的缺點，形成了惡性循環(huán)。在行政機關(guān)和事業(yè)單位，“正式工干的活要合同工去干，合同工干的活要臨時工去干”成為普遍現(xiàn)象。這種內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)下對人力資源的需求，是典型的“內(nèi)生性”擴張的動力。比如，鄭州市公安局2010年在實行“警力下沉”改革之前，基層一線干警僅占總?cè)藬?shù)的23%，而通過“警力下沉”，這一比例則提高到66%。〔5〕可以說，在當(dāng)前的官僚組織生態(tài)下，“內(nèi)生性”膨脹沖動是一種無論增加多少工作人員都滿足不了的需求，而這種膨脹沖動與官僚機構(gòu)的增加、預(yù)算規(guī)模的擴大是同步的，也是相依相生的。

二、政府規(guī)?！皟?nèi)生性”擴張的原因分析

對政府規(guī)模的“內(nèi)生性”擴張問題，以官僚“經(jīng)濟人”假設(shè)為研究出發(fā)點的公共選擇學(xué)派通過“預(yù)算最大化”理論給予了經(jīng)典解釋。自我膨脹是官僚組織自有的特性，在我國又受到了傳統(tǒng)政治文化、干部管理體制的催化，表現(xiàn)得更加典型。

(一)政府機構(gòu)的預(yù)算最大化傾向

市場組織具有明確的組織目標(biāo)——利潤最大化，因此，可以用利潤作為評估市場組織運行的標(biāo)準(zhǔn)。但政府組織的公共服務(wù)與管理的職能使之不能把利潤作為評估機構(gòu)運行的標(biāo)準(zhǔn)，又因為公共產(chǎn)品供給數(shù)量往往與供給成本相關(guān)，即特定政府機構(gòu)向社會提供了多少公共產(chǎn)品與本機構(gòu)的預(yù)算規(guī)模相關(guān)，因此，政府機構(gòu)往往把預(yù)算規(guī)模作為評估機構(gòu)運行的主要標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，政府機構(gòu)的特性使之往往根據(jù)工作人員和下級單位對擴大預(yù)算和保護預(yù)算免受削減所做出的貢獻來對它們的行為做出評價，政府機構(gòu)工作人員活動的動力常常來自于“證明成本的合理性而不是減少成本”?！?〕這種內(nèi)在的以成本增加來評估機構(gòu)運行的標(biāo)準(zhǔn)會導(dǎo)致機構(gòu)活動的規(guī)模發(fā)生扭曲。公共選擇學(xué)派的代表人物尼斯坎南 (Niskanen，1971)通過構(gòu)建一個官僚預(yù)算最大化模型對政府機構(gòu)的“內(nèi)生性”擴張做出了解釋?！?〕在尼斯坎南的模型中，官僚、官僚機構(gòu)及官僚政府這幾個詞都是指行政機構(gòu)和政府組織。

圖1 政府機構(gòu)的產(chǎn)出

如圖1所示，曲線TC代表政府機構(gòu)活動的總成本，即要提供特定范圍或數(shù)量的公共產(chǎn)品所需要的最低預(yù)算。例如，為了提供Q*數(shù)量的公共產(chǎn)品，需要的最低預(yù)算是C*;低于C*，政府機構(gòu)難以提供Q*數(shù)量的產(chǎn)出。公共產(chǎn)品產(chǎn)出數(shù)量增加的邊際成本 (MC)在一定產(chǎn)出區(qū)間可能是不變的，但為了更接近實際，它如圖2所示在整個產(chǎn)出區(qū)間都是遞增的。政府機構(gòu)承諾提供的公共產(chǎn)品以及它所要求的預(yù)算數(shù)量取決于該機構(gòu)怎樣看待資助人對不同產(chǎn)出水平的需求。在代議制民主的情況下，資助人主要指的是立法機構(gòu):選民納稅并選出立法機構(gòu)中的代表，立法機構(gòu)按照選民的要求確定公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量和質(zhì)量，行政機構(gòu)則按照立法機構(gòu)批準(zhǔn)的預(yù)算生產(chǎn)公共產(chǎn)品。由于資助人代表評價公共產(chǎn)品的選民且希望再度當(dāng)選，他會批準(zhǔn)一定預(yù)算以換取行政機構(gòu)的各種服務(wù)。但行政機構(gòu)的活動越多，所要求的稅賦通常也越重，這又意味著選民得到的其他公共產(chǎn)品越少。所以，圖1的總預(yù)算 (TB)函數(shù)反映了立法機構(gòu)為換取一定水平的服務(wù)和預(yù)期產(chǎn)出 (如Q*)會批準(zhǔn)的最高預(yù)算(如B*)。最高預(yù)算在某一計劃產(chǎn)出范圍內(nèi)可能有所增加，但由于選民的邊際收益遞減，最高預(yù)算的增加速率是遞減的。這就如圖2所示，資助人的邊際收益函數(shù) (MB)向下傾斜。

圖2 政府機構(gòu)產(chǎn)出的邊際成本和邊際收益

面對不同的產(chǎn)出與成本組合，政府機構(gòu)會基于一定的標(biāo)準(zhǔn)做出選擇。尼斯坎南則基于預(yù)算最大化模型的分析，認為政府機構(gòu)針對特定的產(chǎn)出，要求總預(yù)算等于或大于總成本，同時力圖將總預(yù)算最大化。圖1中的產(chǎn)出Qn涉及的預(yù)算 (Bn)稍大于產(chǎn)出Qa時的預(yù)算水平 (Ba)，但由于生產(chǎn)所耗費的成本 (Cn)超過了資助人所提供的預(yù)算，機構(gòu)將不會生產(chǎn)Qn。更進一步，機構(gòu)提供Q*產(chǎn)出但要申請B*的預(yù)算，這樣能夠最大化機構(gòu)活動帶來的凈經(jīng)濟價值 (B*-C*，圖1)。產(chǎn)出為Q*時，從資助人那里獲得的邊際預(yù)算等于機構(gòu)的邊際成本 (圖2)，在這一點，凈經(jīng)濟價值(消費者剩余與生產(chǎn)者剩余之和)為最大。但由于機構(gòu)成本或贊助人 (選民)需求的不確定性，機構(gòu)可能尋求的并非是Q*的產(chǎn)出。機構(gòu)可能承諾Qa產(chǎn)量水平，獲得Ba的預(yù)算，從而使得所申請的預(yù)算最大化，同時使總成本與總預(yù)算相等。在這種情況下，機構(gòu)不僅沒有得到產(chǎn)出Q*所帶來的凈收益 (圖2中的abc中的面積)，還導(dǎo)致了額外的(選民并不需要的)產(chǎn)出，產(chǎn)生了一定的效率損失 (bde的面積)。在Qa的產(chǎn)出數(shù)量點上，預(yù)算得以最大化，消費者和生產(chǎn)者剩余消失，并形成了一定的效率損失。可以說，除機構(gòu)得以膨脹外一無所獲。

上面模型中所描述的政府機構(gòu)預(yù)算最大化的傾向，會導(dǎo)致政府的運作成本越來越高，浪費現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。現(xiàn)實中，雖然官員不得進行贏利性的經(jīng)營，但他們千方百計地通過非貨幣的工資外收入擴大個人利益，如追求高級轎車、公費旅游、索取各項免費或半費的經(jīng)濟待遇、豪華的辦公設(shè)備等。政府部門總是想方設(shè)法地通過各種手段試圖增加本部門的財政支出，否則，如果支出小于撥給，就意味著次年撥給的資金要相應(yīng)減少。布坎南就說:“美國政府在預(yù)算赤字有增無減、永無休止的情況下發(fā)行公債，是為了滿足公共或政府的消費，而不是用于公共或政府的投資。政府既沒有作到量入為出，也沒有將借來的錢用于生產(chǎn)，這樣就雙倍地違背了財政節(jié)約的傳統(tǒng)準(zhǔn)則?！薄?〕

預(yù)算最大化是政府機構(gòu)內(nèi)部的一種巨大推動力量，政府機構(gòu)的“內(nèi)生性”擴張在很大程度上可由預(yù)算最大化傾向得以解釋。事實上，政府機構(gòu)采取預(yù)算最大化的行動，并不僅僅出于公共選擇學(xué)派所講的追求個人物質(zhì)利益的動機，有時也是出于與公共利益相一致的高尚目的。如果一個政府官員力圖提高機構(gòu)的效能，借助機構(gòu)膨脹要容易實現(xiàn)得多，便捷的多，痛苦也少得多。設(shè)立新機構(gòu)、雇用新人、獲取更多資金、沿新方向起步，要比解雇無能者、改變根深蒂固的組織文化和態(tài)度、轉(zhuǎn)變管理不善的單位和激勵消極怠工者振作起來要容易得多。也就是說，即使最大公無私的政府官員，也會認為擴大預(yù)算有助于自己更好地為公共利益服務(wù)，而所有官員追求擴大預(yù)算的結(jié)果就是形成了以預(yù)算最大化為主要目標(biāo)的機構(gòu)。

(二)政府機構(gòu)的職能強化傾向

特定的政府機構(gòu)為了增加預(yù)算規(guī)模，一方面需要增加公共產(chǎn)品的產(chǎn)出數(shù)量，另一方面，也要突出和強化自身的職能。機構(gòu)的職能越是強化，預(yù)算削減的可能性就越小，增加的可能性就越大。因此，職能強化傾向是預(yù)算最大化傾向的變種。所謂職能強化，是指政府機構(gòu)盡量夸大其擔(dān)負任務(wù)的重要性，并在具體的活動中盡量使自己的職能發(fā)生最大的作用。〔9〕職能強化的傾向使得政府機構(gòu)不僅要強調(diào)自身所提供的公共產(chǎn)品的重要性、短缺性，同時也要盡量擴展所提供公共產(chǎn)品的范圍。公共產(chǎn)品越是重要、越是短缺，所提供公共產(chǎn)品的范圍越大，機構(gòu)所能夠申請的預(yù)算也就越大?，F(xiàn)在有些單位從事的工作對于社會發(fā)展看似很重要，可能是僅僅因為這個單位的存在才顯得重要。一個部門為了彰顯自己的重要性，會制定一系列的工作制度、程序和標(biāo)準(zhǔn)，把一項社會管制職能打扮得不可或缺。但是，如果把這個部門整個砍掉，社會照樣運轉(zhuǎn)如常，甚至運轉(zhuǎn)得更好。

對于任何組織來說，強化自身職能都是機構(gòu)生存和發(fā)展所必須的。出于市場競爭的需要，企業(yè)也會盡可能地強化自身“職能”，強調(diào)產(chǎn)品的重要性、必要性和短缺性，但這種強化是基于企業(yè)利潤最大化的目標(biāo)來實現(xiàn)的。政府機構(gòu)的目標(biāo)則是不確定的，增進社會福利、改進社會服務(wù)的目標(biāo)不僅難以量化，其產(chǎn)出成果也難以進行有效的衡量。因此，在難以依據(jù)外部目標(biāo)進行自我強化或外部目標(biāo)難以衡量的情況下，政府機構(gòu)往往依據(jù)自身的內(nèi)在目標(biāo)對其職能進行強化。比如，針對一個特定的國際爭端，外交部門出于自身職能的需要，傾向于用談判解決，而國防部門出于自身的職能需要則傾向于采用軍事手段;食品和藥品監(jiān)管機構(gòu)總是擔(dān)心允許藥物產(chǎn)品投放市場太早所產(chǎn)生的危險，他們寧肯投放得晚一些。這些現(xiàn)象就反映了機構(gòu)對自身職能的強化，而其目的卻不一定是社會福利的需要。

強化職能的傾向會使政府機構(gòu)主動干預(yù)市場或社會的自我運作。特別是在政府機構(gòu)設(shè)置過多，或機構(gòu)間職能有所交叉的情況下，會使相關(guān)政府機構(gòu)爭相提供某項公共產(chǎn)品或服務(wù)，進而導(dǎo)致“反公共產(chǎn)品”現(xiàn)象的出現(xiàn)。密執(zhí)根大學(xué)的Heller(1998)結(jié)合現(xiàn)實生活實例詳細闡述了“反公共產(chǎn)品”問題?！?0〕他注意到在俄羅斯經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)了一種奇怪的現(xiàn)象:一方面莫斯科街道沿街的大量店面被閑置著，空無一人;另一方面，在街道兩旁卻涌現(xiàn)出大量的用鐵皮做成的流動售貨亭，在高峰期的1993年竟然有1.7萬只。Heller認為，這種“反公共產(chǎn)品”源于一種特殊的產(chǎn)權(quán)制度安排，這種制度安排，使得稀有資源的多個所有者都具有一種可以有效拒絕其他人使用該種資源的權(quán)力，因此，要想能夠使用稀有資源，就必須首先要得到所有產(chǎn)權(quán)擁有人的一致許可，其結(jié)果往往是帶來了巨大的交易成本，并可能直接導(dǎo)致資源使用不足。沿著Heller的研究路徑，Parisi等 (2000)則利用對偶產(chǎn)權(quán)理論模型揭示了反公共產(chǎn)品問題的本質(zhì):公共產(chǎn)品和反公共產(chǎn)品問題在本質(zhì)上都是由于權(quán)力的無效運用使得資源過度使用或使用不足，公共產(chǎn)品問題是因為使用權(quán)的無效運用，反公共產(chǎn)品則是排他權(quán)的無效運用。〔11〕

排他權(quán)的無效運用很大程度上就是由政府機構(gòu)的內(nèi)生性擴張而產(chǎn)生的。預(yù)算最大化的傾向，導(dǎo)致政府機構(gòu)部門數(shù)量過多，職能重疊，加之每個部門都有著強化職能的偏好，導(dǎo)致公共產(chǎn)品的管理權(quán)被濫用，于是出現(xiàn)了反公共產(chǎn)品問題。在當(dāng)前我國的社會生活中，反公共產(chǎn)品的現(xiàn)象屢見不鮮，如公路多部門執(zhí)法問題，同一違規(guī)行為可能有運輸管理部門、公路路政管理部門、交通警察部門等多家部門進行罰款，使運輸企業(yè)或車主不甚重負。

(三)公共產(chǎn)品供給的壟斷性和技術(shù)選擇的非適用性

壟斷會導(dǎo)致資源配置低效率，這幾乎已成為市場經(jīng)濟條件下的“金科玉律”。也正因如此，發(fā)達市場經(jīng)濟國家往往設(shè)有反壟斷機構(gòu)，一旦認定企業(yè)有壟斷行為，便會采取相應(yīng)懲罰措施。如美國反托拉斯法就規(guī)定，企業(yè)產(chǎn)品市場占有率達一定份額以上，就可能會被判定妨礙競爭和貿(mào)易，公司須按照規(guī)定予以分解。一般商品市場上壟斷帶來的低效率問題在公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域也不可能消解。由于公共產(chǎn)品具有外部性特征，市場供給會導(dǎo)致嚴(yán)重不足，出于改善社會福利的需要，政府需要主導(dǎo)公共產(chǎn)品供給。政府干預(yù)解決了公共產(chǎn)品供給不足的問題，但并不能解決公共產(chǎn)品供給的效率問題。把公共產(chǎn)品的供給納入市場交易的分析框架，企業(yè)壟斷商品供給造成低效率的問題也會在政府壟斷公共產(chǎn)品供給中出現(xiàn):稅收或公共產(chǎn)品使用的收費行為可以看作是公共產(chǎn)品的成本或價格，政府行政機構(gòu)則是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供者，立法機構(gòu)則代表納稅人對公共產(chǎn)品的使用進行支付。首先，公共產(chǎn)品市場上存著嚴(yán)重的不完全競爭，某個特定政府機構(gòu)往往是某項公共產(chǎn)品的唯一生產(chǎn)者或提供者;其次，公共產(chǎn)品市場上也存著嚴(yán)重的不完全信息問題，不僅納稅人對公共產(chǎn)品的生產(chǎn)信息知之甚少，作為一般性代表機構(gòu)的立法機構(gòu)也很難對具體的公共產(chǎn)品信息有完全的了解。一般商品市場上，企業(yè)的壟斷會使商品生產(chǎn)維持在利潤最大化的水平，而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)則會使產(chǎn)出維持在預(yù)算最大化的水平。

壟斷的低效率還表現(xiàn)在阻礙技術(shù)進步方面。在充分的市場競爭條件下，企業(yè)為獲得超額利潤，會表現(xiàn)出對技術(shù)進步的極度渴望。而在壟斷的條件下，企業(yè)已經(jīng)通過壟斷地位獲得了超額利潤并能夠得以維持，便不再有動力冒著諸多不確定性風(fēng)險和大量的成本投入進行技術(shù)創(chuàng)新。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)也需要相應(yīng)的生產(chǎn)技術(shù)，而技術(shù)的選擇既不能以利潤最大化的目標(biāo)作驅(qū)動，往往也不能以社會福利最大化的目標(biāo)作標(biāo)準(zhǔn)。如果以預(yù)算最大化為目標(biāo)，政府機構(gòu)可能會選擇最先進、最現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)，如追求辦公設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備的高級化、軍事裝備的復(fù)雜化和現(xiàn)代化等等。對于支出這些額外的成本相對于產(chǎn)出來說是否值得，通常會考慮不足，因為實際運行中的機構(gòu)既不是為了增加凈收入，也不是一點也不考慮收入，它們是在生產(chǎn)著一種公共產(chǎn)品。同時，政府機構(gòu)也存在著反對新技術(shù)的偏見，這主要是因為公共機構(gòu)普遍采用層級化 (或科層制)的分工體系。層級化的體系使工作人員有機會在特定崗位上積累起專門經(jīng)驗和專用性技能，對提高層級制的行政效率具有積極作用。但是，這種經(jīng)驗和專門技能只適用于穩(wěn)定環(huán)境下的固定工作，因此，這種效率也只有在任務(wù)相對簡單、環(huán)境趨于穩(wěn)定的條件下才有意義。在環(huán)境改變的條件下，這種經(jīng)驗和專用性技術(shù)反而會使政府機構(gòu)成為一種抵制變化的保守力量?！皩蛹壷仆ㄟ^專注于技術(shù)專用性和行為預(yù)期性，來實現(xiàn)績效和效率。但是，同樣基于技術(shù)專用性和可預(yù)期性也使得層級制成為有能力抗拒產(chǎn)生變遷的外來壓力的最強有力的組織?！薄?2〕

政府部門沒有生存的壓力，沒有追求利潤的動機，資金來源是納稅人繳納的稅金。官僚組織中的官員，與其說是忠誠的公共利益守護者，不如說是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”。顯然，與一個縮減的政府部門相比，在一個迅速增長的政府部門獲得晉升的機會會更大。由此，職業(yè)官僚們總被某種財政激勵所驅(qū)使，極力推動自己所供職的政府部門迅速膨脹，以增加他們晉升到更高職位的可能性。在實際工作中，一個單位的領(lǐng)導(dǎo)在任上，提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部越多，增加的機構(gòu)得越多，往往被干部職工認為政績越大、越有魄力。而那些在提拔干部、增設(shè)職數(shù)方面沒有成果的官員，則被干部職工評價為碌碌無為，認為沒有給干部職工“辦實事”。官僚是一個具有自身利益訴求的集團。預(yù)算最大化盡管降低了公共產(chǎn)品提供的效率，造成巨大的稅款浪費，但符合官僚組織內(nèi)從上層官員到一般員工的利益。

三、克服政府規(guī)模“內(nèi)生性”擴張的途徑

政府機構(gòu)和雇員的“內(nèi)生性”膨脹，不利于市場在配置資源中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，在一定程度上會阻礙市場經(jīng)濟體制完善，同時會提高行政成本，降低提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量與效益。要克服這一問題，須從多個方面著手。

(一)完善政府體制與治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段，我國政府體制與治理結(jié)構(gòu)的變革主要有三個突破口:一是推進大部門制改革。我國中央政府組成部門有27個，大大多于世界其他國家。如美國聯(lián)邦政府有18個部門、日本11個、澳大利亞18個。部門設(shè)置過多容易導(dǎo)致職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題。如在我國國務(wù)院現(xiàn)有部門中，建設(shè)部門就與發(fā)展改革委、交通部門、水利部門、鐵路部門、國土部門等多個部門存在職責(zé)交叉;農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委 (局);信息產(chǎn)業(yè)管理方面，工信部、國信辦和廣電總局等部門職能存在交叉;在城市供水、地下水管理方面，水利、建設(shè)、國土資源等部門職能交通等等。應(yīng)逐步把職能相近或交叉的部門進行整合，形成有利于宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的政府組織體系。二是逐步推廣“省直管縣”改革。我國《憲法》規(guī)定地方行政區(qū)劃為省、縣、鄉(xiāng)三級，但在實際運作中，地區(qū)或地級市逐漸成為一級建制，形成了省管市、市管縣的格局。市管縣行政管理體制運作效果不高，容易造成市縣爭利的局面，導(dǎo)致地級市過于重視市區(qū)發(fā)展而忽視縣域經(jīng)濟發(fā)展。應(yīng)通過擴權(quán)強縣、市縣分治等措施，逐步形成“省直管縣”的行政管理體制，使省級管理直接到縣，市則作為與縣平級的行政單元，從而縮小行政層級，形成扁平化的政府治理結(jié)構(gòu)。三是探索“鄉(xiāng)財縣管”財政管理體制。農(nóng)業(yè)稅的取消切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政來源，加之部分事權(quán)下移，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政捉襟見肘的局面?！班l(xiāng)財縣管”財政體制就是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為財政核算的一個獨立層級，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級政府的下一級預(yù)算執(zhí)行單位，通過把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)籌到縣級政府統(tǒng)一核算，達到緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、減少財政管理層級的目的。在“鄉(xiāng)財縣管”的基礎(chǔ)上，可逐步再把鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他行政管理權(quán)限上收，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府建制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門成為縣級政府的派出部門。

(二)強化外部監(jiān)督。首先，要發(fā)揮人民代議機構(gòu)的監(jiān)督作用，建立和強化稅收與預(yù)算約束機制。官僚效用在很大程度上取決于預(yù)算撥款，官僚組織過于容易地獲得預(yù)算追加，其規(guī)模膨脹就能夠容易地獲得經(jīng)濟支持。其次，要發(fā)揮公民對政府的監(jiān)督作用。群眾對種種官僚作風(fēng)深惡痛絕，網(wǎng)友對各地政府副職人數(shù)的披露、對“最年輕縣長(鎮(zhèn)長)”的爭議、對豪華公務(wù)用車和辦公場所的曝光等等，使得政府部門已經(jīng)有了很大收斂。其實，公民個人并不太在乎官僚機構(gòu)內(nèi)部組織情況，也不太在乎等級鏈有多長、領(lǐng)導(dǎo)干部比例有多大，他們真正在乎的是公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率。官僚機構(gòu)擴張的種種手段，對提高公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量和效率產(chǎn)生了極大弊害，才引起了人們的憤憤不平。將約束官僚機構(gòu)膨脹的希望寄托在政府和官員的自我修養(yǎng)和內(nèi)部監(jiān)督，是不夠的。公民監(jiān)督力度的加大，才有可能壓縮官僚機構(gòu)膨脹的空間。

(三)完善市場機制。官僚機構(gòu)自身的很多弊端，都源于公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域的壟斷。應(yīng)該在公共產(chǎn)品供給中引入和完善市場機制，促進公共生產(chǎn)部門之間、公共生產(chǎn)部門與私人生產(chǎn)部門之間展開競爭，打破公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的壟斷，以降低成本，提高效率?？梢园岩恍┎痪哂型耆呐潘院透偁幮缘墓伯a(chǎn)品，如交通、電力和油氣的供應(yīng)等推向市場。一些公共產(chǎn)品，單純由市場供給不能滿足效率的要求，在這種情況下，政府可以通過某些制度安排，來模擬市場機制，如對公有自然資源開采權(quán)進行拍賣、在地方政府間進行公共產(chǎn)品使用權(quán)交易等。

(四)推進公民事務(wù)的自治。我國改革開放前，政府進行社會治理主要采用計劃經(jīng)濟和行政命令。改革開放后經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，但進行社會治理的手段并沒有從本質(zhì)上改變，在諸多本應(yīng)由公民自行治理的領(lǐng)域，政府仍然堅持了“行政控制”的手法。凡是被“行政化”、“官僚化”的組織，其自身“內(nèi)生性”擴張是必然的。“紅十字基金會”等各種慈善機構(gòu)如此，高等院校以及各個行業(yè)自治協(xié)會也是如此。這些組織名義上是“民間組織”，實際上由政府直接或間接經(jīng)營，官員由政府任命，活動經(jīng)費來源于財政，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、層次安排、運轉(zhuǎn)制度與政府部門無異。要提高政府的社會治理能力，最根本的一條就是大膽下放權(quán)力，變直接經(jīng)營為依法監(jiān)管，給社會以自治空間，讓公民和社會自我建設(shè)、自我發(fā)展，并演生出自發(fā)的秩序。如果是出于社會穩(wěn)定或便于管理等目的，抱著政府的“無限責(zé)任”不放，就必須忍受因此帶來的政府“內(nèi)生性”膨脹的代價。政府規(guī)模膨脹容易、精簡艱難。在經(jīng)濟高速增長時期，政府規(guī)模膨脹造成的社會負擔(dān)能夠被抵消一部分，但從長遠來看，其負效應(yīng)可能得不償失。

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