錢樹靜 侯 敏

(寧波大學(xué)國(guó)際交流學(xué)院 浙江寧波315211;青島理工大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院 山東青島266520)

緬甸獨(dú)立前，屬于英國(guó)殖民地。1869年蘇伊士運(yùn)河通航后，國(guó)際大米銷售市場(chǎng)隨之?dāng)U大。為了增加大米出口，英國(guó)在1876年頒布土地和賦稅法令，規(guī)定凡如期向殖民政府納稅、連續(xù)耕種12年的土地可以成為私有財(cái)產(chǎn)，從而在緬甸確立了土地私有制。1889年又頒布法令，宣布上緬甸的土地為殖民政府所有，只有長(zhǎng)期耕作的土地才有私有權(quán)。在英國(guó)統(tǒng)治下，緬甸的耕地面積、大米出口量增長(zhǎng)很快。1885/86年度出口131.3萬(wàn)噸，到1915/16年度上升到313.1萬(wàn)噸，成為世界上最大的大米輸出國(guó)，被稱為“亞洲的米倉(cāng)”［1］。

在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，緬甸一直都是世界上最大的大米出口國(guó)。但是就是在這樣一個(gè)在稻米種植上具有比較優(yōu)勢(shì)的國(guó)家中，有30%的貧困人口仍在為獲得維持基本生存的食物而努力奮斗。根據(jù)世界糧農(nóng)組織 (FAO)的數(shù)據(jù)，緬甸一直是東南亞地區(qū)饑餓程度最高的國(guó)家。

本文著重探究緬甸獨(dú)立后農(nóng)業(yè)政策的演變?cè)蚣凹Z食不安全問題的形成過程，以時(shí)間分為三個(gè)階段:吳努政府時(shí)期 (1948—1962);奈溫執(zhí)政期(1962—1988);軍政府執(zhí)政期 (1988至今)。

一 吳努政府時(shí)期 (1948—1962)

(一)農(nóng)業(yè)政策的選擇

緬甸政府在獨(dú)立之初受兩種情緒支配:民族主義和過分樂觀地估計(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景。雖然認(rèn)識(shí)到國(guó)外資金和技術(shù)的引進(jìn)有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但又擔(dān)心外國(guó)資本對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈的控制，重蹈遭受殖民統(tǒng)治的覆轍。這種強(qiáng)烈的民族主義情緒導(dǎo)致了對(duì)外資的排斥政策。

二十世紀(jì)五十年代，外界對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景非常樂觀，世界銀行曾預(yù)測(cè)其為東南亞地區(qū)最具增長(zhǎng)潛力的國(guó)家，而幫助吳努政府制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的美國(guó)KTA公司也斷言，經(jīng)過八年的發(fā)展，到1959年緬甸人均產(chǎn)值將比戰(zhàn)前增加4%①以吳努為首的自由同盟政府委托美國(guó)KTA公司對(duì)緬甸的資源環(huán)境進(jìn)行全面調(diào)查，并為緬甸政府草擬國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃。KTA顧問小組于1952年5月提交了報(bào)告，提出了上述目標(biāo)，并斷言必需的物資資源都已齊備，計(jì)劃所規(guī)定的指標(biāo)肯定能實(shí)現(xiàn)。。在報(bào)告所擬定的為期八年的計(jì)劃中，總投資將達(dá)15.75億美元?？紤]到緬甸強(qiáng)烈的民族主義情緒，KTA公司認(rèn)為能否籌集到足夠的發(fā)展資金主要取決于緬甸的大米出口，即能否每年以每噸50英鎊的最低價(jià)格持續(xù)出口大米200萬(wàn)噸以上 (1953年國(guó)際米價(jià)為每噸60英鎊)［2］。KTA公司的報(bào)告得到了吳努政府的認(rèn)可。從這里不難看出，作為世界上最大的大米出口國(guó)，緬甸把大米作為換取外匯的主要手段，而不僅僅是滿足國(guó)民生存的基本物質(zhì)保障。

(二)政策執(zhí)行結(jié)果

但是，緬甸政府把投資資金來(lái)源寄希望于大米出口收入的夢(mèng)想最終隨國(guó)際大米價(jià)格的暴跌而破滅。緬甸獨(dú)立后不久，每噸大米的售價(jià)從60英鎊跌到1955年的44英鎊，1956年的36英鎊，1959年的32英鎊。價(jià)格的猛跌和大米的滯銷使預(yù)期的工業(yè)發(fā)展計(jì)劃所依賴的唯一財(cái)政基礎(chǔ)受到了嚴(yán)重破壞。緬甸的外匯儲(chǔ)備從1953年6月的12.69億緬元?jiǎng)〗抵?955年的6.28億緬元［3］。

而且在這段時(shí)間，吳努在民族政策和宗教政策上的偏差和政治作風(fēng)的不民主導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)政治混亂，頻頻發(fā)生工人罷工、學(xué)生罷課，少數(shù)民族地區(qū)也變得不穩(wěn)定。國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)的動(dòng)蕩和國(guó)際經(jīng)濟(jì)形式的不利使得政府根本不可能在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得預(yù)定的成績(jī)，事實(shí)上，緬甸一些重要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均落后于二戰(zhàn)之前。

總之，這一時(shí)期緬甸農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)是依靠農(nóng)業(yè)來(lái)積累經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金，但由于國(guó)內(nèi)外局勢(shì)的約束而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。雖然這時(shí)世界第一大米出口大國(guó)的地位還未撼動(dòng)，糧食安全問題也還沒有提到議事日程上，但是隨著國(guó)內(nèi)動(dòng)亂和分裂活動(dòng)的加劇，農(nóng)業(yè)前景不容樂觀，政府對(duì)糧食安全的關(guān)注度開始提高。

二 奈溫執(zhí)政期 (1962—1988)

(一)農(nóng)業(yè)政策選擇

1962年3月，為維護(hù)聯(lián)邦統(tǒng)一和實(shí)現(xiàn)緬甸式社會(huì)主義②緬甸社會(huì)主義是緬甸民族主義運(yùn)動(dòng)發(fā)展的產(chǎn)物，是軍人為維護(hù)其政治利益而建立起來(lái)的思想體系和政治制度，實(shí)質(zhì)上是軍人領(lǐng)導(dǎo)的民族社會(huì)主義。，奈溫領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)防軍發(fā)動(dòng)政變，從此緬甸進(jìn)入軍事統(tǒng)治時(shí)期，議會(huì)政治暫時(shí)終止。奈溫的理想是要使緬甸成為真正的緬甸人的緬甸。經(jīng)濟(jì)國(guó)有化是這個(gè)理想的必要組成部分，他認(rèn)為只有將進(jìn)出口貿(mào)易、銀行和其他企業(yè)實(shí)行國(guó)有化，才能把外國(guó)人從緬甸的內(nèi)部事務(wù)中清除出去，他希望通過國(guó)有化把緬甸的財(cái)富裝進(jìn)緬甸人的腰包［4］。所以，奈溫政權(quán)經(jīng)濟(jì)政策的主要目標(biāo)是推行國(guó)家主導(dǎo)型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，對(duì)大、中型企業(yè)實(shí)行國(guó)有化，期待國(guó)營(yíng)企業(yè)能夠起到促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的作用。其基本特征是采取行政措施把農(nóng)業(yè)部門的剩余資金抽調(diào)、轉(zhuǎn)移到國(guó)營(yíng)部門，以此作為原始積累來(lái)發(fā)展國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)。這種政策的另一個(gè)主要特征是不依靠外援，強(qiáng)調(diào)走自力更生發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路，體現(xiàn)出奈溫政權(quán)的民族主義特征。

1962—1988年緬甸基本上處于閉關(guān)自守狀態(tài)，執(zhí)政者的核心目標(biāo)是維持政權(quán)穩(wěn)定和促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展。由于緬甸的比較優(yōu)勢(shì)在農(nóng)業(yè)，在沒有政府干預(yù)的情況下，資源和資金必然流向農(nóng)業(yè)，經(jīng)濟(jì)自發(fā)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的概率很小。外生設(shè)定的工業(yè)化目標(biāo)必然導(dǎo)致政府制定各種政策，扭曲市場(chǎng)自發(fā)行為，使國(guó)內(nèi)有限資源和資金流向特定的工業(yè)行業(yè)。這種內(nèi)生的政策體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)上就是:(1)人為壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，低的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格可以降低城市工人的生活費(fèi)用支出，從而使支付工人低工資成為可能;(2)壟斷農(nóng)產(chǎn)品出口，將換取的外匯投資在需要政策傾斜的工業(yè)上。簡(jiǎn)而言之，就是以壓制農(nóng)業(yè)發(fā)展為代價(jià)促進(jìn)工業(yè)的發(fā)展。由于緬甸農(nóng)業(yè)最具比較優(yōu)勢(shì)的物種是大米，所以政府非常關(guān)注稻米的生產(chǎn)和流通。

除了促進(jìn)工業(yè)化這個(gè)目標(biāo)外，奈溫當(dāng)局把政權(quán)的穩(wěn)定看做是壓倒一切的。國(guó)民溫飽問題沒有解決的時(shí)候，政權(quán)穩(wěn)定是不可能的。東南亞國(guó)家的主食是大米，根據(jù)FAO的數(shù)據(jù)，這一地區(qū)的絕大多數(shù)國(guó)家大米攝入的能量占所有日常食物的30%以上，緬甸尤為突出，1995年這一數(shù)據(jù)為70%，而同期的馬來(lái)西亞、菲律賓、泰國(guó)分別為30%、39%和52%［5］。在所有東南亞國(guó)家中，緬甸人均大米消費(fèi)量和比例都是最高的。這都暗示著大米在緬甸糧食安全領(lǐng)域的地位非常特殊，也解釋了為什么每次緬甸農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，有關(guān)大米的內(nèi)容最多、也最為敏感。

由于上述兩個(gè)外生目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)，在1988年緬甸改革之前，農(nóng)業(yè)政策內(nèi)生為以下具體的制度:政府強(qiáng)制統(tǒng)一收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，收購(gòu)價(jià)格往往低于市場(chǎng)價(jià)格①并不是所有的農(nóng)產(chǎn)品都以低價(jià)收購(gòu)。例如，緬甸在食用油的生產(chǎn)上不具有比較優(yōu)勢(shì)，但是在社會(huì)主義時(shí)期 (1962—1988)體制下需要自給自足。由于無(wú)法從國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口，緬甸國(guó)內(nèi)的食用油價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)，統(tǒng)購(gòu)和配給制在一定程度上保護(hù)了生產(chǎn)菜籽和芝麻的農(nóng)民。，如大米，通過人民供銷社和合作社定量配給每個(gè)消費(fèi)者，同時(shí)國(guó)家壟斷農(nóng)產(chǎn)品出口權(quán)。通過這一系列的制度安排，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定政權(quán)和動(dòng)員全社會(huì)資源發(fā)展工業(yè)的目標(biāo)。

(二)政策執(zhí)行結(jié)果

1.農(nóng)民種稻意愿下降

最初統(tǒng)購(gòu)體系下的農(nóng)民種稻積極性比較高，原因是扣除政府收購(gòu)責(zé)任稻谷和家庭消費(fèi)留存后，農(nóng)民還有部分剩余大米，可以在市場(chǎng)上自由流通，能夠獲得一定的利益。而且稻農(nóng)普遍為能夠?yàn)閲?guó)家社會(huì)主義做貢獻(xiàn)而自豪。隨著人口數(shù)量的增加，糧食需求的增加，而政府的糧食收購(gòu)價(jià)格多年保持不變(如下圖)，農(nóng)民的種稻積極性下降，供需缺口日益加大。政府后來(lái)進(jìn)行幾次糧食統(tǒng)購(gòu)系統(tǒng)的調(diào)整，對(duì)稻農(nóng)的利益扭曲日趨嚴(yán)重，20世紀(jì)80年代中期，統(tǒng)購(gòu)體系幾乎盤剝了稻農(nóng)所有可在市場(chǎng)流通的剩余。不可否認(rèn)的是，這一時(shí)期種植稻米的唯一原因是政府的高壓強(qiáng)制。

表1 緬甸政府稻谷收購(gòu)價(jià) (單位:緬元/噸)

2.政府財(cái)政赤字增加

在社會(huì)主義時(shí)期大米配給制度下，每個(gè)成人每月可以獲得12.6公斤的配給量，12歲以下的兒童可以得到6.3公斤的配給①種植稻米的農(nóng)民不在配給制度范圍內(nèi)，政府允許他們留存家庭口糧后再完成售賣義務(wù)，但是低于3英畝耕種面積的農(nóng)民享受政府大米配給福利。。按照緬甸當(dāng)時(shí)人均大米消費(fèi)量，成年人人均消費(fèi)180公斤，84%的消費(fèi)量來(lái)自配給體系。這一時(shí)期的配給價(jià)格穩(wěn)定在市場(chǎng)價(jià)格的50%，而且1975—1988十多年間，配給價(jià)格沒有變化，如上圖。同樣，這一時(shí)期的消費(fèi)者受到最大程度的保護(hù)。隨著人口數(shù)量的增加，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)配體系所帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)也越來(lái)越重。這一點(diǎn)可以從官方數(shù)據(jù)看出，1982/83年度的糧食財(cái)政盈余達(dá)到歷史最高，為2億緬甸元，1985/86年度急劇下跌到赤字2.2億緬甸幣②財(cái)政支出不僅僅只有大米，但是考慮到大米在糧食收購(gòu)體系中的絕對(duì)量和相對(duì)量，可以認(rèn)為糧食貿(mào)易赤字主要來(lái)自稻米收購(gòu)量的增加。。Tin Soe測(cè)算出，1978/79到1986/87的9年間，大米統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)配造成的財(cái)政赤字增加了5倍［6］。在這種情況下，政府事實(shí)上不可能提高稻米收購(gòu)價(jià)格，以緩解稻農(nóng)對(duì)糧食統(tǒng)購(gòu)體系日益高漲的不滿。

在上述的背景下，1986/87年度緬甸政府無(wú)法以低價(jià)收購(gòu)到足夠的稻米，1987/88年度的稻米配給量是當(dāng)年收購(gòu)量的2倍。雖然政府采取了許多措施試圖緩減這一問題的嚴(yán)重性，如加大對(duì)大米黑市交易的打擊力度，但是效果不明顯。如果任由局勢(shì)發(fā)展，緬甸不久就會(huì)面臨糧食短缺的問題。于是，政府被迫改變其執(zhí)行多年的糧食政策。

三 軍政府執(zhí)政期 (1988年至今)

1988年上臺(tái)的緬甸軍政府對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行了改革，而農(nóng)業(yè)改革又分為1988年至2003年和2003年至現(xiàn)在兩個(gè)時(shí)期。盡管奈溫政府對(duì)經(jīng)濟(jì)工作非常重視，但是取得的成效甚微，經(jīng)濟(jì)常處于停滯狀態(tài)。緬甸1987年底被聯(lián)合國(guó)宣布為世界上最不發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。隨著緬甸經(jīng)濟(jì)和政治狀況的日益惡化，民眾的不滿日益高漲。1988年3—7月份爆發(fā)了大規(guī)模的反政府游行示威活動(dòng)，導(dǎo)火索是1987年度大米價(jià)格暴漲，達(dá)到CPI的1.75倍［7］。緬甸政府派出軍警彈壓，造成很多平民傷亡。7月奈溫辭職，引發(fā)了國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)的大動(dòng)蕩，國(guó)家處于癱瘓狀態(tài)。9月國(guó)防部長(zhǎng)蘇貌發(fā)動(dòng)政變，宣布接管政權(quán)。迫于內(nèi)外壓力，1989年軍政府放松黨禁，正式宣布多黨大選法。1990年大選結(jié)果大出軍政府首腦的意料，由昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)民主聯(lián)盟獲得59.2%的選票和396個(gè)議會(huì)席位 (占總席位82%)，而受到政府大力支持的民族團(tuán)結(jié)黨僅得到21.2%的選票和10個(gè)議會(huì)席位 (占總席位的2%)［8］。雖然昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟得到廣大選民的擁護(hù)和西方國(guó)家的支持，但是由于其自身的組織渙散和內(nèi)部分歧而難以有足夠的力量與強(qiáng)大的軍政府抗衡，軍政府不交出權(quán)力，他們也沒有辦法。直到現(xiàn)在，緬甸的政權(quán)實(shí)際上仍然掌握在軍人手中。

西方國(guó)家在外交上孤立緬甸，在經(jīng)濟(jì)方面對(duì)緬甸實(shí)施制裁，為了能夠長(zhǎng)期執(zhí)政，軍政府的目標(biāo)必然是維持國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定和保持一定速度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一目標(biāo)在兩次農(nóng)業(yè)改革中都體現(xiàn)得淋漓盡致。

(一)第一次農(nóng)業(yè)改革 (1988—2003)

在上述政治局勢(shì)背景下，緬甸當(dāng)局著手解決農(nóng)民種稻積極性下降、大米統(tǒng)配制度造成的財(cái)政赤字增加等經(jīng)濟(jì)問題，于1988年起調(diào)整了農(nóng)業(yè)及糧食安全政策?？紤]到示威活動(dòng)的導(dǎo)火索是大米價(jià)格的大幅上漲，當(dāng)局擔(dān)心完全放開稻米市場(chǎng)控制會(huì)引發(fā)又一次的不安定，因此把這一期間大米的主要職能定位于滿足國(guó)民生存需要，淡化了大米作為外匯來(lái)源的功能。

第一，減少稻米收購(gòu)量。大米配給制度的受眾面不再是全民，而主要集中在機(jī)關(guān)和公共群體，改革后的配給量維持在60－80萬(wàn)噸，比改革前減少了100萬(wàn)噸。60%的大米配給公務(wù)員，30%給軍隊(duì)，剩余的分配給一些特殊機(jī)構(gòu)，如醫(yī)院等。由于配給量的減少，稻農(nóng)的上交額也相對(duì)減少，平均每英畝上交量從每公頃1.5－2.1噸減少到0.5－0.6噸，統(tǒng)購(gòu)量占生產(chǎn)總量的比例也下降了近1/3，這在很大程度上減輕了稻農(nóng)的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于自主留存量增加，稻農(nóng)經(jīng)濟(jì)效益提高，種稻積極性提高。糧食財(cái)政狀況馬上得到明顯改善，由1986/87年度的赤字3.5億緬甸幣，變?yōu)?989/90年度的盈余3.1億。這一措施不僅解決了財(cái)政赤字增加的問題，而且提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益和政府雇員的既得利益，有利于國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)的穩(wěn)定［9］。

第二，解除農(nóng)產(chǎn)品壟斷出口禁令。1988年緬甸政府取消了除大米之外的農(nóng)產(chǎn)品壟斷出口權(quán)。目的是通過參與國(guó)際貿(mào)易，激勵(lì)農(nóng)民種植具有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品，換取外匯，為發(fā)展工業(yè)提供資金積累。繼續(xù)執(zhí)行的國(guó)家壟斷大米出口權(quán)則承擔(dān)了維持國(guó)內(nèi)較低市場(chǎng)價(jià)格的任務(wù)，這一點(diǎn)可以從1988/89年度后緬甸大米產(chǎn)量穩(wěn)步上升，但是大米的出口量和比例都大幅降低看出。由于有效的隔絕了國(guó)際大米市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)大米市場(chǎng)的聯(lián)系，大米國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，國(guó)內(nèi)價(jià)格大約為國(guó)外價(jià)格的60%。2000/2001年度緬甸幣貶值時(shí)，國(guó)內(nèi)米價(jià)甚至只有國(guó)際米價(jià)的40%［10］。因此，這一政策不僅在一定程度上實(shí)現(xiàn)了靠農(nóng)業(yè)來(lái)積累經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)，而且使緬甸人的主糧價(jià)格維持在低水平上，符合既定的改革目的。

第三，1992/93年度引入夏季水稻項(xiàng)目。1992/93年度政府宣布種植夏稻所獲得的收成也不納入統(tǒng)購(gòu)系統(tǒng)，這一政策有效地激勵(lì)稻農(nóng)種植兩季水稻。根據(jù)日本學(xué)者Koichi FUJITA 2006年測(cè)算的數(shù)據(jù)，夏季水稻的種植面積從1993/94年度的215萬(wàn)畝增加到2001/2002年度的288萬(wàn)畝，尤其在Delta地區(qū)，從163.8萬(wàn)畝增加到215.5萬(wàn)畝。由于夏季水稻只能種植在可灌溉稻田，農(nóng)民自發(fā)組織修建了排水渠道、積極添置抽水機(jī)，全國(guó)各地以抽水機(jī)灌溉的面積大幅增加，從1991/1992年度的32萬(wàn)畝，增加到1999/2000年度的207萬(wàn)畝，增加了約175萬(wàn)畝，占同期可灌溉面積增量的84%［11］。

第一次農(nóng)業(yè)改革的效果不盡人意，主要體現(xiàn)在:第一，國(guó)內(nèi)米價(jià)仍然被人為壓低。緬甸的國(guó)內(nèi)米價(jià)一直低于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，1987/88年度前，國(guó)內(nèi)價(jià)格占國(guó)際價(jià)格的1/3－1/4，第一次改革前1983/84年度達(dá)到最低點(diǎn)，僅為1/7－1/8。取消全民配給制度后，國(guó)內(nèi)大米價(jià)格扭曲程度有所緩解，1989/90年度國(guó)內(nèi)價(jià)格一度只比國(guó)際價(jià)格低30%，但是，大米價(jià)格被人為壓低的狀況沒有改變，1993/94年度后的數(shù)據(jù)顯示，各年度國(guó)內(nèi)價(jià)格基本維持在國(guó)際價(jià)格的60%。價(jià)差仍然是阻礙稻米生產(chǎn)的主要因素［12］。

第二，稻米統(tǒng)購(gòu)政策給農(nóng)民的負(fù)擔(dān)仍然很重。盡管政府限定了大米配給集中在政府公共事業(yè)部門，減輕了稻農(nóng)的壓力，但是大米統(tǒng)購(gòu)配給體系對(duì)稻農(nóng)來(lái)講，依然是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。首先，統(tǒng)購(gòu)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，僅為市場(chǎng)價(jià)格的50%－60%［13］。另外根據(jù)緬甸官方的數(shù)據(jù)，由于配給量的減少，稻農(nóng)的責(zé)任糧從每公頃1.5－2.1噸減少到0.5－0.6噸，稻農(nóng)的責(zé)任糧等于、小于產(chǎn)出的1/5。這一數(shù)據(jù)是依據(jù)每畝60籮筐的假設(shè)，但是據(jù)日本學(xué)者藤田幸一的實(shí)地考察，官方數(shù)據(jù)明顯高估，當(dāng)?shù)氐膶?shí)際單產(chǎn)只有40－45籮筐，也就是說實(shí)際上責(zé)任糧占農(nóng)民當(dāng)年生產(chǎn)稻米的1/4到1/3［14］。

第三，與之相較，解除政府管制的領(lǐng)域如豆類發(fā)展迅速。取消出口限制后，緬甸的豆類生產(chǎn)經(jīng)歷了令人驚訝的發(fā)展。由于豆類不是緬甸的主糧，也不是賺取外匯的主要途徑，所以，政府給予這個(gè)領(lǐng)域的關(guān)注非常少，1988/89年度取消統(tǒng)購(gòu)計(jì)劃，允許國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易，撤銷出口限制，僅對(duì)出口貿(mào)易收取10%的出口稅［15］。這一領(lǐng)域的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制使其不失時(shí)機(jī)地抓住了印度市場(chǎng)，出口到印度的豆類一直占緬甸豆類出口的70%左右［16］。在20世紀(jì)60年代的綠色革命后，印度逐漸將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重心轉(zhuǎn)移到大米和小麥上，作為主糧之一的豆類生產(chǎn)萎縮，印度于1991年放松了進(jìn)口限制。緬甸農(nóng)民抓住突然顯現(xiàn)的外需市場(chǎng)機(jī)遇，利用閑置的旱地資源優(yōu)勢(shì)，并不需要充分灌溉的豆類生產(chǎn)發(fā)生了質(zhì)的飛躍。

貿(mào)易的自由化推動(dòng)國(guó)內(nèi)外價(jià)格趨同，與受政府管制、具有傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)的大米不同，豆類國(guó)內(nèi)價(jià)格上漲明顯，如下圖。受到價(jià)格的激勵(lì)，農(nóng)民種植豆類的積極性提高，20世紀(jì)90年代的10年間，黑豆、綠豆和豌豆這三種最重要的豆類的種植面積增加了4倍，占緬甸出口總值的80%到90%［17］。

表2 1987—2001年緬甸大米、木豆、黑豆的價(jià)格變化

(二)第二次農(nóng)業(yè)改革 (2003年至今)

第一次農(nóng)業(yè)改革基本上達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo)。通過十幾年的摸索，緬甸當(dāng)局意識(shí)到:稻農(nóng)的積極性還沒有釋放出來(lái)，主要原因是大米價(jià)格扭曲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格;受政府關(guān)注度低的領(lǐng)域反而發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制似乎更有效。另外從2000年10月開始，緬甸的軍政府與得到西方支持的昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民主聯(lián)盟之間的談判取得了進(jìn)展，軍政府在政治上越來(lái)越自信。在這樣的背景下，當(dāng)局開始把更多的注意力轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。借鑒豆類發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，政府開始醞釀取消對(duì)大米管制的計(jì)劃。

1.新政內(nèi)容

2003年緬甸當(dāng)局最初計(jì)劃取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)計(jì)劃，但保留公務(wù)員及軍隊(duì)的大米配給體制。同年4月23日，緬甸政府正式頒布包括出口條例在內(nèi)的稻米自由交易法令，政府不再直接從農(nóng)戶手中征購(gòu)稻谷。除政府機(jī)構(gòu)外，緬甸國(guó)民均可從事稻谷和大米交易，交易價(jià)將隨行就市，但不允許任何人或者任何單位壟斷經(jīng)營(yíng)。商人須將其按市場(chǎng)價(jià)從農(nóng)戶手中購(gòu)買的稻谷中的10%按原價(jià)賣給政府，以解決國(guó)家工薪階層的吃糧問題。出口方面，必須遵守緬甸稻米交易管理會(huì)的指示，只能出口國(guó)內(nèi)多余的稻米。出口商須繳付10%的稅款，剩余的外匯收入的90%由出口商和政府各分一半，政府用緬幣支付出口商的成本［18］。

2.修正原因及內(nèi)容

但是政策頒布不久當(dāng)局就發(fā)現(xiàn)，如果以市場(chǎng)價(jià)格收購(gòu)大米作為配給大米系統(tǒng)的基礎(chǔ)，財(cái)政收入難以為繼，因此2004年初，緬甸政府宣布取消大米配給制度，以個(gè)人現(xiàn)金補(bǔ)貼代替大米配給，每人每月5000緬幣。如果按照2004年1月的大米價(jià)格計(jì)算，每人每月的現(xiàn)金補(bǔ)貼相當(dāng)于33.6公斤，大于配給制度下的25.2公斤。然而1月份是每年糧食價(jià)格最低的時(shí)候，所以全年的現(xiàn)金補(bǔ)貼并不一定確保能夠買到與配給制度下相當(dāng)?shù)拇竺琢?。而且，有些部門還取消了其他一些食物的配給，如雞蛋和食用油等。因此，取消配給制度事實(shí)上減少了原來(lái)受益人的實(shí)際收入。而且，取消國(guó)家稻米出口壟斷權(quán)后，幾乎可以斷定通過私人出口商出口的數(shù)量會(huì)大幅上升，這必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)稻米價(jià)格的上漲。因而現(xiàn)金補(bǔ)貼對(duì)公務(wù)員和軍人的負(fù)面影響更大。由于緬甸實(shí)際上是軍政府執(zhí)政，政策制定者對(duì)軍人的不滿情緒尤為關(guān)注，擔(dān)心會(huì)引起政治動(dòng)亂，權(quán)衡再三，最終于2004年收回了稻米出口壟斷權(quán)，防止國(guó)內(nèi)米價(jià)上升到和國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格同一水平。這樣，國(guó)內(nèi)稻米貿(mào)易的自由化可以一定程度上激勵(lì)農(nóng)民的種稻積極性，稻米產(chǎn)量增加，出口量也會(huì)增加。在外匯增加的同時(shí)，由于出口控制權(quán)掌握在政府手中，可以保證國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格低于國(guó)際價(jià)格，有利于國(guó)內(nèi)局勢(shì)穩(wěn)定。

3.改革尚未完成

隨著2003—2004年度政府大米購(gòu)買計(jì)劃的取消，大米的產(chǎn)量和盈余①盈余指國(guó)內(nèi)產(chǎn)出減去大米消費(fèi)、種子、浪費(fèi)后的值。大幅度提高。根據(jù)Dolly的計(jì)算結(jié)果，緬甸的大米盈余比例由1999—2000年度的16.3%上升到2006—2007年度的36.04%，增長(zhǎng)率為120%?？傮w來(lái)講，緬甸的糧食供給可以實(shí)現(xiàn)自給。但是大米的出口量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于盈余量，2002—2003年度起這一差距開始擴(kuò)大，到2006—2007年度大米的盈余為36.05%時(shí)，出口僅為產(chǎn)出量的0.08%［19］。這可能是由非正規(guī)出口、個(gè)人儲(chǔ)存等造成的數(shù)據(jù)收集問題，但更可能是由于國(guó)內(nèi)低米價(jià)對(duì)稻農(nóng)的激勵(lì)不足，大米質(zhì)量差造成的出口競(jìng)爭(zhēng)力減弱。

2010年11月7日，緬甸依據(jù)新憲法舉行多黨制全國(guó)大選。其后，現(xiàn)軍政府將向新政府移交國(guó)家權(quán)力。雖然新政府中軍人集團(tuán)仍舊占據(jù)統(tǒng)治地位，但是這個(gè)限制性民選政府為了贏得國(guó)內(nèi)外的認(rèn)可，將在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上投入更多的精力。作為傳統(tǒng)的大米出口大國(guó)，政府必然會(huì)優(yōu)先考慮如何促進(jìn)稻米比較優(yōu)勢(shì)的作用。對(duì)大米出口的解禁應(yīng)該為期不遠(yuǎn)。

簡(jiǎn)而言之，一個(gè)國(guó)家的糧食安全在很大程度上依賴于正確的農(nóng)業(yè)政策。農(nóng)業(yè)政策的核心是價(jià)格政策，因?yàn)樗苯雨P(guān)系著收入的分配，關(guān)系著能否給農(nóng)民以足夠的經(jīng)濟(jì)刺激。緬甸實(shí)行了40年的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，以壓低的價(jià)格強(qiáng)制性地向農(nóng)民征購(gòu)糧食，引起許多不良后果，特別是抑制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，浪費(fèi)了得天獨(dú)厚的農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。緬甸的經(jīng)驗(yàn)告訴我們:調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、完善農(nóng)產(chǎn)品的供銷體系，以合理的利率向農(nóng)民提供貸款、改善農(nóng)產(chǎn)品的對(duì)外貿(mào)易，使農(nóng)民能在比較有利的條件下從事生產(chǎn)，這才是保證國(guó)家糧食供應(yīng)的根本。

【注 釋】

［1］M.A.Sombilla and M.Hossain，“Rice and Food Security in Asia:A Long-term Outlook”，in Wen S.Chern，Colin A.Carter，Shun-Yi Shei eds.，Asia:Economics and Politics，2000．

［2］Tin Soe，Brian S.Fisher，“An Economic analysis of Burmese rice Politics”，in Mya Than and Joseph L.H.Tan eds.，Myanmar Dilemmas and Options，Singapore:Institute of Southeast Asian Studies，1990．

［3］Takashi Kurosaki，“Crop choice，F(xiàn)arm Income，and political Relations in Myanmar”，Japan，Institute of Developing Economies，2005．

［4］林錫星:《揭開緬甸神秘的面紗》，廣東人民出版社，2006年，第38頁(yè)。

［5］ http://www.fao.org/economic/ess/ess－capacity/countrystathome/en/

［6］Tin Soe:“Sustainable Agricultural Development Strategies:Experiences of Myanmar Economy in Transition”，An agenda paper presented at the ESCAP/MOAI National Workshop on Sustainable Agricultural Development Strategies，January 1997，CADTC，Yangon.

［7］Fujita K，Okamoto I.，“Agricultural policies and development of Myanmar's agricultural sector:an overview”，Discussion paper No.63，Institute of Developing Economies，Tokyo(Japan):Japan External Trade Organization，2006.

［8］杜繼峰:《緬甸政黨體制變革及走向》，《當(dāng)代世界》2012年12期。

［9］同 ［2］。

［10］Tin Htut O.and Kudo Toshihiro，“Agro-based Industry in Myanmar:Prospects and Challenges”，Chiba:Institute of Developing Economic，Japan External Trade Organization，2003．

［11］ Koichi Fujita，“Myanmar's Economy in Transition:MarketVersusControl”，IDE Research Series No.546，Tokyo，2005．

［12］Ikuko Okamoto，“Transforming Myanmar's Rice Markiting”，in Mnique Skidmore and Trevor Wilson eds.，Myanmar:The State，Community and the Environment，The Australian National University，Asia Pacific Press，2007．

［13］ Mya Than，“Transitional Economy of Myanmar:Present Status，Developmental Divide and Future Prospects”，ASEAN Economic Bulletin，Volume 24，No.1，2007.

［14］Dolly，“Rural Households'Food Security Status and Coping Strategies to Food Insecurity in Myanmar”，VRF Series No.144，Institute of Developing Economies，JETRO，2009.

［15］OKAMOTO，Ikuko，“Agicultuaral Marketing Reform and Rural Economy in Myanmar:The Successful Side of the Reform”，World，5.11.4(2004):1－1．

［16］Soe，Tin，“Myanmar in Economic Transition:Constraints and Related Issues Affecting the Agriculture Sector”，A-sian Journal of Agriculture and Development，1.2.(2004):57－68．

［17］ Kurosaki，Takashi，“Labor contracts，incentives，and food security in rural Myanmar”，Hi-stat Discussion Paper Series 134，2006．

［18］孔志堅(jiān):《緬甸的糧食安全及相關(guān)政策》，《東南亞南亞研究》2010年第4期。

［19］同 ［14］。