文/樊 杰

中國科學院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室

中國科學院地理科學與資源研究所 北京 100101

1 引言：優(yōu)化國土空間開發(fā)格局是生態(tài)文明建設(shè)的首要任務

“生態(tài)文明”是在科學發(fā)展觀理論建設(shè)與踐行過程中不斷完善、逐步形成的新要求和新任務。

黨的“十七大”就已將建設(shè)生態(tài)文明作為全面建設(shè)小康社會奮斗目標的新要求。建設(shè)生態(tài)文明，實質(zhì)上就是要建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

黨的“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)提升到了一個新高度。建設(shè)中國特色社會主義的總?cè)蝿帐菍崿F(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興，其總布局則是“五位一體”。所謂“五位一體”，就是把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，構(gòu)成“經(jīng)濟-政治-文化-社會-生態(tài)文明”“五位一體”的總體布局。

同時，“十八大”進一步豐富了建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)涵和要求。在繼續(xù)突出尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念的前提下，首次把“國土”作為生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，把“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”作為生態(tài)文明建設(shè)的首要任務。在“十七大”報告提出“生態(tài)文明建設(shè)的重點是基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式”的基礎(chǔ)上，“十八大”報告提出“形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”，增加了“空間格局”，并在黨中央和中央政府歷次重要文件和重大規(guī)劃中把“空間格局”放置在了前所未有的高度，優(yōu)化空間格局成為建設(shè)“美麗中國”的一個重點。

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，就是“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)……。加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局?！ㄔO(shè)海洋強國”。其中，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，對于貫徹落實“均衡、統(tǒng)一”原則，調(diào)整國家和區(qū)域?qū)用娴目臻g結(jié)構(gòu)，構(gòu)建國土空間開發(fā)與保護格局，促進海陸統(tǒng)籌發(fā)展具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的意義。

2 主體功能區(qū)戰(zhàn)略的形成

2.1 研制和實施國土空間規(guī)劃是許多國家建設(shè)美好家園的共同選擇

從發(fā)達的市場經(jīng)濟國家經(jīng)歷了大規(guī)模推進工業(yè)化和城市化的發(fā)展階段之后依然能夠保持國土空間開發(fā)有序的效果和途徑上分析，無論是德、法、英、荷等老牌的工業(yè)化國家及后來居上的超級大國美國，還是日、韓、港、臺等被共認為跳出中等收入陷阱的為數(shù)不多的新興工業(yè)化國家和地區(qū)，都把“空間規(guī)劃”作為政府科學管治國土開發(fā)、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要手段，這是非常值得借鑒的經(jīng)驗。總體看，國外的空間規(guī)劃具有以下幾個顯著共性：（1）空間規(guī)劃是度量政府執(zhí)政能力的一個重要方面；（2）空間規(guī)劃是規(guī)范政府、企業(yè)和個人空間行為的法律準繩；（3）越是大發(fā)展大轉(zhuǎn)型的時期，空間規(guī)劃發(fā)揮的作用就越大；（4）空間規(guī)劃不僅要指導“哪里應該干什么”，更注重約束“哪里不應該干什么”；（5）民生、競爭力、可持續(xù)發(fā)展成為各國空間規(guī)劃越來越趨同的目標。

進一步分析國外空間規(guī)劃的特征，一是對土地利用功能進行管制是建構(gòu)有序空間結(jié)構(gòu)的有效方式和主體內(nèi)容，特別是對市場機制容易忽視的自然保護區(qū)、開敞綠色空間、文化遺產(chǎn)地等大斑塊區(qū)域的嚴格管制更為重要。荷蘭國家級景觀“綠心”的保護在國土規(guī)劃的任何階段都不曾發(fā)生改變，美國把土地利用的功能性區(qū)劃作為空間管制的最核心內(nèi)容。二是高度關(guān)注區(qū)域之間相互依賴和相互作用產(chǎn)生的空間結(jié)構(gòu)的合理組織——點-軸系統(tǒng)的組織及不同區(qū)域用于生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間或土地的比例關(guān)系。如日本通過新辟都市圈、建設(shè)新干線等重塑國土空間。三是空間管制具有層次性，這不僅是由于不同空間尺度土地利用功能的不同，也是由于政府層級劃分后的事權(quán)分割。如德國空間規(guī)劃按照國家、聯(lián)邦、區(qū)域和地方4個層級，形成完整的空間規(guī)劃體系。四是隨著發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變以及發(fā)展問題越來越復雜，空間管制的目標、手段也開始多樣化。英國在新一輪《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》中，通過確定一些特別發(fā)展地區(qū)，如機遇性增長地區(qū)、強化開發(fā)地區(qū)和復興地區(qū)，實施各有側(cè)重的發(fā)展策略。五是空間規(guī)劃具有的長期性和穩(wěn)定性成為提升國土空間規(guī)劃實施價值和效果的根本保障。

2.2 我國一直缺失勾畫國土空間開發(fā)遠景格局的規(guī)劃藍圖

國外在國家執(zhí)政黨不斷更替、中央政府和地方政府執(zhí)政黨常常不統(tǒng)一的政治條件下，在市場機制作用和企業(yè)、個人權(quán)利非常強勁的社會背景下，能夠確保國土空間規(guī)劃在打造美麗家園、建設(shè)品質(zhì)國土中發(fā)揮應有的作用，突出規(guī)劃的“科學性”與“法律地位”的基本性質(zhì)，采用“指導性或彈性”與“約束性或剛性”相結(jié)合的規(guī)劃方式，堅持“長期”、“穩(wěn)定”的規(guī)劃要求，成為政府公共管理、社會運行秩序、企業(yè)民眾素質(zhì)具有一定現(xiàn)代化水準的主要舉措。

我國擁有960萬平方公里的陸域國土，自然地理環(huán)境和資源基礎(chǔ)的區(qū)域差異很大，區(qū)位條件和區(qū)域間相互關(guān)系極其復雜，社會經(jīng)濟發(fā)展階段和基本特征也具有鮮明的地方特色，非常需要“因地制宜”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”、“長遠部署”。但事實上，即使是計劃經(jīng)濟時代，我國在政府進行履行宏觀調(diào)控和公共管理的職能中，一方面高度重視以產(chǎn)品與項目、行業(yè)和部門在時間序列上的安排為主體內(nèi)容的發(fā)展規(guī)劃，重視供-需平衡，農(nóng)-輕-重比例關(guān)系協(xié)調(diào)；非常輕視和極端弱化以人口和經(jīng)濟布局、不同類型區(qū)域發(fā)展模式為重點內(nèi)容的空間布局類的規(guī)劃。另一方面更為嚴重的是，我國一直缺失指導國土空間開發(fā)的長遠規(guī)劃藍圖（圖1）。我國長遠國土開發(fā)的總體部署是什么？區(qū)域發(fā)展的合理格局應該是什么形態(tài)？哪些區(qū)域?qū)⒖赡艹蔀槲磥砣丝?、產(chǎn)業(yè)和城市的集聚區(qū)？哪些區(qū)域應當采取保護和整治為主的措施？確定長遠和整體部署，可避免導致任何一個階段的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略——特別是當政府換屆就時常引發(fā)區(qū)域戰(zhàn)略多變的情形下——都可能產(chǎn)生嚴重的決策失誤。而戰(zhàn)略決策失誤的破壞性和損失往往是根本性的、巨大的。

事實證明，改革開放以來在我國經(jīng)濟整體實力顯著提升的同時，國土開發(fā)無序、區(qū)域發(fā)展失衡成為影響我國持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的主要問題。除了發(fā)展觀和政績觀的偏差導致各地忽視自身條件而盲目追求GDP和城市化率、從而出現(xiàn)生態(tài)安全和糧食安全受到威脅、發(fā)達的東部核心地區(qū)長期無法擺脫以資源環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長的發(fā)展方式而開發(fā)強度過大等一系列問題之外，我國在國土空間規(guī)劃方面的缺失和薄弱也是產(chǎn)生這些問題的重要因素。

圖1 我國現(xiàn)狀國土開發(fā)強度（2008年）

進入21世紀以來，我國一直在努力探索新時期國土空間管制的途徑。一方面，逐步形成了“區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”，東部率先、西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起的“四大板塊”布局構(gòu)成區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，先后被列入國家“十一五”和“十二五”規(guī)劃。另一方面，近百項重點區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和指導意見出臺，經(jīng)國務院批復，由國家編制區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域規(guī)劃成為地方政府熱衷追求的一種新資源。此外，各部門不同類型的空間布局規(guī)劃不斷創(chuàng)新、涌現(xiàn)。過去10年，國土空間布局類規(guī)劃受到了中央、部門和地方政府的重視，并發(fā)揮了越來越大的作用，這也成為貫徹落實科學發(fā)展觀取得輝煌成就的一個重要方面。

但以下問題依然沒有得到根本解決、并產(chǎn)生了新的問題。（1）仍未刻畫國土空間開發(fā)總體格局的規(guī)劃藍圖。從規(guī)劃體系而言，自上而下的指導作用是確保下層位規(guī)劃準確性、合理性所不可或缺的。沒有全國國土空間開發(fā)總體格局的部署，任何區(qū)域發(fā)展定位和空間結(jié)構(gòu)的設(shè)計都具有一定的盲目性；（2）規(guī)劃突出了鮮明的時代特征，而缺失長遠的戰(zhàn)略性部署。可以理解，若東北老工業(yè)基地振興的主要任務在3—4個“五年計劃”中實現(xiàn)了，4大板塊的區(qū)域戰(zhàn)略就有可能過時。沒有長遠穩(wěn)定的綱領(lǐng)性、具有法律效應的規(guī)劃作為指引，階段性的規(guī)劃也往往難以避免重短期效益和忽略長遠利益的傾向；（3）政策板塊或規(guī)劃對象區(qū)域的劃分比較隨意，部門規(guī)劃多樣的同時各類型規(guī)劃之間的職能界限不清，如首都圈、京津冀都市圈、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)區(qū)域范圍重疊但規(guī)劃任務又無明確分工，針對同一個地區(qū)編制土地利用規(guī)劃、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃等名稱似乎不一、但內(nèi)涵交織沖突嚴重，從而導致新問題的出現(xiàn)。過去是沒有國土空間規(guī)劃而導致開發(fā)保護失控，現(xiàn)在是國土空間規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)而導致調(diào)控無力乃至無序。此外，有些區(qū)域規(guī)劃重戰(zhàn)略而因沒有足夠的“落地”內(nèi)容致使喪失了布局規(guī)劃應有的價值，有些空間規(guī)劃重空間形態(tài)的構(gòu)圖而因缺失區(qū)域發(fā)展規(guī)律內(nèi)涵的把握也使布局規(guī)劃的合理性大打折扣。產(chǎn)生這些問題的緣由是，不同層級和類型的空間布局規(guī)劃在規(guī)劃范疇上未進行界定與區(qū)別。規(guī)劃在縱向的上下層級之間以及橫向的不同部門之間必須形成良好的協(xié)調(diào)機制并保持成果高度一致性，即成為一個規(guī)劃體系，這一點在我國還有極大差距。

因此，我國亟需這樣的一個規(guī)劃或戰(zhàn)略，規(guī)劃目標是在空間尺度上解決總體布局問題、在時間序列上解決長遠部署問題，規(guī)劃性質(zhì)是具有戰(zhàn)略指導性、又不失控制約束力度，規(guī)劃要求充分兼顧科學性和可操作性。其核心是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性，主體功能區(qū)規(guī)劃和主體功能區(qū)戰(zhàn)略就承擔了這樣的功能。

2.3 主體功能區(qū)規(guī)劃是具有創(chuàng)新高度和面向現(xiàn)實需求的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出了推進形成主體功能區(qū)的要求。2011年，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中，把主體功能區(qū)提升到戰(zhàn)略高度?！皩嵤﹨^(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局”。

主體功能區(qū)規(guī)劃的創(chuàng)新高度集中體現(xiàn)在開發(fā)理念上，符合生態(tài)文明建設(shè)的要求，也是對生態(tài)文明建設(shè)中優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的全新理性闡釋。（1）突出尊重自然、順應自然的開發(fā)理念，這標志著我國規(guī)劃理念的重大轉(zhuǎn)變。把自然條件適宜性作為開發(fā)基礎(chǔ)，根據(jù)不同國土空間的自然屬性確定不同的開發(fā)內(nèi)容；把資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)作為開發(fā)的原則，根據(jù)資源環(huán)境中的“短板”因素確定可承載的人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模以及適宜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。（2）區(qū)分不同區(qū)域具備合理的主體功能的開發(fā)理念，根據(jù)主體功能定位確定開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務，從而改變了我國各地忽視自身條件、盲目追求GDP和工業(yè)化等統(tǒng)一目標的發(fā)展指向，引導各地步入因地制宜確定具有區(qū)域特色的現(xiàn)代化發(fā)展模式的正確軌道上來。（3）控制開發(fā)強度和調(diào)整空間結(jié)構(gòu)的理念，充分體現(xiàn)了國土空間布局規(guī)劃的核心抓手和操作途徑。一方面，在尊重自然條件分異規(guī)律和社會經(jīng)濟發(fā)展空間組織規(guī)律的基礎(chǔ)上，確定不同區(qū)域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間比例關(guān)系，制定點-軸-面的空間形態(tài)布局方案；另一方面，各類主體功能區(qū)都要有節(jié)制地開發(fā)，保持適當?shù)拈_發(fā)強度，做到生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間自然秀美。（4）創(chuàng)新了生態(tài)產(chǎn)品的理念，從理論上端正了發(fā)展的價值觀和認識論。保護和擴大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過程也是創(chuàng)造價值的過程，保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的活動也是建設(shè)生態(tài)文明。因此，應把提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的重要內(nèi)容，增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力必然是國土空間開發(fā)的重要任務。

主體功能區(qū)規(guī)劃針對我國的現(xiàn)實需求和發(fā)展狀態(tài)，高度體現(xiàn)了規(guī)劃的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性等屬性?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》的副標題是“構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局”。主體功能區(qū)規(guī)劃確定了我國城市化戰(zhàn)略格局、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局和生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，成為我國國土空間開發(fā)格局的戰(zhàn)略部署和總體方案。主體功能區(qū)規(guī)劃基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿?，以是否適宜或如何進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準劃分了優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，成為一切部門規(guī)劃和地方規(guī)劃的基礎(chǔ)平臺。主體功能區(qū)規(guī)劃對空間結(jié)構(gòu)和開發(fā)強度的控制及其指標的逐級落實，實現(xiàn)了國家上層位規(guī)劃的約束功能（圖2）。

圖2 主體功能區(qū)分類及其功能

主體功能區(qū)戰(zhàn)略，就是要按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，實施分類管理的區(qū)域政策，基本形成適應主體功能區(qū)要求的法律法規(guī)和政策；按照不同區(qū)域的主體功能定位，實行差別化的評價考核；發(fā)揮全國主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用。通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，到2020年我國基本形成主體功能區(qū)布局，其目標是：空間開發(fā)格局清晰，空間結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，空間利用效率提高，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強，可持續(xù)發(fā)展能力提升（表1）。

表1 全國陸地國土空間開發(fā)的規(guī)劃指標

3 主體功能區(qū)戰(zhàn)略指引下的國土空間開發(fā)格局優(yōu)化

主體功能區(qū)戰(zhàn)略和主體功能區(qū)規(guī)劃將深刻影響我國國土空間開發(fā)格局變化走勢。優(yōu)化國土空間開發(fā)格局可歸納為“1、2、3、4”戰(zhàn)略任務，“1”是建設(shè)一個美好家園，“2”是促進陸地與海洋兩大國土空間的統(tǒng)籌發(fā)展，“3”是構(gòu)建我國國土空間的“三大戰(zhàn)略格局”，“4”是形成我國4類主體功能區(qū)域。

3.1 建設(shè)一個美好家園

國土空間是中華民族繁衍生息和永續(xù)發(fā)展的家園。全國主體功能區(qū)布局形成之時，我們的家園將呈現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效，生活空間舒適宜居，生態(tài)空間山青水碧，人口-經(jīng)濟-資源-環(huán)境相均衡、經(jīng)濟-生態(tài)-社會效益相統(tǒng)一的美好情景。人口和經(jīng)濟在國土空間的分布集中均衡，城鄉(xiāng)區(qū)域間公共服務和生活條件的差距顯著縮小，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會初步形成，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和國土開發(fā)品質(zhì)明顯改善，國土空間管理科學合理。

3.2 促進陸地與海洋兩大國土空間的統(tǒng)籌發(fā)展

鑒于海洋國土空間在全國主體功能區(qū)中的特殊性，國家海洋局根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》編制了全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，用于指導海洋主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局，規(guī)范海洋資源有序開發(fā)、海洋經(jīng)濟合理發(fā)展和海洋環(huán)境嚴格保護。更為重要的是，通過陸地和海洋兩大國土空間功能協(xié)調(diào)，按照陸地國土空間與海洋國土空間的統(tǒng)一性以及海洋系統(tǒng)的相對獨立性，構(gòu)建從發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)、環(huán)境保護和防災減災等全面整合、無縫對接的統(tǒng)籌發(fā)展格局。以沿海地區(qū)和海岸帶為統(tǒng)籌發(fā)展重點，促進近岸、近海、深遠海和海島有序開發(fā)，提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國。

3.3 構(gòu)建我國國土空間的“三大戰(zhàn)略格局”

形成“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局①“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局是指：以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局，全國主要城市化地區(qū)集中了全國大部分人口和經(jīng)濟總量；形成“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局②“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局是指：以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，以基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，以其他農(nóng)業(yè)地區(qū)為重要組成的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，農(nóng)產(chǎn)品供給安全得到切實保障；形成“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局③“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局是指：以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原－川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)域為重要組成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，生態(tài)安全性得到顯著提升（圖3）。

3.4 形成我國4類主體功能區(qū)域

圖3 我國國土空間開發(fā)戰(zhàn)略格局示意圖（左：城市化戰(zhàn)略格局，中：農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，右：生態(tài)安全戰(zhàn)略格局）

根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿?，以是否適宜或如何進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，按照優(yōu)化、重點、限制和禁止4種類型以及國家和省級兩個層面，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局（表2）。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是經(jīng)濟比較發(fā)達、人口比較密集、開發(fā)強度較高、資源環(huán)境問題更加突出，從而應優(yōu)化進行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的功能定位是：提升國家競爭力的重要區(qū)域，帶動全國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭，全國重要的創(chuàng)新區(qū)域，我國在更高層次上參與國際分工及有全球影響力的經(jīng)濟區(qū)，全國重要的人口和經(jīng)濟密集區(qū)。

重點開發(fā)區(qū)域是有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強、發(fā)展?jié)摿^大、集聚人口和經(jīng)濟的條件較好，從而應重點進行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。國家重點開發(fā)區(qū)域的功能定位是：支撐全國經(jīng)濟增長的重要增長極，落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐點，全國重要的人口和經(jīng)濟密集區(qū)。

限制開發(fā)區(qū)域分為兩類：一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，即耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，盡管也適宜工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，但從保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全以及中華民族永續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，必須把增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務，從而應該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)；國家層面農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的功能定位是：保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全的重要區(qū)域，農(nóng)村居民安居樂業(yè)的美好家園，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的示范區(qū)。另一類是重點生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要、資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，必須把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務，從而應該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)。國家重點生態(tài)功能區(qū)的功能定位是：保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域，人與自然和諧相處的示范區(qū)。

表2 國家層面主體功能區(qū)規(guī)劃方案匯總表

禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護區(qū)域，以及其他禁止進行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護的重點生態(tài)功能區(qū)。國家禁止開發(fā)區(qū)域的功能定位是：我國保護自然文化資源的重要區(qū)域，珍稀動植物基因資源保護地（圖4）。

圖4 主體功能區(qū)規(guī)劃圖選（左：優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域，右：重點生態(tài)功能區(qū)）

4 中科院在主體功能區(qū)規(guī)劃和戰(zhàn)略形成中的科技支撐作用

2003年至今，通過國家發(fā)改委重大課題、國家科技支撐計劃項目、國家自然科學基金重點項目、中科院創(chuàng)新工程方向性項目、中科院院士咨詢項目的共同支持，中科院研究團隊一直圍繞主體功能區(qū)政策建議、區(qū)劃方案、理論基礎(chǔ)和技術(shù)方法開展系統(tǒng)研究，在主體功能區(qū)戰(zhàn)略形成和主體功能區(qū)規(guī)劃研制中，提出了主體功能區(qū)指標體系及算法，進行了國土空間功能適宜性評價，研制了主體功能區(qū)（草案），完成了省級主體功能區(qū)研制技術(shù)規(guī)程。其中，技術(shù)規(guī)程得到全國及各省區(qū)采用，主體功能區(qū)評價結(jié)果成為主體功能區(qū)規(guī)劃的重要依據(jù)，重點生態(tài)功能區(qū)的方案被國家規(guī)劃采納，在我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略出臺和實施中發(fā)揮了重要的科技支撐作用。

4.1 前期研究和咨詢建議階段

2003—2004年，針對中國區(qū)域發(fā)展所面臨的國土空間開發(fā)失控的問題，借鑒國際上已有規(guī)劃理論和實踐經(jīng)驗，依托地理科學基礎(chǔ)理論和研究積累，采用主導因素定量評價與綜合定性分析相結(jié)合的方式（表3），中科院研究團隊向中央政府提交了“全國功能區(qū)的劃分及其發(fā)展的支撐條件”咨詢報告，研制了第一個中國功能區(qū)劃分的方案，建議按照4類功能區(qū)組織中國地域開發(fā)格局。此后，受國家“十一五”規(guī)劃編制起草組的委托，專題研

究并形成了重點生態(tài)建設(shè)區(qū)域名錄和功能定位的基本表達，被《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》直接采納。

4.2 國家層面主體功能區(qū)劃的研制階段

“十一五”時期，在國家開展主體功能區(qū)規(guī)劃研制的5個階段工作中（圖5），按照國務院工作部署，第1、2、5項以科學研究為基礎(chǔ)的工作主要由中科院團隊承擔。該團隊由160多位人文-經(jīng)濟地理、自然地理、遙感和GIS、資源、生態(tài)、環(huán)境、地質(zhì)、災害等地球科學的學者組成。

4.2.1 地域功能理論與主體功能識別指標體系研究

在修正了傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟均衡模型基礎(chǔ)上，提出了區(qū)域綜合發(fā)展均衡模型：即任何承擔不同功能的區(qū)域（i、j）綜合發(fā)展狀態(tài)的人均水平值（Di和Dj）趨于相等。綜合發(fā)展狀態(tài)由經(jīng)濟發(fā)展類（Di1）、社會發(fā)展類（Di2）、生態(tài)環(huán)境類(Di3)等發(fā)展狀態(tài)綜合構(gòu)成。在滿足必要的前提條件下，形成的主體功能區(qū)就有利于各地區(qū)綜合發(fā)展狀態(tài)的人均水平值差距趨于縮小，有利于實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展空間均衡的正向過程。主體功能區(qū)就是在識別不同區(qū)域所承擔的功能的基礎(chǔ)上，尋求綜合收益（∑E）的最大化。綜合收益不僅同功能區(qū)如何劃分（R）有關(guān)，而且與時間（T）有關(guān)。因此，主體功能區(qū)的區(qū)域劃分就是求得較優(yōu)解的空間組織方案。

表3 2004年版中國功能區(qū)劃的劃分依據(jù)

圖5 主體功能區(qū)規(guī)劃的工作框架簡略圖

在國家確定的4種主體功能區(qū)類型中，禁止開發(fā)區(qū)是國家法規(guī)已確定的自然和文化保護區(qū)域，不需要進行重新劃分。確定指標體系主要是劃分限制開發(fā)區(qū)（生態(tài)重點保護區(qū)域）以及優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域。按照創(chuàng)新的開發(fā)理念和開發(fā)原則，一是尊重自然規(guī)律，選擇生態(tài)重要性、生態(tài)脆弱性作為指標，重點用于確定限制開發(fā)區(qū)域的位置和范圍；二是重視國土開發(fā)形成的基礎(chǔ)，選擇人口集聚度、經(jīng)濟發(fā)展水平作為指標，主要用來分析未來大規(guī)模城市化和工業(yè)化的對象區(qū)域；三是依托資源環(huán)境承載能力，選擇水和土地資源條件、環(huán)境容量、自然災害危險性為指標，調(diào)整國土空間開發(fā)格局；四是兼顧國土開發(fā)條件變化所帶來的發(fā)展機遇，選擇交通優(yōu)勢度、國家戰(zhàn)略兩項指標。可見，10項指標中有6項資源環(huán)境類指標，突出了自然環(huán)境在地域功能評價中的基礎(chǔ)性作用，引導各地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中更加尊重自然規(guī)律，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；10項指標中有9項是定量指標，旨在強化主體功能區(qū)劃分的客觀性，增強政府重大決策的科學性。用于識別主體功能區(qū)的指標體系由10個指標項、28個因子、共計近100個變量構(gòu)成（表4）。

4.2.2 國土空間功能適宜性的單項指標評價與綜合評價

用指標體系對全國國土空間地域功能適宜性評價是進行主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作。評價工作分為兩個部分，一是按照統(tǒng)一的技術(shù)流程與要求、分別由不同專業(yè)的學者對各自的專項指標開展單項評價；二是結(jié)合主體功能區(qū)類型的要求、開展多項指標的綜合評價。

單項指標評價盡可能是在自然地域單元上進行，如可利用土地資源指標項的評價就是在30m×30m的網(wǎng)格上對每個地塊進行識別與評價。評價不僅給出我國2020年國土開發(fā)強度應控制在3.91%左右（目前是3.48%）的結(jié)論，而且給出了空間分布。根據(jù)主體功能區(qū)的目標要求，原理上，對于生態(tài)重點保護區(qū)的劃分，只需要綜合生態(tài)脆弱性和生態(tài)重要性的最高等級即可；優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域涉及到更多指標項的綜合。由于不同單項指標評價結(jié)果的分布序列是極端復雜的，除了生態(tài)脆弱性與重要性的分布相對一致、人口集聚程度與經(jīng)濟發(fā)展水平相對一致以及這兩組指標成負相關(guān)之外，其他指標項的評價結(jié)果是無序、混亂的，這給綜合評價帶來了很大難度，這恰恰是中國國土空間和區(qū)域發(fā)展復雜性的真實寫照。因此，綜合評價就必須是多種方法的綜合。

表4 主體功能區(qū)規(guī)劃指標項及指標因子

我們采用了GIS空間聚類方法、城市夜間燈光等遙感圖像解析法、主導因素評判法、國土空間開發(fā)綜合評價指數(shù)等多種技術(shù)路線，開展綜合評價。其中，創(chuàng)新性地把“國家戰(zhàn)略選擇”定性指標通過不同區(qū)域權(quán)重矩陣的不同予以定量化的反映。綜合以上評價方法，將全國國土空間地域功能適宜性劃分為兩大類（開發(fā)類和保護類）共8級（圖6）。這個評價結(jié)果首先是國家層面主體功能區(qū)劃的依據(jù)（國家層面主體功能區(qū)約占國土總面積的2/5），同時還可用于對省級主體功能區(qū)劃分的指導以及中央與省級主體功能區(qū)劃分博弈的依據(jù)，特別是在開發(fā)強度的自上而下的管制方面能夠發(fā)揮很好的作用。

圖6 全國地域功能適宜性綜合評價圖

4.2.3 國家層面的主體功能區(qū)劃草案

以地域功能適宜性綜合評價為依據(jù)進行主體功能區(qū)劃工作主要包括：（1）數(shù)量分析劃分主體功能區(qū)的界線，主要是采用計算機對主要地理特征線的模擬、城市吸引范圍和區(qū)域相互作用斷裂點模型分析、生態(tài)最小阻力值分析等方法；（2）通過與地方政府的博弈——在扶持發(fā)展限制開發(fā)區(qū)政策不明朗的時期，更愿意多劃為重點開發(fā)區(qū)域、不大愿意劃分為限制開發(fā)區(qū)域就成為地方政府的主要取向——更加準確地反映實際情況；（3）結(jié)合數(shù)量分析和圖上作業(yè)，開展大規(guī)模的實地考察，對綜合評價模糊的區(qū)域以及近年來變化大而基礎(chǔ)數(shù)據(jù)未能相應更新的區(qū)域以及具有典型意義的不同類型區(qū)域等進行考察，以修正劃分原則和劃分方案；（4）依照生態(tài)系統(tǒng)、城市化等理論，并借鑒國外進行空間管制的做法，綜合考慮“優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、保障生態(tài)和糧食安全、集約高效建設(shè)城市群”的要求，在國家財政能力的總約束前提下，測算生態(tài)安全、糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展和城市化等多項前景指標，確定多個主體功能區(qū)劃備選方案，供決策層進入不同政府部門之間、中央和地方政府之間的協(xié)調(diào)程序。

國務院批準實施的“國家級主體功能區(qū)劃方案”以及在《中華人民共和國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》被確定為“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”的規(guī)劃方案，同我們評價為基礎(chǔ)的區(qū)劃草案基本是一致的。重視科學性評價、以研究方案為基礎(chǔ)制定國家重塑國土開發(fā)空間格局的方案，這在中國歷史上是不多見的。

4.3 省級層面主體功能區(qū)劃的研制階段

為了正確指導各省編制本省域的主體功能區(qū)規(guī)劃，我們研究完成了《省級主體功能區(qū)域劃分技術(shù)規(guī)程》，該規(guī)程給出了劃分的技術(shù)路線、標準和基本要求。其中，在指標體系一致的前提下，根據(jù)各省情況給出在指標因子選擇的彈性和閾值確定的彈性范圍，并依據(jù)全國國土地域功能適宜性評價結(jié)果，匡算出各省開發(fā)類區(qū)域面積占全省土地面積比重最大取值標準以及各省保護類區(qū)域面積占全省土地面積比重最小取值標準，可作為中央政府對各省主體功能區(qū)規(guī)劃中國土開發(fā)強度控制的參考依據(jù)。

重視學科交叉、單位合作、院地協(xié)作的組織方式，中科院組織地理資源所、遙感所和生態(tài)中心3個骨干單位，帶動新疆地理所、南京地理所、長春地理所、成都山地所等參與省級主體功能區(qū)試點工作，并聯(lián)合國家和地方多個科研院校，與國家發(fā)改委和各級地方發(fā)改委一道，共同研制國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃。

4.4 未來監(jiān)測評估和方案修訂階段

按照主體功能區(qū)規(guī)劃工作部署的第5項內(nèi)容，未來將繼續(xù)對全國主體功能區(qū)的建設(shè)進行動態(tài)監(jiān)測，在建立監(jiān)測與評價指標體系的基礎(chǔ)上，采取遙感技術(shù)數(shù)據(jù)采集、全國土地和環(huán)境等部門實地檢測數(shù)據(jù)、國民經(jīng)濟與社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及重點區(qū)域和重點區(qū)劃邊界的實地調(diào)研等方法，建立服務主體功能區(qū)規(guī)劃的數(shù)據(jù)庫——該項工作已納入全國資源環(huán)境與社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫建設(shè)工程中，構(gòu)建以評價模型庫為主要內(nèi)容的中國區(qū)域發(fā)展分析與模擬平臺——該項工作已納入中科院知識創(chuàng)新工程的重點建設(shè)項目，針對主體功能定位、主體功能區(qū)范圍以及變化的原因和效果，開展評價主體功能區(qū)動態(tài)變化綜合評估,提交主體功能區(qū)規(guī)劃實施評估報告，提出完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略的咨詢建議。

5 結(jié)語

由于受到發(fā)展觀和體制機制的制約，生態(tài)文明建設(shè)和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施都需要一個漫長而艱苦的過程。盡管“十二五”規(guī)劃明確了主體功能區(qū)戰(zhàn)略在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局中的作用，但地方政府追求GDP的動力仍強于主動落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的意識。中央明確提出將GDP年均增速控制在7%以內(nèi)，但是，地方政府（共31個省、市、自治區(qū)）確定的經(jīng)濟增長速度均高于中央政府的要求。其中，16個省、市、自治區(qū)高出50%以上。此外，隨著生態(tài)文明建設(shè)的開展，中央政府盡管明確了優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重點任務，“均衡和統(tǒng)一的原則、三大格局和主體功能定位、控制開發(fā)強度和調(diào)整空間結(jié)構(gòu)”等，但客觀地說，理論方法的現(xiàn)狀同以上的任務要求還有很大的落差，難以實現(xiàn)對國家戰(zhàn)略需求的有力支撐。即使是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也還有很大差距，尚未形成門類齊全、精細度高、更新及時、使用便利的主體功能區(qū)規(guī)劃和國土空間開發(fā)格局數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，尚未建立覆蓋全國、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、更新及時、反應迅速、功能完善的國土空間格局變化和主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)，也還缺乏理論修養(yǎng)高、技術(shù)水平過硬、實際工作經(jīng)驗豐富、梯隊結(jié)構(gòu)合理的國土空間規(guī)劃技術(shù)隊伍和專業(yè)人才。

隨著我國科學發(fā)展觀的貫徹實施和生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，越來越重視國土空間規(guī)劃將是必然的趨勢，主體功能區(qū)戰(zhàn)略在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局中的作用和效果將越來越得到凸顯。目前我國在突出主體功能的空間管制及生態(tài)產(chǎn)品的發(fā)展理念、重視資源環(huán)境承載能力評價作為空間規(guī)劃基礎(chǔ)等方面所取得的成就，得到國外決策者和學者的普遍肯定。汶川、玉樹、舟曲災后重建規(guī)劃的編制水準和實施效果得到舉世認同。這說明中國在國土空間規(guī)劃的能力和實施條件方面是完全可以走在世界前列的。因此，有理由相信，在主體功能區(qū)戰(zhàn)略的指引下，我國國土空間開發(fā)格局能夠按照生態(tài)文明建設(shè)的要求不斷完善和優(yōu)化。

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