李司東

（復(fù)旦大學(xué) 高等教育研究所，上海 200433）

引言：美國(guó)高等教育的雙重性

高等教育的需求在美國(guó)仍繼續(xù)增加，但其作為國(guó)家支出的一部分在公共財(cái)政中所占比例持續(xù)降低。隨著個(gè)人接受高等教育所獲收益的增長(zhǎng)，政府意識(shí)到高等教育支出可以在其他地方獲得資金，而財(cái)政花費(fèi)應(yīng)聚焦于其他公共需要。因此，政府對(duì)于高等教育補(bǔ)貼的公平性和必要性已收到嚴(yán)格審查，如加強(qiáng)問責(zé)制度以重塑機(jī)構(gòu)和政府之間的關(guān)系。同時(shí)，高等教育政策討論變得更加偏激并具有爭(zhēng)議，更加注重高等教育帶來(lái)的工具性利益，損害了其在第三產(chǎn)業(yè)公共投資中所扮演的角色[1]。

高等教育政策開始向支持個(gè)人投資的方向轉(zhuǎn)變，這個(gè)現(xiàn)象獲得了學(xué)者和政策制定者廣泛的關(guān)注：為什么高等教育開支往往與地區(qū)和國(guó)家的社會(huì)需求相背離？為什么在雇主需要更全面工人的背景下，具體職業(yè)教育呈上升趨勢(shì)？這些問題的解答，都必須分清楚政治偏好、政治經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)以及高等教育政策之間的關(guān)系。

最近的學(xué)術(shù)研究揭示了高等教育政策執(zhí)行中的政治因素，但關(guān)于它如何相關(guān)則知之甚少。公眾、政府以及政治機(jī)構(gòu)的對(duì)高等教育的評(píng)價(jià)也隨時(shí)間環(huán)境等因素發(fā)生著變化[2]。因此，這樣的一個(gè)問題變得十分關(guān)鍵：政治偏好的分布究竟是如何影響高等教育政策制定呢？高等教育同時(shí)提供公共物品和私人物品，因此允許學(xué)費(fèi)來(lái)源于多種形式。政府通過調(diào)節(jié)高等教育的費(fèi)用，達(dá)到在不同收入群體中進(jìn)行再分配的目的。

同時(shí)，政府用于大學(xué)的花費(fèi)也提高了集體福利，這明確地屬于公共物品。高等教育的這兩個(gè)特點(diǎn)在特定的時(shí)間可能會(huì)變得更加突出。為解決這個(gè)問題，可以建立一個(gè)模型，將政治競(jìng)爭(zhēng)的空間模型與駕馭政策相結(jié)合，應(yīng)用于高等教育問題。

一 “中位選民”模型

政治學(xué)的空間模型已經(jīng)成為一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家的方法選擇，“中位數(shù)選民”模型依然是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家和大量文獻(xiàn)的重要理論依據(jù)，該模型認(rèn)為，候選人和政黨間的競(jìng)爭(zhēng)最終使得他們結(jié)合中間選民最密切的利益。這個(gè)框架的精煉版本已經(jīng)成功用于解釋政治在各種環(huán)境下的政策動(dòng)態(tài)，包括財(cái)政政策、政策僵局、墮胎以及衛(wèi)生保健政策。盡管如此，中間選民模型還沒有應(yīng)用與高等教育政策[3]。

中間選民理論來(lái)源于理性選擇。阿羅不可能定理表明，在任何情況下都不可能從個(gè)人偏好次序推導(dǎo)出社會(huì)的偏好次序，即當(dāng)至少有3名候選人和兩位選民時(shí)，不存在滿足阿羅公理的選舉規(guī)則[4]?；蛘咭部梢哉f是：隨著候選人和選民的增加，“程序民主”必將越來(lái)越遠(yuǎn)離“實(shí)質(zhì)民主”。為解決這一難題，20世紀(jì)80年代后，人們開始基于不同的政治框架來(lái)研究集體選擇問題，其中新政府經(jīng)濟(jì)學(xué)擯棄了政府追求社會(huì)福利最大化這一傳統(tǒng)理論假設(shè)，認(rèn)為政策的形成是包括政府在內(nèi)的國(guó)內(nèi)各利益集團(tuán)博弈的結(jié)果，其中中間選民理論是其最常用的方法之一。

中間選民也可以稱為代表性選民，他們的偏好恰恰位于所有選民的中間，具有非常強(qiáng)的代表性，因此政府在制定政策時(shí)，往往把他們的意愿和需求作為最主要的考慮因素之一，從而將公共部門服務(wù)供給納入新古典分析框架之內(nèi)。具體而言，中間選民理論的前提條件是個(gè)人偏好約束以單峰偏好形式存在。單峰偏好是指每個(gè)選民的效用在一維政策空間都存在一個(gè)且只存在一個(gè)最大值，隨著政策變量水平遠(yuǎn)離該最大值，該選民的效用水平單調(diào)遞減。如果每個(gè)選民都具有單峰偏好，且選民數(shù)量是單數(shù)，穩(wěn)定的均衡政策總是存在的，該均衡政策恰恰是中間選民的最優(yōu)政策選擇。

這是因?yàn)?，假設(shè)社會(huì)有n個(gè)投票人(根據(jù)假設(shè)n是奇數(shù))，對(duì)該n個(gè)投票人各自的最優(yōu)政策偏好水平以左方向，包括中間選民在內(nèi)的所有右邊的[(n-1)/2]+1個(gè)選民福利水平都會(huì)下降，也就是說超過半數(shù)的人將反對(duì)此點(diǎn)以左的政策水平；同理，沿中間選民最優(yōu)政策以右方向，包括中間選民在內(nèi)的所有左邊的[(n-1)/2]+1個(gè)選民的福利將下降，也會(huì)有超過半數(shù)的選民反對(duì)該區(qū)域內(nèi)的政策。只有中間選民的最優(yōu)效用對(duì)應(yīng)的政策水平會(huì)穩(wěn)定地得到超過半數(shù)以上選民的支持，故在單峰偏好假設(shè)下，按照簡(jiǎn)單多數(shù)投票規(guī)則肯定存在一個(gè)均衡政策，由于該均衡政策就是中間選民最優(yōu)選擇下的政策水平，因此被稱為中間選民理論

下面以稅收為例，具體介紹“中位數(shù)選民”模型。假設(shè)議員們的職責(zé)只是討論應(yīng)收稅率，每一個(gè)議員對(duì)于稅率應(yīng)收多少都有自己的偏好，這種偏好可能歸因于個(gè)人意識(shí)形態(tài)、個(gè)人偏好等多種原因的綜合作用。如果有一條從0到100的線段，每個(gè)議員畫上自己的理想點(diǎn)。某議員的理想點(diǎn)是 25%，那么如果實(shí)際稅率正是 25%，那么他是滿意的；如果實(shí)際的稅率偏離了議員的理想點(diǎn)，比如說20%或30%，議員的不滿意程度是相同的，因?yàn)槠x理想點(diǎn)的距離是相同的。同理，若稅率為15%或 35%，議員將會(huì)更加不滿意。這種現(xiàn)象在統(tǒng)計(jì)學(xué)中稱為議員有對(duì)稱單峰值的偏好。接下來(lái)，我們通過使用這些理想點(diǎn)，預(yù)測(cè)議員的投票行為。假設(shè)有五個(gè)議員有著不同的稅率偏好（分別為10%，20%，30%，40%，50%），現(xiàn)時(shí)稅率為42%。如果方案將稅率減為25%，那么三個(gè)議員將投贊成票（分別為10%、20%、30%），因?yàn)樵摲桨傅膶?shí)際稅率更接近他們的理想點(diǎn)。一個(gè)“減稅聯(lián)盟”形成，從而通過了該法案。

二 模型的應(yīng)用

根據(jù)空間模型中的行為和偏好假設(shè)，普爾和羅森塔爾(2007)[5]應(yīng)用擴(kuò)展方法，研究了議員中無(wú)黨派人士的立場(chǎng)。美國(guó)200多年的投票歷史表面，大多數(shù)問題屬于標(biāo)準(zhǔn)左右連續(xù)，即對(duì)重新分配的沖突已經(jīng)政府應(yīng)干預(yù)市場(chǎng)的程度。議員通常相互聯(lián)合以支持或反對(duì)某項(xiàng)提案，這意味著，議員更傾向于支持與自己相近的政策。例如，偏向于衛(wèi)生保健的議員通常投票支持福利支出項(xiàng)目。

如圖1，為標(biāo)準(zhǔn)左右連續(xù)介質(zhì)中兩個(gè)假設(shè)的議員分布。左圖表示溫和派占多數(shù)，右圖表示極端派占多數(shù)，議員們有著較大的分歧。目前，各種分布的政策和政治影響已經(jīng)成為美國(guó)政治學(xué)和比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的熱點(diǎn)問題。

圖1.溫和情形下與極化情形下議員人數(shù)的分布

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)左右經(jīng)濟(jì)維度作為參考，圖2展示了高等教育中政策偏好的假設(shè)分布。在最左端，議員可能會(huì)支持政府在高等教育的大規(guī)模投入，免除學(xué)費(fèi)義務(wù)教育等方案。也就是說，政府有責(zé)任提供給所有人。相比之下，一個(gè)溫和派的議員會(huì)更多地支持美國(guó)公立大學(xué)、私立非盈利大學(xué)、私人盈利大學(xué)并存的局面。在這種情況下，公共財(cái)政與私人花費(fèi)共同承擔(dān)學(xué)生的高等教育費(fèi)用。最后，是認(rèn)為高等教育應(yīng)完全由私人承擔(dān)的極端觀點(diǎn)，認(rèn)為大學(xué)招生應(yīng)采取競(jìng)爭(zhēng)措施，實(shí)行以成績(jī)?yōu)榭剂康脑?jì)劃。這種觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)中傳統(tǒng)的功利主義。

《甌越語(yǔ)語(yǔ)匯研究》以甌語(yǔ)為例，論證了建立方言語(yǔ)匯學(xué)的必要性和可能性，認(rèn)為漢語(yǔ)方言語(yǔ)匯學(xué)要有中國(guó)特色。作者指出：“在印歐語(yǔ)言里，沒有與漢語(yǔ)方言中‘語(yǔ)’相應(yīng)的語(yǔ)言單位”，“因此西方語(yǔ)言學(xué)理論和方法不適應(yīng)漢語(yǔ)方言語(yǔ)匯研究，必須構(gòu)建有中國(guó)特色的方言語(yǔ)匯學(xué)，從方法論的角度，探索漢語(yǔ)方言語(yǔ)匯學(xué)的研究方法”。這是此書立論的基礎(chǔ)，也是此書的核心觀點(diǎn)。全書的具體論述都是由此展開的。

一維模型清晰而簡(jiǎn)潔地表達(dá)出議員們是如何選擇高等教育政策的，但是，很多情況下會(huì)出現(xiàn)不連續(xù)的政策。比如說，保守派可能不支持增加高等教育助學(xué)金的計(jì)劃，因?yàn)樗麄儾幌矚g針對(duì)窮人的計(jì)劃，或者他們認(rèn)為高等教育應(yīng)該基于學(xué)生的潛力。另外，保守派可能會(huì)更傾向于給需要的學(xué)生助學(xué)金，而不是直接在公立大學(xué)上花錢，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制下資助的高等教育，能比政府提供的公共服務(wù)更好。

圖2.高等教育政策一維空間的標(biāo)準(zhǔn)左右意識(shí)形態(tài)

三 高等教育的二維性質(zhì)：模型的擴(kuò)展

在實(shí)際中，議員還需要考慮法案的其他因素影響，我們繼續(xù)擴(kuò)充模型，將另一個(gè)維度加入到我們的空間模型。如果議會(huì)要對(duì)進(jìn)口物品征收關(guān)稅，那么我們需要增加“上下”維度與之前分析的“左右維度”相結(jié)合，得到一個(gè)二維卡迪爾空間，議員的理想點(diǎn)也隨之需要稅收偏好“左右維度”與關(guān)稅“上下維度”。這樣以來(lái)，政策空間最終取決于維度之間的聯(lián)系，及其如何將更多的議員劃分其中。

在高等教育中，需要考慮很多的維度，但大多數(shù)的政策偏好都可以歸結(jié)為“再分配”維度（政策總是牽涉一些資源的轉(zhuǎn)移，從一個(gè)群體到另一個(gè)群體）。因此，可以設(shè)想支持大學(xué)公共系統(tǒng)的議員支持學(xué)生助學(xué)金的花費(fèi)。相反，認(rèn)為大學(xué)太自由低效的議員則傾向于對(duì)優(yōu)秀學(xué)生的進(jìn)行財(cái)政支持。

高等教育領(lǐng)域的政治競(jìng)爭(zhēng)與其他領(lǐng)域不同，研究者必須同時(shí)考慮兩個(gè)問題維度，“再分配維度”和“公共品維度”?？紤]到高等教育同時(shí)提供公共物品和私人物品，帶來(lái)公共利益和個(gè)人利益，政策制定者在做出決策和調(diào)控的過程中應(yīng)始終重視這兩個(gè)維度，分別在政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境中單獨(dú)考慮。事實(shí)上，高等教育領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，問題的關(guān)鍵在于識(shí)別高等教育每個(gè)功能中公共和私人分別的成本和收益。

在再分配維度中，有一個(gè)通過稅收和監(jiān)管達(dá)到資源轉(zhuǎn)移到特定團(tuán)體目的的過程。再分配的效果取決于整個(gè)稅收系統(tǒng)以及美國(guó)在高等教育上的花費(fèi)。這個(gè)維度也包含了在高等教育領(lǐng)域政策的選擇和政府干預(yù)。例如，績(jī)效問責(zé)制度的建立影響制度的目標(biāo)和優(yōu)先級(jí)，從而影響花費(fèi)模式。在公共物品維度，議員們考慮到從納稅人轉(zhuǎn)移到高等教育給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的效益，這包括正的外部性以及其他的集體利益。其中有典型的公共物品，比如醫(yī)學(xué)技術(shù)突破，以及集體物品，減少收入的不平等和貧困，以及多個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和發(fā)展。高等教育帶來(lái)其他可以感知到的公共效益還有犯罪率減少、健康程度更高、公民素質(zhì)提高等等。

圖3展示了如何使用空間類比來(lái)表示兩個(gè)問題維度。在這里，兩個(gè)議員可以在相同的水平，用垂直維度來(lái)表明政策偏好。在這種情況下，他們同意對(duì)高等教育進(jìn)行財(cái)政支持。相對(duì)的，他們可能對(duì)如何分配資源有不同意見，而這將反映在水平維度。有人可能更喜歡有針對(duì)性的再分配政策，具體體現(xiàn)為給予需要的學(xué)生以助學(xué)金；另一些人則支持對(duì)所有的學(xué)生減免學(xué)費(fèi)。相比于后者，前者更加靠近于范圍的中心。另外，保守黨議員可能認(rèn)為，任何高等教育支出都應(yīng)該在市場(chǎng)機(jī)制監(jiān)管下發(fā)生，但公共資金應(yīng)該投入到高等教育中。在這種情況下，前者應(yīng)該劃分到右上象限，后者劃分到右下象限。

圖3.高等教育政策的二維空間

四 進(jìn)一步分析

通常的假設(shè)認(rèn)為，自由派更傾向于將高等教育花費(fèi)作為國(guó)家預(yù)算?；蛘呱鐣?huì)有一個(gè)明確的公眾輿論和之間的關(guān)系，從而影響議員的選擇支出和政策，這些有偏好的議員通過各種措施進(jìn)行了黨派斗爭(zhēng)。這些研究的結(jié)果非常廣泛，但沒有明顯的模式方向或相關(guān)性關(guān)系。

對(duì)于這個(gè)實(shí)證的策略，有三個(gè)限制。首先，政治科學(xué)研究表明，由于美國(guó)選舉機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，公民和議員意識(shí)形態(tài)偏好會(huì)有所偏離。因此，議員的意識(shí)形態(tài)隨政治機(jī)構(gòu)的不同而改變，結(jié)果經(jīng)常偏離中間選民的偏好。第二，自由派和保守派可能出于不同的原因，都會(huì)支持更多的支出。自由派認(rèn)為大學(xué)是社會(huì)流動(dòng)的必要條件，但他們也喜歡將高等教育作為資源轉(zhuǎn)移到中產(chǎn)階級(jí)和中高收入的家庭。另外，保守派可能更關(guān)注高等教育的經(jīng)濟(jì)效益（如國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力），更愿意把錢花在發(fā)展勞動(dòng)力上，而不是完善福利。最后，高等教育的政治競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生在一個(gè)多維的政策空間。因此，政治意識(shí)形態(tài)在決策中會(huì)有所不同，這取決于相對(duì)突出的再分配與公眾良好的維度，受變量如經(jīng)濟(jì)條件、選舉周期和競(jìng)爭(zhēng)政策等條件的影響。

如圖1所示，政治偏好的分布可以或多或少的極化，可能有更多的議員討論極端立場(chǎng)問題。在這里，極化描述自由派和保守派分歧的偏離程度。極化的政治偏好也會(huì)增加立法僵局和各種消費(fèi)選擇的分歧。根據(jù)該模型，高等教育支出主要由兩個(gè)因素決定。首先，議員們的政治競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生在在分配的維度，而高等教育的尺度變得不那么突出。因此，保守派和自由派之間的政策偏好有較少的重疊，從而給妥協(xié)留下了較少的空間。第二，高等教育作為公共產(chǎn)品，補(bǔ)貼應(yīng)該更具有針對(duì)性?？傊?，極化的政治偏好導(dǎo)致一維思維的形成。但是，越來(lái)越多的問題是一維思維無(wú)法解決的，這就需要多維思維的幫助。多維思維有足夠的空間來(lái)評(píng)估過程中涉及的各種支出決定。Luciana Dar于2012年以加利福尼亞州為例，搜集數(shù)據(jù)并運(yùn)用時(shí)間序列回歸分析，測(cè)定了高等教育撥款與黨派紛爭(zhēng)之間的相關(guān)性，其結(jié)論支持了多維空間理論[7]。

圖4、圖5.二維情形下不同極化程度的議員意識(shí)偏好差異

圖4和圖5顯示政治極化的意識(shí)形態(tài)偏好可以表現(xiàn)在高等教育政策空間。圖4是一個(gè)自由派和保守派有重疊分布的情況，表示一些有類似立場(chǎng)的高等教育問題。圖5給出了一種有著高度極化分別的意識(shí)形態(tài)偏好，即自由派將高等教育支出視為公共利益，但也相信應(yīng)該把資源轉(zhuǎn)移到低收入人口。保守派在這種情況下認(rèn)為高等教育的公共花費(fèi)應(yīng)該是減小，公共資金應(yīng)該遵循更加市場(chǎng)化的模式。基于前面的討論，可以預(yù)計(jì)，隨著政治極化的增加，高等教育財(cái)政投入占國(guó)家預(yù)算將減少。

小 結(jié)

本文分析了高等教育部門兼具公共物品性質(zhì)和私人物品性質(zhì)，在議員的政治聯(lián)盟中具有一定的不穩(wěn)定性，有助于擴(kuò)大我們對(duì)高等教育政策政治動(dòng)態(tài)的理解。另外，黨派政治偏好對(duì)政策的影響是顯著的，影響了高等教育支出的決定，但經(jīng)常為研究者所忽視，顯然，二分變量如黨派分歧或多維變量如意識(shí)形態(tài)等等都不足以完全接受國(guó)家高等教育的政治動(dòng)力學(xué)，更多維度的分析仍需要加以考慮。另一方面，我們還須采取更多的努力，以了解各個(gè)國(guó)家特點(diǎn)與其高等教育政策之間的因果機(jī)制。雖然我們現(xiàn)在有全面的框架來(lái)幫助我們解決更廣泛的模式，但對(duì)于變量之間的相互作用仍知之甚少，具體來(lái)說，就是這些關(guān)系是系統(tǒng)的、線性的或是對(duì)稱的。在高等教育獎(jiǎng)學(xué)金應(yīng)用的背景下，這個(gè)框架可以帶來(lái)一個(gè)全新的視角來(lái)解釋現(xiàn)有的擔(dān)憂。人力資本積累、效率和問責(zé)制度等是當(dāng)前高等教育政策的熱點(diǎn)，“誰(shuí)支付”、“誰(shuí)受益”這兩個(gè)基本問題仍然存在。

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