邰鵬峰

(復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海200433)

上海浦東陸家嘴社區(qū)(街道)地處浦東陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)的中心區(qū)域，轄區(qū)地域面積約6.8平方公里，共有82幢商務(wù)樓宇、8000多家各類企業(yè)。隨著浦東加快推進“兩個中心”建設(shè)，陸家嘴正處在經(jīng)歷經(jīng)濟社會快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，越來越龐大的外來人口一方面為陸家嘴的經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻，另一方面也對社區(qū)的服務(wù)與管理水平提出了越來越高的要求。

一、陸家嘴社區(qū)(街道)的基本情況

根據(jù)陸家嘴社區(qū)(街道)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2010年11月，陸家嘴街道共有住戶48300戶，實有人口151000人。其中有外來人口45000余人，占實有人口總數(shù)的29%。男性為24270人、女性為21000人，性別比占54：46，平均年齡為33歲;文化程度以初中居多，占58%，大專以上學(xué)歷占12%左右。從事各類務(wù)工的占外來人口總數(shù)的58%，從事經(jīng)商的占12.4%，從事管理的白領(lǐng)人員占21.9%，從事發(fā)廊、休閑、娛樂業(yè)的占7.1%。

外來人口的居住主要是通過租用社區(qū)居民的住宅來實現(xiàn)。除了建筑工地的來滬農(nóng)民工有部分是居住在工地宿舍外，絕大部分的外來人口租住在社區(qū)居民的出租房內(nèi)，據(jù)統(tǒng)計，社區(qū)內(nèi)共有17900間提供給了外來人口租用，占總戶數(shù)的37.5%。在現(xiàn)有外來人口中，居住了十年以上的有1025人，占2.3%，五年以上的有 3985人，占 8.9%，三年以上的占15130人，占 33.6%，一年以上的 25120人，占55.8%。由于來滬務(wù)工、經(jīng)商人員經(jīng)濟狀況的不同，對出租房的品質(zhì)要求也不盡相同，有居住在近年來剛開發(fā)的知名高檔商品房小區(qū)的，也有居住在陳年老舊小區(qū)的，其中有一部分人員租用了當(dāng)?shù)鼐用竦膰鷫Ψ忭數(shù)暮單輧?nèi)，還有相當(dāng)一部分為合租、群租。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有群租房屋800余間，占到出租房的4.5%。其中，企業(yè)單位用作員工宿舍的500余戶，自然人兩戶以上合租的有300余戶。群租房屋，普遍存在了擾民、各類安全隱患的問題。

二、以互助合作、自我管理為主導(dǎo)的社會融入模式實踐探索

據(jù)筆者調(diào)查，陸家嘴外來人口在社區(qū)活動、自治管理參與等方面呈現(xiàn)以下三個方面的特點。

(1)社區(qū)活動參與意愿隨著受教育程度的提高而愈加明顯。外來人口介入城市社區(qū)各種活動是其融入城市社會的有效方法，可以增進了解，減少偏見。由表1可見，在外來人口社會融入的大背景下，隨著人群教育程度的提高，參與社區(qū)活動的意愿(包括社區(qū)管理組織、社區(qū)志愿者活動、社區(qū)組織的其他活動)逐漸增強，初中及以下教育程度的來滬人口中，由于個體心理的邊緣化、社區(qū)歸屬感的缺失及活動組織的排外性等緣故，能參與社區(qū)活動的人數(shù)實際上極其有限;而在高中及以上學(xué)歷的外來人口中，由于能意識到豐富知識及大量信息所帶的機遇與改變，社區(qū)三類活動都有超過50%的人數(shù)有意愿參與。在調(diào)查實際已經(jīng)參與社區(qū)三類活動且超過2次以上的人群有12%，參與者的教育程度與參加者的意愿程度基本保持一致。

表1 陸家嘴來滬人口“社區(qū)活動參加意愿/教育程度”的關(guān)系

(2)愿意接受居住地服務(wù)和管理的外來人口比例較高。關(guān)于外來人口進行管理，72.4%的被調(diào)查者更愿意接受居住地提供的服務(wù)和管理，僅6.9%被調(diào)查者選擇外來人口自治管理。選擇外來人口自治管理的人群中，除了57.4%的被調(diào)查者選擇不清楚以外，25.6%的被調(diào)查者選擇部分來源地的自我管理，7%的被調(diào)查者選擇同鄉(xiāng)會，8%的被調(diào)查者選擇家族管理。選擇家族管理的人群來源地主要以江蘇、四川占較大比重，選擇同鄉(xiāng)會的人群來源地主要為安徽、浙江。選擇同鄉(xiāng)會和家族管理的人群文化程度以初中為主。如果外來人口自治管理，7%的被調(diào)查者認為自治管理能提供介紹工作，5%的被調(diào)查者認為能提供安全保護。涉及到自治管理是否應(yīng)該歸屬于居委會管理問題，46.7%的被調(diào)查者認為應(yīng)該歸屬于居委會管理，否定的聲音占7%。

(3)愿參加自治活動以60－75歲、來滬3－5年及失業(yè)和無業(yè)的外來人口居多。愿意參加社區(qū)活動的人群占調(diào)查樣本的6%，而愿意參加自治活動的人群占調(diào)查樣本的22%。將愿意參加社區(qū)和愿意參加自治社區(qū)的人群進行對比，其共同點是年齡方面60歲－75歲人群對參加社區(qū)或自治活動較為活躍，在上海滯留3－5年的外來人口較為集中，以失業(yè)和無業(yè)人員占比重較大。

表2 愿意參加社區(qū)活動和愿意參加自治活動的屬性特征比較

根據(jù)外來人口參與社區(qū)活動、社區(qū)管理的意愿比較強烈這一狀況，陸家嘴社區(qū)(街道)動員資源創(chuàng)設(shè)各類社區(qū)服務(wù)機構(gòu)、社區(qū)管理組織，外來人口在參與服務(wù)、參與管理的同時，也享受到各項社區(qū)服務(wù)，實現(xiàn)了再社會化;這一互助合作的過程，也進一步加強了外來人口的社區(qū)主體意識、責(zé)任意識、合作意識。具體來講，陸家嘴社區(qū)主要采取了以下三個途徑鼓勵來滬人口參與社區(qū)服務(wù)。

(一)組織與引導(dǎo)外來人口與當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c互助服務(wù)。隨著外來人口教育程度的提高、參與社區(qū)活動意愿的逐漸增強，陸家嘴社區(qū)(街道)不斷強化來滬人口利益社區(qū)化，鼓勵社區(qū)外來人口參與社區(qū)的管理與社區(qū)事務(wù)：如引導(dǎo)他們參與社區(qū)志愿服務(wù);鼓勵他們參與社區(qū)的自治組織，包括居委會與其它自治組織;允許他們進入社區(qū)委員會共治機構(gòu)中發(fā)揮作用;允許他們與戶籍居民同樣有資格參與街道社工的招聘。充分發(fā)揮外來人口的特長開展互助服務(wù)。外來人口能發(fā)揮特長和技能的領(lǐng)域有投資類、理財類、健康養(yǎng)生類、安裝維修類、法律類、音樂類、運動類、醫(yī)療保健等、治安類、司儀類等，其中唱歌跳舞類、運動、計算機類方面較多。

(二)實施“家園”計劃與志愿活動積分制。根據(jù)社區(qū)外來人口的實際需求開展學(xué)習(xí)教育的推廣和志愿者活動，幫助外來人口早日融入社區(qū)，成為社區(qū)家園一員。首先，統(tǒng)一制作社區(qū)外來人口“家園”卡，為社區(qū)外來人口提供文明禮儀、城市精神、社情概貌等基礎(chǔ)知識普及課程(必修課)的學(xué)習(xí);說上海話、金融理財、樂器演奏、計算機基礎(chǔ)、攝影入門等藝術(shù)興趣課程(選修課)的學(xué)習(xí)。推出一本適合外來人口快速了解陸家嘴，融入上海文化背景的宣傳手冊。通過展板制作、居民區(qū)巡展，吸引外來人口關(guān)注社區(qū)培訓(xùn)，并通過發(fā)放免費試聽卷的形式，鼓勵外來人口參加社區(qū)各類培訓(xùn)活動。其次，采用“家園”卡積點獎勵的形式，兩年內(nèi)，完成所有必修課程并參與社區(qū)志愿活動5次以上的社區(qū)外來人口可以憑“家園”卡換領(lǐng)社區(qū)手冊(免費參觀社區(qū)相關(guān)景點，例如東方明珠等)或免費參加社區(qū)學(xué)校開設(shè)的興趣類課程。第三，采取志愿活動積分制，在志愿者積累到一定的分數(shù)就可以得到優(yōu)惠，以此激勵志愿者的參與熱情，壯大志愿者服務(wù)的隊伍，營造出良好的社區(qū)服務(wù)氛圍，不斷提高居民的社區(qū)參與度。

(三)賦予外來人口參與協(xié)商、管理公共事務(wù)的權(quán)利?；谕鈦砣丝跀?shù)量激增、管理人員不足、管理制度和政策滯后的現(xiàn)狀，陸家嘴社區(qū)(街道)主動改變傳統(tǒng)的自上而下的、防范式為主的管理思路，針對社區(qū)內(nèi)日常事務(wù)管理(登記基本信息、發(fā)放檢查證件及收取管理費等)、專項管理(房屋出租管理、治安維護、市容市貌維護、衛(wèi)生防疫、計劃生育等)、服務(wù)性社區(qū)管理(如辦證咨詢服務(wù)、房屋出租信息服務(wù)、用工招聘信息服務(wù)、計劃生育服務(wù)、衛(wèi)生防疫、醫(yī)療保健服務(wù)以及法律咨詢服務(wù)等)過程中遇到的問題，針對社區(qū)資源的利用與建設(shè)、外來人口的需求與評估等內(nèi)容，邀請社區(qū)居住的外來人口參與討論、參與協(xié)商、參與決策、參與管理，讓外來人口不僅參與較低層次的社區(qū)事務(wù)的運作，也參與較高層次的決策與管理。

三、對以互助合作、自我管理為主導(dǎo)的社會融入模式的思考

以互助合作、自我管理為主導(dǎo)的社會融入模式將是外來人口社會融入的有效模式，這一模式中，以相關(guān)職能部門指導(dǎo)和依托于社區(qū)為前提，以當(dāng)?shù)鼐用?、外來人口及其自治組織為主體，以以外管外、互助合作、服務(wù)的均等化和自治為特征，充分發(fā)揮了外來人口參與管理、參與服務(wù)和自我約束功能，促進城市社區(qū)的發(fā)展。陸家嘴的做法盡管已經(jīng)取得初步成效，但是在政治參與、社區(qū)管理機制與外來人口自治等方面，仍有可以突破之處。

(一)擴大政治參與，構(gòu)建社會融入良性機制

以互助合作、自我管理為主導(dǎo)的社會融入模式注重外來人口的廣泛參與，搭起黨委、政府與基層群眾溝通的橋梁，使大量的不安定因素和矛盾糾紛在基層得到有效化解、及時解決，提高了基層政權(quán)管理社會的能力，提升了黨和政府在人民群眾中的形象。

政治參與是實現(xiàn)社會融入的重要途徑，也是突破社會排斥的重要手段。一是要充分發(fā)揮區(qū)域化黨建的作用，發(fā)揮群眾組織的橋梁作用，積極凝聚外來人口，吸收優(yōu)秀的外來人口加入黨組織，吸引外來人口骨干進入群眾組織。二是賦予社區(qū)內(nèi)的外來人口選舉權(quán)與被選舉權(quán)，在社區(qū)議事會和社區(qū)管理委員會等常設(shè)機構(gòu)的管理人員，外來人口應(yīng)占適當(dāng)比例，擁有一定數(shù)量的名額，在一定意義上行使民主管理的權(quán)力，這樣就會在一定程度上保障了外來人口的政治參與權(quán)。三是結(jié)合外來人口參與政治生活的愿望，適當(dāng)增加外來人口在各級人大代表、政協(xié)委員中的名額，進一步暢通外來人口的訴求表達渠道，提高外來人口對浦東的城市歸屬感、認同感和主人翁意識。

(二)“以外服外，以外管外”，構(gòu)建社區(qū)管理的新型機制

一方面，引導(dǎo)外來人口參與社區(qū)服務(wù)與社會管理，提高外來人口對城市的認同感和歸宿感。鼓勵外來人口建立自己的NGO，讓外來人口不僅享受社區(qū)服務(wù)，而且也為社區(qū)生產(chǎn)和提供服務(wù)，并以組織的形式參與社區(qū)服務(wù)。同時，可以結(jié)合外來人口在社區(qū)的居住情況，創(chuàng)造條件吸納一定數(shù)量的外來人口參與到社會治安工作中，使之為建設(shè)“平安社區(qū)”貢獻力量。事實上，外來人口自組織關(guān)心社區(qū)事務(wù)和社區(qū)發(fā)展，參與社區(qū)服務(wù)和管理，可以使他們?yōu)樯鐓^(qū)提供的服務(wù)更具靈活性、針對性和實效性，更能促進組織的規(guī)范化建設(shè)和發(fā)展。另一方面，著眼于“以外管外”的理念，要注重高危外來人口管理。針對外來人口違法犯罪帶有較強的地緣性這一特征，可以充分利用他們在同業(yè)、同鄉(xiāng)、同語言、同生活習(xí)慣等方面的情況，及時采集信息，實時掌握他們的動態(tài)，以便及時有效處理社區(qū)內(nèi)的突發(fā)事件、突發(fā)矛盾。與此同時，要注意外來人口信息采集的安全保護工作，并給予充分的關(guān)照和幫助，這樣才能使服務(wù)與管理工作取得長效。

(三)動員多方力量，形成外來人口的自治機制

發(fā)揮外來人口中地緣與親緣關(guān)系的作用，嘗試建立適當(dāng)?shù)耐鈦砣丝谧灾谓M織，進行自我約束和自我管理。首先，要從政策法規(guī)層面積極引導(dǎo)和推動。要根據(jù)外來人口的基本情況，圍繞外來人口的利益社區(qū)化、權(quán)益保障化，在政策上傾斜、在資金上投入，積極引導(dǎo)和推動外來人口自治組織的成立、發(fā)展乃至發(fā)揮其應(yīng)有的作用。同時，要加快關(guān)于外來人口的綜合性法規(guī)或條例的制定，對外來人口的自治管理的權(quán)利與義務(wù)都要有明確的規(guī)定，為進一步完善外來人口的自治做到有法可依、有章可循。其次，要不斷完善自治機構(gòu)。在街鎮(zhèn)、村居等基層職能部門的引導(dǎo)下，外來人口可組建外來人口協(xié)會(或委員會)，作為自治管理的最高權(quán)力機構(gòu);其下設(shè)工會、計生委、婦代會、團委等機構(gòu)，各機構(gòu)負責(zé)人由民主選舉產(chǎn)生，各機構(gòu)在自治管理中行使各自的維權(quán)、服務(wù)、治安管理等職能。最高權(quán)力機構(gòu)——外來人口協(xié)會(或委員會)，可以集思廣益，制定章程、公約等社區(qū)規(guī)范，以保障外來人口的合法權(quán)益，多維度、多渠道推進外來人口的自治。其三，充分發(fā)揮自治機構(gòu)的核心引領(lǐng)作用。以外來人口協(xié)會、工會、團委等自治管理機構(gòu)為橋梁和紐帶，有效整合社區(qū)外來人口資源，維護合法權(quán)益，并加強信息溝通與交往，強化外來人口的自我約束和相互約束功能，有效實現(xiàn)外來人口的自我管理與自我服務(wù)。

［1］ 候鈞生，陳鐘林．城市社區(qū)發(fā)展試驗［M］．北京：機械工業(yè)出版社，2003．

［2］ 石倩，李明．城市社區(qū)外來人口治理的實踐及其啟示——以長沙天劍社區(qū)為例［J］．長沙理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2006(4)．

［3］ 李錫偉．淺談流動人口的社區(qū)自治管理［J］．公安研究，2012(1)．

［4］ 羅黎．基于社區(qū)參與的外來人口管理模式研究［D］．廈門大學(xué)，2008－05－01．

［5］ 邰鵬峰，劉良群，桂家友．外來人口融入浦東的研究與思考［M］//加強社會建設(shè)與創(chuàng)新社會管理理論研討會論文集，2012．

［6］ 復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院，陸家嘴街道外來人口服務(wù)與管理課題組．陸家嘴來滬人口社會服務(wù)需求抽樣調(diào)查研究報告［R］．2011(09)．

［7］ 張桂蓉．城市農(nóng)民工與社區(qū)［J］．求索，2004(6)．