孫洪軍，高廷愛

（江蘇科技大學 馬克思主義學院，江蘇 鎮(zhèn)江212003）

提刑按察使也稱“臬司”，是清代省級主管政法的主要官員。按察使與總督、巡撫、布政使、學政等官員組成行省領導班子，共同處理行省日常事務。鴉片戰(zhàn)爭以前，在朝貢體系下，中央對外交涉主要由禮部和理藩院主管；而行省對外交涉則主要由總督或巡撫主管。鴉片戰(zhàn)爭改變了中國歷史發(fā)展方向，列強的堅船利炮轟開了中國閉關自守的大門。在鎮(zhèn)壓太平天國農民運動和第二次鴉片戰(zhàn)爭與洋人交涉過程中，清政府對外交涉活動日漸增多，傳統(tǒng)對外交涉機構已不能滿足日益繁重的交涉任務需要，1861年清政府設立了總理各國事務衙門，作為主管對外交涉、創(chuàng)辦洋務的中央領導機構；但清政府并未同時設置各行省的對外交涉機構。此后，各行省根據洋務、教務等繁簡情況，陸續(xù)設置名稱不一、職責各異的對外交涉機構。對晚清省級涉外機構的研究，學者們歷來少有專論；認真疏理晚清省級外交機構沿革以及按察使職能演變，理清近代中國外交體制變遷，對于理解中國社會現代化艱難歷程具有重要意義。

一、省級外交機構產生的動因

（一）晚清以前清政府的外交機構

鴉片戰(zhàn)爭前，政府主持外交事務的機構主要是中央的禮部和理藩院。對于屬國的朝貢、敕封及與外洋國家的交往，“禮部掌管的是東南兩方由海路往來的，其由西、北兩方來往的國家，則由理藩院掌管”［1］61。地方行政機構中只有各省總督與巡撫具有對外交涉權力，各省并沒有設置專門的對外交涉機構。

現代意義上的外交是主權國家之間在平等基礎上的交往。鴉片戰(zhàn)爭前，清朝與琉球、越南、泰國、朝鮮等國交往因雙方存在比較穩(wěn)定的宗藩關系，故算不上現代意義上的外交關系。根據這一標準，鴉片戰(zhàn)爭前清政府與沙皇俄國就中俄邊界的交涉，可算作比較現代意義上的外交了。

鴉片戰(zhàn)爭以前清政府很少進行國家間的平等交往，也就缺乏在平等基礎上的對外交涉機構。鴉片戰(zhàn)爭失敗，迫使清朝放下天朝大國架子，拋卻萬邦來朝的虛榮，開始中英交涉。此時，中國并沒有現代意義上的專門外交機構，更無熟悉外洋情形、具有外交才能的官員可以在談判桌上與英國代表沉著斡旋，交涉各員均為臨時差委，帶有很大隨意性。如第一次鴉片戰(zhàn)爭中的欽差大臣耆英、兩江總督伊里布、四等侍衛(wèi)咸齡、江蘇按察使黃恩彤等與英國代表的談判與簽約，第二次鴉片戰(zhàn)爭中兩江總督何桂清、江蘇巡撫趙德轍、布政使王有齡、按察使薛煥等參與《天津條約》談判等，都是臨時差委。第二次鴉片戰(zhàn)爭中江蘇按察使薛煥之所以被清朝皇帝差委參與對英、法兩國交涉，是因為“該員平日居官勤謹，在上海道任內，素為夷人信服，辦事甚為得體。復面詢何桂清，與所聞相同，現在辦理夷務，克期得力”［2］卷30頁1131。晚清時期行省督撫與兩司等官受皇帝差委參與簽訂條約、商訂商約談判，是現代意義上真正的外交活動。當然，這種外交活動是建立在列強對中國實施軍事征服與武力威逼基礎上的不平等外交活動。

（二）地方外交機構產生的動因

1.列強侵略的必然結果

1840年以后，大清王朝在反侵略戰(zhàn)爭中屢戰(zhàn)屢敗，數以百計不平等條約的簽訂，使中國閉關自守的國門逐漸被打開，東西方列強或通商，或傳教，或游歷，或探險，紛紛涌入中國，華洋混雜，五方雜處，中外商務糾紛、民教爭端紛至迭出。列強的堅船利炮征服了清政府，以武力為后盾迫使清政府對基督教解禁，以不平等條約為護符進行野蠻傳教，更表現出其侵略的一面。因此，“基督教傳入中國一開始就是災難性的，這是因為它被侵略者所利用，倚仗不平等條約和炮艦政策強加給中國人民的?！保?］66這種野蠻文化侵略引起了中國人民強烈反感與奮起抗爭，導致晚清時期教案頻繁發(fā)生，而19世紀后半葉則更為教案多發(fā)期，“這一時期共發(fā)生大、小教案約400余起”［4］379-380。如果將時域擴大到整個晚清時期，“據不完全統(tǒng)計，近代教案至少有1 300余起”［5］。辦理中外交涉特別是教案交涉，日漸成為省級政府一項繁難而重要的公務。

咸豐八年（1858）五月十六日簽訂的《中英天津條約》第七款規(guī)定：“大英國君主酌看通商各口之要，設立領事官……領事官、署領事官與道臺同品；副領事官、署副領事官及翻譯官與知府同品。”［6］97次日簽訂的《中法天津條約》第四款規(guī)定：“將來兩國官員、辦公人等因公往來，各隨名位高下，準用平行之禮……兩國平等官員照相并之禮?！保?］105此二約建立起外國使節(jié)與中國官員品級的對應關系，此后按照官場禮儀在對外交涉中有了按品接待的根據；設立專門對外交涉機構以適應列強侵華的需要，成為清政府外交當務之急。

隨著教案日漸增多，教案交涉日趨頻繁，為便于地方官與教士交涉對口接待，光緒五年（1899）二月四日清政府頒布《地方官接待傳教士事宜款項》，其第一款規(guī)定：“分別教中品秩，如總主教或主教，其品位既與督撫相同，應準其請見總督、巡撫……攝位司鐸、大司鐸，準其請見司道。其余司鐸，準其請見府、州、縣各官，自督撫、司道、府、廳、州、縣各官，亦要照品秩以禮相答?！逼涞谒目钜?guī)定：“各省出有重要教案……該地方官遇主教、司鐸等員來商，應迅速和衷商辦擬結?！保?］862-863清政府用法律形式規(guī)定了按察使與攝位司鐸、大司鐸同品的交涉地位，主管一省司法的按察使理所當然成為教案交涉參與者。從此，按察使在處理教案交涉時可以直接與品級大體相當的傳教士進行對等交涉。

傳統(tǒng)社會中地方政府官員除督撫外并沒有對外交涉權力，晚清時期地方官員參與教案、商務等對外交涉活動日益頻繁，正是東西方列強對中國進行變本加厲侵略的必然結果。

2.完善社會管理的客觀要求

《南京條約》簽訂后，隨著通商口岸的開放，清政府于咸豐四年在上海設立江海關，此后相繼設立粵海關、浙海關、津海關等，委派海關道管理進出口貿易。因海關道與各國領事交際，對條約章程非常熟悉，因此各省凡關中外商務、教務交涉多委托海關道協(xié)助辦理，十分便利。

再敗于第二次鴉片戰(zhàn)爭的清政府為滿足西方列強要求、適應已經發(fā)生巨大變化的政治形勢，于1861年在北京設立總理各國事務衙門作為中央分管外交事務的專門機構，又設立南、北洋通商大臣（后分別由兩江總督、直隸總督兼任）管理對外貿易：“南、北洋通商大臣與總署無隸屬關系。其外交活動小則自辦，大則請旨，總署居于傳達地位。1870年李鴻章任北洋通商大臣后，北洋往往成為朝廷辦理外交最為重要機構?！保?］123

必須指出的是，南、北洋通商大臣管理對外貿易，但不設專門官員，而是由兩江總督、直隸總督兼任，雖在地方是對外交涉機構，仍屬于中央的派出機構，分別管理長江口以南、以北各口的區(qū)域性對外貿易，尚不是行省的對外交涉機構。清政府在江蘇、湖北等省通商口岸設置的海關道，“凡有中外交涉事件，多由關道衙門經理。其重要事務即由關道轉詳商辦。以各該道稽查商務時，與各國領事官文牘相通，即條約章程亦皆熟悉，辦理較易得力”。應該說明的是，海關道雖然是進行商務、教務交涉的外交機構，但海關道隸屬于海關總署，并不直接隸屬于總督或巡撫領導的省級政府，因而也算不上是省級對外交涉機構。那些不設海關道的省份，“遇有交涉事件，均由地方官持平辦理”［8］冊1頁565。隨著教案交涉事務增多與洋務事業(yè)發(fā)展，創(chuàng)建省級對外交涉機構勢在必行。

二、省級外交機構的創(chuàng)設

（一）省級外交機構的肇始

鴉片戰(zhàn)爭后，江蘇省設置的臨時性局所中，“屬于外交者有二：一為同治五年（1866）十二月［成］立的下關稽查洋務局，一為同治七年（1868）十月成立的金陵洋務局”［9］216。這是我們看到的“洋務局”的較早材料，雖未冠名“江蘇省”，但應是省級對外交涉機構的雛形了。

光緒七年（1881）十一月，內閣侍讀學士張之洞外放山西巡撫，八年十二月在《山西巡撫張之洞奏報晉省設教案局辦理教案情形片》中，他奏報說：“晉省民教交涉事件，近年日漸繁多……臣到任后，察此情狀，因設立教案局，派令冀寧道專司其事……遇有教案，令教堂函致該局，衡量事理，依據條約，分別準駁。其來臣處徑瀆者，斥之不答……秋冬以來，稍覺安靜。”［10］371張之洞創(chuàng)立山西教案局，是各省設立比較早的專管教案交涉的省級機構。

光緒十年四月一日，為解決“各國通商以來，中外交涉，事體繁多，自應籌知彼知己之法，為可大可久之圖”問題，張之洞頒布《札司局設局講習洋務》，內載：“現于省垣建設洋務局，延訪習西事通達體用諸人，舉凡天文、算學、水法、地輿、格物、制器、公約、條約、語言、文字、兵械、船炮、礦學、電汽諸端，但有涉于洋務，一律廣募”，以提高山西官員洋務素質，增強其對外交涉能力［11］卷89頁2399。同年四月張之洞奉調署理兩廣總督，七月實授。洋務為當時要政，“交涉事件尤為緊要……稍有疏舛，即生枝節(jié)，稍涉敷衍，即致貽誤，大局所系，悔不可追”，而廣東司道府縣衙門“自理案件干涉洋務者，或失之卑屈，或失之迂遠，既與條約不符，亦與事理不切。推求其故，皆由各衙門多諉為無關職任，不加深求”。為使辦理對外交涉事有專司、官有專責，光緒十二年張之洞在廣州設立辦理洋務處：“兼派在省四司道督同大小各員籌辦：司道為總辦，如候補道中有得力之員，一體派委?！保?2］325-326以上所述稽查洋務處、教案局、洋務局、辦理洋務處等機構，是省級對外交涉機構的初始狀態(tài)，其名稱各異，職能參差，表現出省級對外交涉機構初創(chuàng)時期不統(tǒng)一、不規(guī)范的特征。

（二）省級外交機構的普遍設置

從統(tǒng)計資料看，在甲午戰(zhàn)爭前設置省級對外交涉機構的省份并不算多。甲午戰(zhàn)爭失敗，徹底暴露出大清王朝腐敗虛弱本質，帝國主義分子狂妄叫囂：“現在，我們認識大清國的時刻已經到來了。在當今世界的秩序下，大清國的繼續(xù)存在對世界和平來說永遠是一種威脅。在我們的地面上，大清國是一個既污穢又丑惡的國度，它的存在是一種時代的錯誤?！保?3］108此文無疑吹響了列強瓜分中國的號角，此后列強掀起瓜分中國的狂潮，帝國主義與中華民族的矛盾日趨激化，中外商事訴訟與教案數量激增，令地方官應接不暇，設立省級專門對外交涉機構管理中外教案交涉和商事訴訟，成為擺在清朝統(tǒng)治者面前一個急需解決的現實問題。

光緒二十六年，署理河南按察使王維翰鑒于各國傳教、游歷洋人紛至沓來，中外交涉事件日漸增多，特別是“本年拳教肇釁，時有洋人取道豫境。教士聞風出境，其中雖無別項釁端，而拆毀教堂及教民逃避之事，所在多有。現經分派委員四出察看，而條分縷晰，非有總匯之處，不足以專責成而挈綱領”，他建議設立專管對外交涉的交涉局，由按察使衙門具體承辦。光緒二十七年正月十八日，河南巡撫于蔭霖奏稱：“該署司所請系為慎重教案起見。已如所議，在臬司衙門設立交涉局，刊發(fā)關防，歸按察使鐘臬司培督辦，并派前署臬司現任糧鹽道王道維翰、候補道馮道光元會辦。”［8］564-565此后河南省所有教案均由交涉局承辦，并照會各國領事，又在總理衙門立案備查。河南省交涉局成立后即全面負責對外交涉。此后各省爭相效仿，紛紛設立對外交涉機構，專門負責省級對外交涉事宜。

各省交涉局、洋務局成為處理教案與中外交涉的重要平臺。省級洋務局等的設立，一方面是中國社會半殖民化的具體表現，另一方面也是中國地方行政體制逐漸走向現代化的真實反映。

（三）對省級外交機構的理性思考

為全面了解晚清省級外交機構情況，特制表以窺全貌（見表1）。

表1 各省對外交涉機構表

從表1可以看出：

其一，各省設立對外交涉機構時間并不一致。較早的是江蘇下關稽查洋務局，創(chuàng)設于同治五年（1866），較遲的是陜西洋務局，創(chuàng)設于光緒二十九年（1903）。尤其是1900年義和團運動爆發(fā)以后，教案頻發(fā)，中外交涉日趨增多，由于時勢所迫，各省紛紛設立對外交涉機構，是為各省創(chuàng)設對外交涉機構高潮時期。

其二，設立對外交涉機構省份的地域分布呈現出從沿海向內陸推移態(tài)勢?！赌暇l約》、《天津條約》等開放的通商口岸主要在東南沿海，因此江蘇、廣東、浙江等省首先受到沖擊，與此相對應，其對外交涉機構設立較早。此后《馬關條約》、《辛丑條約》等簽訂，中國的開放從東南沿海、沿江地區(qū)向西北內陸延伸并蔓延到全國，從而導致內陸各省對外交涉機構相繼創(chuàng)設。

其三，各省交涉機構名稱多不相同，有教案局、洋務局、通省洋務局、交涉局、通省洋務總局、通商洋務局等不同名稱。即使一省之中，前后也略有不同。如在貴州，光緒二十五年稱洋務總局，光緒二十八年又稱通省洋務總局；在山西，光緒八年稱教案局，光緒二十六年又稱洋務局；在江西，光緒二十六年稱總理江西洋務專局，光緒二十八年又稱洋務局。這顯示出行省對外交涉機構初創(chuàng)階段各自為政的特征。

其四，各省交涉機構的管理者各不相同。在列出的13個行省17個案例中，按察使主管者有6例，包括按察使在內的司道主管者有4例，布政使主管者有1例，道員主管者有4例，主管人員不詳者有2例，從整體上看按察使主管對外交涉所占比例最大。這是由于“各省臬司為刑名總匯”［15］卷207頁6710。清律規(guī)定按察使是“掌全省刑名按劾之事”［16］卷34頁2209的一省司法總管，處理中外教案交涉、商務交涉的民刑案件理應歸屬按察使管轄。這是由清代司法體制決定的。

各省對外交涉機構產生時間、名稱、主管官員的差異，除了說明各省對外交涉事務繁簡不同、在省級行政體制中所占地位不同外，還說明清政府尚未對各省交涉機構進行規(guī)范設置、劃一管理，仍處于各省根據實際情況決定設置與否階段。直到清末新政時期，各省設立交涉司，任命交涉使，才將省級對外交涉權限統(tǒng)一劃歸交涉司進行歸口管理，實現省級對外交涉機構設置與管理規(guī)范化、制度化。

各省交涉局、洋務局的設立，理順了辦理教案與洋務交涉的管理機構，為省級對外交涉活動提供了重要平臺。部分按察使受命總管或協(xié)辦洋務局等，增加了按察使的差委，使按察使的差委出現泛化趨勢，不利于履行其法定司法職掌。省級洋務局的設立，一方面是中國社會半殖民地化的一個表現，另一方面也是中國地方行政體制開始現代化的一個反映。

三、省級外交機構的演變

慘敗于八國聯軍之役的滿清王朝為了籠絡人心、挽救統(tǒng)治危機，于光緒二十六年十二月十日頒布上諭：“世有萬古不易之常經，無一成不變之治法，窮變通久，見于大易，損益可知……法令不更，痼習不破，欲求振作當易更張?！保?7］460-461清政府提出變更成法、改弦更張的變法設想，開始有計劃地進行改革。這次改革史稱“清末新政”。清末新政進行地方官制改革，達到了使省級對外交涉機構規(guī)范化的目的。

（一）省級外交機構的規(guī)范化

省級專門外交機構的設置始于浙江省。浙江地處東南沿海，風氣先開，交通便利，中西經濟文化交流頻繁，中外交涉日漸增多，原設洋務處事務繁雜、責任重大，已經不能滿足形勢發(fā)展需要了。宣統(tǒng)二年（1910），浙江巡撫增韞奏請裁撤洋務處，增設交涉司，任命交涉使：“凡關洋務，均由交涉司辦理，俾專責成?！保?8］卷133頁8925此申請獲得批準，浙江省交涉司應運而生。浙江省交涉司的設置，開省級正式、專門對外交涉機構設置先河，在各省起了示范作用。

同年，外務部以“近年各省口岸迭開，商埠林立，中外交涉日繁，因應稍失其宜，輒誤事機而生枝節(jié)。從前各口岸關道及省會所設洋務局或官由兼任，或事隸局差，責成不專，辦理每多歧異，自非遴派專員無以一事權而資考核”［18］卷133頁8925為由向政務處奏請裁撤各省洋務局，增設交涉司，各省根據交涉事務的繁簡，決定是否設置以及設置的速緩。奉旨允準后各省原設洋務局即行裁撤，其經費劃歸交涉司。清政府制定《各省交涉使章程》，“章程”第一款規(guī)定：“凡有交涉省份，每省設交涉使司交涉使一員，辦理全省交涉事務。”其第三款規(guī)定：“交涉使擬定為正三品，位在布政使之次，提學使之前”［19］111-112，為督撫之屬官，這樣督撫以下省級政府的組成由晚清以前藩臬二司、糧鹽二道的二司二道格局演化為清末新政前期藩學臬三司、巡警勸業(yè)二道的三司二道格局，由此再演化到清朝滅亡前夕的藩交學臬四司、巡警勸業(yè)二道的四司二道并立格局。根據慣例，原先由藩臬二司、藩學臬三司會詳督撫的文件，改為由藩交學臬四司會詳督撫。

（二）晚清行省交涉司的終結

各省交涉司、交涉使的設置，使本不屬于按察使的對外交涉業(yè)務從按察使臨時性差委中剝離出去，按察使由事無不管的一省“刑名總匯”蛻變?yōu)閷９芩痉ㄐ姓奶岱ㄊ顾局岱ㄊ?，這使提法使專業(yè)化程度大大提高，促進了中國地方司法機構現代化。承擔了行省對外交涉職責的交涉使司的交涉使剛剛任命，繁雜的交涉事務正在逐步交接之時，武昌事發(fā)，清朝被推翻了。

就省級行政體制而言，地方官制改革后交涉使排在提法使之前，在地方政治格局中藩、學、臬三司，巡警、勸業(yè)二道的三司二道格局進一步演變成藩、交、學、臬四司，巡警、勸業(yè)二道的四司二道格局，提法使的地位相對有所下降，而交涉使一躍而上，超越了提學使、提法使和巡警、勸業(yè)二道，成為督撫之下省級政權中僅次于布政使的最重要官員，由此可以看出交涉使在省級行政體制中的突出地位。

1911年10月10日辛亥革命爆發(fā)，各省紛紛宣布獨立，清王朝土崩瓦解。1912年2月12日清帝退位，大清王朝壽終正寢；至此，為挽救滿清王朝危亡而進行的清末新政也戛然而止，以失敗告終；行省提法司設置與提法使業(yè)務交接進程被打斷。1911年11月，江蘇巡撫程德全宣布江蘇獨立，成立江蘇都督府，下設民政、外交、財政、提法四司［20］17，開始了民國時期省級外交機構演化歷程。

按察使職司刑名，在傳統(tǒng)社會里與對外交涉并無必然聯系。在晚清特殊國情中，作為一省刑名總匯的按察使，因地方府、州、縣不能審斷的中外訴訟案件上控到按察使衙門，按察使在處理華洋訴訟案件中履行本職工作，同時不得不與外國傳教士、領事、公使交涉。由此可見，按察使對外交涉公務，是晚清中國淪為半殖民地、半封建社會這一特殊國情條件下按察使司法職能的延伸。這一特殊國情促成了省級對外交涉機構的設立、發(fā)展與規(guī)范化，而這一過程就是中國地方行政機構日益現代化的過程。這既是中國傳統(tǒng)社會走向衰亡的必然結果，也是中國社會日益現代化的具體表現。

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