郭光磊
深刻把握新型城鎮(zhèn)化道路的深刻內涵,探索解決當前城鎮(zhèn)化進程中面臨的若干難點、焦點問題,明確未來北京走新型城鎮(zhèn)化道路的戰(zhàn)略和政策,對于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式,加快北京郊區(qū)農村社會結構轉型,率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化新格局,促進全市經(jīng)濟社會快速健康可持續(xù)發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。
新型城鎮(zhèn)化的基本特征
城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)和生活活動在區(qū)域空間上的聚集,是傳統(tǒng)農村型社會向現(xiàn)代城市型社會轉型的主要內容和重要表現(xiàn)形式,是勞動力、資金、資源等生產(chǎn)要素從生產(chǎn)率較低的農業(yè)部門向生產(chǎn)率較高的非農部門轉移,從而獲得較高生產(chǎn)率和較高收益,同時居民生活環(huán)境得到改善、生活條件和生活質量不斷提高的過程。隨著北京郊區(qū)城鎮(zhèn)化進程的快速推進,需要探索一條新型城鎮(zhèn)化道路,為加快郊區(qū)農村經(jīng)濟發(fā)展方式轉變進行頂層設計,在空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、組織體制機制建設等多個領域,正確選擇和科學決斷郊區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略和政策。問題的關鍵在于針對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路形成的弊端,深刻把握“新”的內涵。
“新”在理念創(chuàng)新。破解當前城鎮(zhèn)化進程中面臨的一系列深層次的重大問題,關鍵是要站在新的歷史起點上,吸取人類歷史上城鎮(zhèn)化進程中的經(jīng)驗教訓,創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的理念。推進新型城鎮(zhèn)化,就是要樹立新的城鎮(zhèn)化理念。不能是19世紀歐美城鎮(zhèn)化在空間上攤大餅式的無序發(fā)展,要進行科學的規(guī)劃指引;也不是20世紀拉美城鎮(zhèn)化的人口過度聚集,城鎮(zhèn)化關鍵是要按照“以人為本”的發(fā)展原則,解決人的問題。
“新”在適應技術創(chuàng)新要求。隨著信息化革命及第三次工業(yè)革命的深入推進,過去那種為獲取信息交流溝通的便利和能源的集約節(jié)約利用而呈現(xiàn)的工業(yè)集聚現(xiàn)象,將發(fā)生根本性的變革,由此影響到城鎮(zhèn)化空間形態(tài)發(fā)展在未來的基本走向。城鎮(zhèn)發(fā)展的整體模式不再僅局限于交通線路而呈星狀的廊道特征,而更趨向一種勻稱狀態(tài),新型郊區(qū)地塊更大,密度更低。隨著區(qū)域的專業(yè)分工和內部的相互依賴性進一步加強,城鎮(zhèn)體系最優(yōu)分布格局將發(fā)生根本性變革,由原來的單中心過渡到多中心,逐步演化為網(wǎng)絡化布局結構。實際上,在黨的重要會議上已經(jīng)多次提出要堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)空間多元化發(fā)展的路徑。中央關于“十二五”規(guī)劃建議中進一步提出“強化中小城市產(chǎn)業(yè)功能,增強小城鎮(zhèn)公共服務和居住功能,推進大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎設施一體化建設和網(wǎng)絡化發(fā)展”。這種網(wǎng)絡化空間布局的新型城鎮(zhèn)化道路是與當前正在進行的第三次工業(yè)革命的發(fā)展要求相契合的。
“新”在制度創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化的本質是通過優(yōu)化資源配置,推動經(jīng)濟結構調整和經(jīng)濟增長的過程。需要處理好政府與市場二者在資源配置上的關系,按照市場的邏輯,推進制度創(chuàng)新,轉變政府職能,減少政府直接配置資源的領域和范圍,發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。
轉變政府職能需要強化制度建設。市場機制的核心是價格機制,通過價格信號傳遞資源配置調整的信息。但是在政府主導經(jīng)濟發(fā)展的方式下,限制了價格機制作用的發(fā)揮,資源配置機制勢必發(fā)生扭曲。在過去傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化進程中,政府通過土地財政和土地金融等手段,主導了土地、資金等關鍵性稀缺資源的配置,加快發(fā)展的同時,也造成了大量的資源錯配現(xiàn)象,“建了拆,拆了建”,浪費了大量寶貴的資源,造成了價格扭曲,進而對信用安全形成了挑戰(zhàn)。在政府預算軟約束條件下,一些地方為了一些政績工程而人為抬高城鎮(zhèn)化的成本,造成了進一步的價格扭曲。依靠制度建設,轉變經(jīng)濟發(fā)展方式迫在眉睫。要推進法治化進程,讓政府的有形之手在法律的框架約束下發(fā)揮作用,做政府應該做的事,解決市場解決不了的事,而不是越俎代庖,對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生長期的不利影響。特別在健全社會保障體系、打破壟斷、農村和城市居民平等享受公共服務、完善法律體系等方面,要著力加強制度建設。
市場經(jīng)濟本身也需要加強制度建設。城鎮(zhèn)化,最重要的不是物理、外觀的改變,而是制度和人的變革。當前,我們的市場經(jīng)濟還不是盡善盡美、成熟定型的,市場發(fā)揮資源配置基礎性作用還不夠充分,領域和范圍還不夠寬廣,加強市場制度建設顯得尤為重要。如產(chǎn)權關系界定,產(chǎn)權交易制度建設,經(jīng)濟合同規(guī)范化,土地增值收益分配制度建設以及大力發(fā)育社區(qū)性金融市場等。
“新”在中國特色社會主義國情。城鄉(xiāng)二元結構體制和農村集體所有制是中國特色城鎮(zhèn)化道路帶有的兩大制度特征,也是城鎮(zhèn)化進程所面臨的最主要的兩個制度性約束:一方面,城鄉(xiāng)二元結構體制的制度障礙及其背后隱含的福利因素筑就了城鎮(zhèn)化的高成本門檻,造成了農民進城的阻力。另一方面,進城農民與村集體的產(chǎn)權關系無法理清,無法有效處置在農村的集體資產(chǎn),形成難以割斷農村的財產(chǎn)臍帶。加上人地關系高度緊張的資源稟賦結構的約束,形成大量的結構性問題。
城鄉(xiāng)二元結構體制是中國特色社會主義國情的典型標志,與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制和趕超型發(fā)展戰(zhàn)略密切相關。在新的歷史時期,對城鎮(zhèn)化產(chǎn)生著嚴重的阻礙作用。主要包括以下幾個方面:一是城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘。由于二元戶籍制度限制,城鄉(xiāng)勞動力市場不統(tǒng)一,農村人口和勞動力轉移后難以順利融入城市,面臨著人口的推力。填平二元結構體制下制度鴻溝,實現(xiàn)農民市民化需求是新型城鎮(zhèn)化的重要任務。二是土地要素市場配置的雙軌制。農村集體建設用地只能在農村社區(qū)內部使用,要進入一般商業(yè)開發(fā)建設領域需要通過國家征地,由集體土地變更為國有土地。在政府壟斷土地一級市場的條件下,集體建設用地無法與城鎮(zhèn)建設用地同地、同權、同價。三是兩種不同的公共資源配置制度。比如,教育和公共設施的投入。城市中的教育和基礎設施,幾乎完全是由國家財政投入的,而農村中的教育和設施,國家投入則相當有限。
改革開放以來,城鎮(zhèn)化進程不斷加快,集體土地產(chǎn)權關系變動日益頻繁。在傳統(tǒng)的封閉的農村集體所有制條件下,農民在城鎮(zhèn)化轉移過程中不能合理分享集體資產(chǎn)的收益或對這些資產(chǎn)進行有效處置,形成難以割斷農村的財產(chǎn)“臍帶”,農民市民化面臨著出口的拉力。實踐表明,推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、加快農民市民化,走中國特色城鎮(zhèn)化道路,需要把探索農村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式、深化農村產(chǎn)權制度改革,實現(xiàn)農民和集體之間產(chǎn)權關系的清晰化,有效保障農民在城鎮(zhèn)化進程中的權益作為推進中國特色城鎮(zhèn)化進程中的一項基本任務。
緊張的人地資源稟賦結構特征。根據(jù)2011年統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算,我國人均耕地大約只有1.36畝,不到世界平均水平的40%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快,亂占耕地現(xiàn)象嚴重,人地關系矛盾更加尖銳。從而形成了分散的兼業(yè)經(jīng)營的小農戶單位個體參與城鎮(zhèn)化的局面,農民組織化程度普遍偏低,建立農民城鎮(zhèn)化的組織依托應成為新型城鎮(zhèn)化的重要內容。
新型城鎮(zhèn)化的基本要求
推進新型城鎮(zhèn)化,不是城市功能在郊區(qū)的線性延伸,簡單走“新城+小城鎮(zhèn)+新農村建設”,也不是強農惠農政策簡單遞加,而是適應中國國情和北京市情的要求,結合發(fā)展的階段性要求和時代特征,城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素在市場條件下的統(tǒng)籌配置,是社會生產(chǎn)關系在破除城鄉(xiāng)二元結構這一根本制度性鴻溝基礎上的重新調整,既是郊區(qū)農村發(fā)展的機遇,也是城市發(fā)展的必要條件。要改變以城市建設為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展路子,樹立“以人為本”,以鄉(xiāng)村發(fā)展和功能、管理、產(chǎn)業(yè)完善為主要內容的新型城鎮(zhèn)化理念。
落實“以人為本”的發(fā)展理念,實現(xiàn)公平共享。走新型城鎮(zhèn)化道路,必須堅持科學發(fā)展觀,以人為本,統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展,就是要明確農民的主體地位,實現(xiàn)發(fā)展成果的公平共享。一是讓農民成為社會主體。推進農民市民化進程,擁有公平的國家公民身份。隨著郊區(qū)城鎮(zhèn)化進程快速推進,破除把人等級化的戶籍制度,加快農民融入城市實現(xiàn)市民化的要求日益強烈。由于轉居農民文化素質限制,就業(yè)能力偏低,加之土地被征占后,村集體經(jīng)濟受到嚴重削弱,解決就業(yè)能力下降,農民往往處于就業(yè)無崗的境地。讓轉居后的農民擁有產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐,不僅有收入,更要有崗位,是農民順利實現(xiàn)市民化轉型的關鍵。二是讓農民成為收益主體,主動分享土地增值收益。隨著中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和功能向郊區(qū)疏解和輻射,郊區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的快速推進,郊區(qū)土地級差地價快速上升。通過農民集體自主開發(fā)方式,在村集體建設用地上發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟,既滿足了市場剛性的土地需求,又盤活了閑置的集體建設用地資源,獲得土地增值的級差地價收益,有利于農民主動分享土地增值收益,更好地保障農民的土地權益,增加農民收入。三是盡量讓農民更多地成為經(jīng)營主體。通過教育培訓、財政傾斜、專項扶持等政策和方式,鼓勵農民積極創(chuàng)業(yè),獲得比委托經(jīng)營更好的收益。
推進人口、資源與環(huán)境的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。人口是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎,統(tǒng)籌解決人口問題,既是落實科學發(fā)展觀的重要舉措,也是促進區(qū)域經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的前提條件。近年來,北京城市人口規(guī)模呈現(xiàn)快速膨脹趨勢。截至2011年年底,北京市實際常住人口總數(shù)為2018.6萬人,突破2000萬大關,也已經(jīng)大幅超過了國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》所確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標。其中,外來人口占了約1/3,是人口增量的主要來源。走新型城鎮(zhèn)化道路,需要本著實事求是的態(tài)度和精神,加強人口調控管理,有效控制外來人口無序過快增長的勢頭。實施“以業(yè)控人,以房控人”,使人口增長從無序向有序轉變,沖出人口重壓的重圍。要站在北京整體發(fā)展的大視角下,統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展,把郊區(qū)新型城鎮(zhèn)化放到全市發(fā)展的戰(zhàn)略高度上來,優(yōu)化城鎮(zhèn)體系空間布局,從而優(yōu)化人口、資源與環(huán)境,促進城鄉(xiāng)與區(qū)域之間的均衡協(xié)調發(fā)展。
發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用,加強制度建設。城鎮(zhèn)化是以城鎮(zhèn)為主導,在市場條件下進行生產(chǎn)要素空間再配置以實現(xiàn)集約高效的過程。在成熟市場經(jīng)濟條件下,要素在市場需求的引導下可以得到優(yōu)化配置,隨著城鎮(zhèn)化進程推進而逐步完成城鄉(xiāng)一體化。而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化條件下,政府成為主要的資源配置方式,城鎮(zhèn)化成為一個高度行政主導、審批主導、權力主導的一個過程,產(chǎn)生了大量的“資源錯配”現(xiàn)象,導致資源的大量浪費,潛存信用危機。特別是土地資源浪費嚴重,用攤大餅方式建設城市,經(jīng)營城市,城市運營效率很低,使傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展不可持續(xù)。根本原因是在政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式下,具有天然的行政區(qū)劃特征,要素市場發(fā)育滯后,資源要素的配置和調解不是依據(jù)市場價格,往往是依賴行政力量。建設社會主義市場經(jīng)濟體制就是發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用,轉變政府職能,走可持續(xù)發(fā)展的、集約式的城鎮(zhèn)化道路。
推進綜合體制改革,破除城鄉(xiāng)二元結構體制?,F(xiàn)代市場經(jīng)濟制度是一個巨型的大系統(tǒng),如果讓各個部門和地區(qū)按照自己的意思設計自己的系統(tǒng),然后拼起來變成一個體系,這個的體系是無法運轉的。只有從頂層開始,一層一層地向下進行設計,這樣建立起來的大系統(tǒng)中的各個子系統(tǒng)之間才能互聯(lián)互通,才能協(xié)調互動。其中,最大的問題就是城鄉(xiāng)二元結構體制。
不從根本上改變城鄉(xiāng)二元結構體制,推進整體改革,局部改革難以推進;不系統(tǒng)地調整國家與社會,政府與市場的關系,城鎮(zhèn)化可能陷于停滯。合理處理政府與市場的關系,以保證產(chǎn)權保護,合同簽約自由及契約的有效實施。習近平總書記在廣東考察時指出:“我國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū),我們必須以更大的政治勇氣和智慧,不失時機深化重要領域改革?!毙滦统擎?zhèn)化,每前進一步,都面臨著多層次的利益格局調整,只有在規(guī)劃、國土、財政、發(fā)改、稅務等多個領域統(tǒng)籌推進綜合體制改革,從根本上破除城鄉(xiāng)二元結構體制改革,才能真正走到市場經(jīng)濟的正確軌道上來。
轉變農村集體經(jīng)濟發(fā)展的方式。走新型城鎮(zhèn)化道路,加快中心城產(chǎn)業(yè)和功能向郊區(qū)疏解和輻射,需要統(tǒng)籌考慮外來人口增長調控、資源與環(huán)境負擔以及政府職責定位等多方面因素。其中,一個重要的方面是促進村莊發(fā)展模式轉變,不再延續(xù)過去各自為戰(zhàn)、自我膨脹的發(fā)展路子。轉變村莊經(jīng)濟發(fā)展方式,關鍵是處理好三個關系,一是農民和集體的短期利益與長期利益的關系。一些村莊著眼眼前利益,過多地發(fā)展租賃經(jīng)濟,外來人口多了,地都占了,結果生態(tài)環(huán)境破壞了,最終農民的長遠利益也無法得到根本保障。二是部分發(fā)展與全局發(fā)展的關系。村自為戰(zhàn)發(fā)展模式是一種只顧自己、忽視全局的不可持續(xù)的發(fā)展模式,導致規(guī)劃難以落實,村和鎮(zhèn)的關系,新農村建設與城鎮(zhèn)化建設的關系難以有效協(xié)調。三是城鎮(zhèn)化與新農村的關系。北京推進新型城鎮(zhèn)化,不是消滅農民、消滅村莊、消滅農業(yè),而是在北京行政區(qū)域內進行城鎮(zhèn)空間布局和城鎮(zhèn)體系建設,既推進城市文明的覆蓋,又發(fā)揚鄉(xiāng)村特有文明的內涵,是實現(xiàn)城鄉(xiāng)同發(fā)展、共繁榮的根本途徑。
(作者:北京市農村經(jīng)濟研究中心黨組書記、主任)
責任編輯:邢久強