徐銳

摘 要：我國《行政訴訟法》規(guī)定原告為公民、法人或者其他組織，但是在實際操作中，對原告資格卻仍難以確定。通過對我國行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)則及評析，可以分別從實體及程序規(guī)則方面對我國行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；原告資格；認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；構(gòu)想

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）23-0121-02

當(dāng)前，對于行政訴訟原告資格的研究不僅是一個理論難題，更是在司法實踐中遭遇困境，不僅使得行政相對人或者相關(guān)人的合法利益難以得到保障，而且，我國的法治建設(shè)也難以取得突破性進(jìn)展。大體而言，行政訴訟原告資格的設(shè)定會受一國行政訴訟的目的及政治、經(jīng)濟、法律、文化傳統(tǒng)等諸多因素的制約。在我國，雖然《行政訴訟法》對行政訴訟原告有明文規(guī)定，但是，在實際操作中，僅根據(jù)這些規(guī)定，是很難正確把握行政訴訟原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的。

一、行政訴訟原告資格的概念

（一）國外相關(guān)概念

在國外，關(guān)于行政訴訟原告資格的研究比我國要更早，也更全面和深入。針對其概念，《布萊克法律大辭典》作出了比較詳盡地解釋。在該辭典中，明確指出行政訴訟原告資格就是在有關(guān)訴訟爭議中，人們所享有的將該訴訟爭議求助于法律程序并借此保護自己的合法利益不受損，此舉目的在于確定該訴訟爭議能否對提起訴訟的當(dāng)事人產(chǎn)生某些有利影響，并據(jù)此使得爭議當(dāng)事人能夠被確定為該案的正當(dāng)原告。換個角度來說，假如行政機關(guān)的行政行為對當(dāng)事人產(chǎn)生了不利影響，但是這種影響還不足以達(dá)到動用法律來彌補和救濟的話，就無法啟動相關(guān)的法律程序。因此，從上可以看出，并不是說只要行政機關(guān)做出了對提起訴訟之人利益有所侵害之事，提起訴訟的人就獲得了法律上所認(rèn)可的原告資格，只有達(dá)到了“足夠的利益”標(biāo)準(zhǔn)才能使得起訴人獲得行政訴訟原告資格。

從研究的資料來看，之所以設(shè)定原告訴訟資格，追根究底是為了防止人們?yōu)E用訴權(quán)，畢竟可以動用的公權(quán)力資源是有限的。比如，在英國的《行政法》規(guī)定中，就指出法院在審查案件的初期階段時，如果發(fā)現(xiàn)了復(fù)審的申請人與本案沒有任何關(guān)系，或者不會對其產(chǎn)生任何影響時，法院就可以將此案件予以駁回，這樣做的目的是防止一些有不良企圖之人利用法律所賦予的權(quán)利胡亂生事。有人甚至還認(rèn)為，如果不對當(dāng)事人的訴權(quán)進(jìn)行限制的話，法院就會堆滿案件，并且任何人的權(quán)利都無法得到切實的保障。其實，如果我們再進(jìn)一步深入進(jìn)行探究的話，這些理論所依據(jù)的原理就是我們所說的“利益衡量法”。雖然當(dāng)時的立法者并沒有明確指出他們所遵循的就是利益衡量法，但是我們無法否認(rèn)的是，在原告資格的設(shè)定過程中，還是或多或少運用到了利益衡量的方法。比如，普遍獲得人們認(rèn)可的是如果不對原告的資格設(shè)定規(guī)定任何條件的話，那么行政機關(guān)的工作效率無疑會大打折扣。另一方面，如果為了單方面提高行政效率，而對原告資格進(jìn)行過分限制的話，結(jié)果也會適得其反，會使得法院對行政機關(guān)的監(jiān)督有所削弱，難以切實保障相對人的合法利益。針對此種現(xiàn)象，折中法是立法者比較傾向的一個選擇。

（二）我國的規(guī)定

要準(zhǔn)確定義行政訴訟原告資格，這不是一件容易的事情，當(dāng)前在我國并沒有一個準(zhǔn)確而全面的概念來詮釋行政訴訟原告資格。盡管如此，我國《行政訴訟法》中還是對原告的資格做出了相關(guān)的規(guī)定。比如，在該法的第2條中有規(guī)定，公民、法人或者其他組織有在行政爭議中提起訴訟的權(quán)利，但是，享有提起這種訴訟的權(quán)利是有前提的，那就是行政機關(guān)或者行政機關(guān)工作人員所實施的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。不過，這只是一個十分原則性的規(guī)定，既不具體明確，也不便于司法人員的實際操作。此后，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>干問題的解釋》（以下簡稱“若干解釋”）對此做出了解釋，其中第12條明確指出如果公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟的一個必要條件就是他們與行政機關(guān)的具體行政行為必須具有法律上的利害關(guān)系。因此，要真正把握行政訴訟原告資格，關(guān)鍵就在于要理解“法律上的利害關(guān)系”，并且，可以確定的一點是，原告資格的真正內(nèi)容是提起訴訟之人與行政機關(guān)具體行政行為之間的利害關(guān)系。這些筆者將在后文予以詳盡分析。同時，在我國《行政訴訟法》的其他條款中，如第24條第1款以及第41條也明確規(guī)定了，行政訴訟的原告是認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法利益的公民、法人或者其他組織。可見，我國對行政訴訟原告資格是有明確規(guī)定的，但是如何理解這些規(guī)定以及如何在實踐操作，卻有賴于我們的進(jìn)一步理解和把握。

二、對我國行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的評析

因為我國對行政訴訟原告資格的研究并不是很多，因此，研究行政訴訟原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對于研究行政訴訟原告資格具有非常重要的意義。當(dāng)前，在我國，認(rèn)定行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個，一個是合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)，另一個是法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。

（一）合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國《行政訴訟法》第2條、第24條第1款，第41條的規(guī)定，可以得知，認(rèn)定行政訴訟原告資格的一個關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)就在于原告的合法權(quán)益是否被行政機關(guān)的具體行政行為所侵犯。意思就是，依據(jù)行政訴訟法，有權(quán)提起行政訴訟的原告是被具體行政行為侵犯了合法權(quán)益的人。但是，這里需要注意的是，原告的合法權(quán)益侵犯與否，不是有關(guān)人員直接認(rèn)定的，而必須要經(jīng)過法院的最終審查認(rèn)定才能得知，是一個所能夠認(rèn)定的結(jié)果，在起訴階段這個問題是無法真正解決的，況且侵犯合法權(quán)益這是一個實質(zhì)結(jié)果，原告資格首先要回答的不是結(jié)果問題而是法律關(guān)系的關(guān)聯(lián)性問題，這是一個形式問題。

（二）法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)

前面我們有提到《若干解釋》中的第12條，并認(rèn)為理解該條的一個關(guān)鍵就在于理解“法律上的利害關(guān)系”。這里，“法律上利害關(guān)系”的表述方式源自于我國《行政訴訟法》第27條有關(guān)行政訴訟第三人的規(guī)定。

那到底如何正確理解“法律上的利害關(guān)系”呢？首先，我們必須了解下當(dāng)前學(xué)界對此的觀點，總的來說，主要有三種觀點：一是二要素說。一是有應(yīng)當(dāng)受到法律所保護的利益，二是這種應(yīng)受法律所保護的利益受到了侵犯，且侵犯來自行政機關(guān)的行政行為。二是三要素說。三要素說在二要素說的基礎(chǔ)上增加了受法律所保護的利益必須是提起訴訟之人所獨有的。三是四要素說。四要素說是對二要素說以及三要素說的歸納與總結(jié)，并沒有提出新的觀點與看法。

從上不難看出，上述三觀點都是以構(gòu)成要件為角度來進(jìn)行分析的，可以說，這只是簡單的在運用邏輯分析方法而已。可是，我們對于“法律上的利害關(guān)系”的把握，僅僅靠這些還是不行的。通常來說，要準(zhǔn)確了解某一件事物或者某一個概念，最重要的應(yīng)該是了解它的核心部分，而不是了解其由幾部分構(gòu)成。無論“利害關(guān)系”被分解為多少個構(gòu)成要件，必須具備一個核心要件。當(dāng)然要抽出這個核心部分，就依賴于“利益衡量”的方法，此方法是在邏輯分析方法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步總結(jié)出來的。根據(jù)這些分析，我們再仔細(xì)分析上述各個學(xué)說，其中，各學(xué)說中都包含了兩個要素，這就是“合法權(quán)益”和“因果關(guān)系”，這當(dāng)然就是我們所要分解出來的“利害關(guān)系”最核心的部分。其實，在司法實踐中，對“利害關(guān)系”有所爭議的地方也體現(xiàn)在這里。此時，引進(jìn)利益衡量的方法可以使我們對這一問題有更深入的看法，也便于我們確定行政訴訟原告的資格，從而達(dá)到正確適用法律，保護原告合法利益的目的。

三、完善我國行政訴訟原告資格之構(gòu)想

不可否認(rèn)，在設(shè)定行政訴訟原告資格的立法規(guī)定中，我國立法還存在著嚴(yán)重的不足，對當(dāng)事人的利益保護非常不利，也不利于行政訴訟的發(fā)展。因此，必須盡快完善我國行政訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定，并且，通過分析我們還可以得知，目前行政訴訟原告資格有“動態(tài)擴展”的趨勢，如果不對此進(jìn)行研究和完善，或者僅通過對實體方面進(jìn)行完善的話，是無法達(dá)到真正解決問題的目的的。鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)同時從實體和程序方面入手來完善我國行政訴訟原告資格。

（一）實體規(guī)則方面

結(jié)合我國目前的國情及行政訴訟的實踐出發(fā)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從如下四個方面考慮來界定我國行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。

第一，在立法的總體構(gòu)架當(dāng)中，首先應(yīng)當(dāng)要考慮的是當(dāng)事人要具備必須動用法律來解決問題的利益，而其他一些構(gòu)成方面則不包括在內(nèi)，如追訴期限、當(dāng)事人的人數(shù)、法院是否具有管轄權(quán)等等。在《布萊克法律大辭典》中，其也認(rèn)為原告所具備的資格應(yīng)當(dāng)是在訴訟爭議中，人們所享有的將該爭議求助于法律解決的權(quán)益?？梢哉f，這樣解釋是與實踐需要相符的，因為它認(rèn)為原告資格與原告法律地位是不同的。而且，如果我們在立法上這樣來區(qū)分原告的資格，那么法院在受理案件過程中遇到的訴訟主體資格問題就會輕而易舉得到解決，同時，這與受案范圍等法律規(guī)定的另外一些要求成為法院受理案件的條件，就可以更好地使司法工作人員在實踐中區(qū)分相關(guān)概念的混同，正確適用法律，及時有效地開展工作，以全面保障當(dāng)事人的利益。

第二，重新界定“利害關(guān)系”的內(nèi)涵，將“事實上的損害”作為當(dāng)事人起訴的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，“直接利益受到侵犯”是我國《行政訴訟法》中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，而《若干解釋》則與此不同，它是以“法律上的利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)的，二者雖然表述不同，但是從內(nèi)涵上來講，二者是相同的，只是《若干解釋》中的規(guī)定比《行政訴訟法》中的規(guī)定相對要寬松一些。但是，這仍然無法滿足現(xiàn)實的需要，還不是一個相對寬松的規(guī)定，其設(shè)定的主要目的仍然是為了縮小或者限制行政訴訟原告的范圍，不利于行政訴訟的發(fā)展。基于此，有學(xué)者認(rèn)為，《若干解釋》第12條中的“法律上”的修飾語應(yīng)當(dāng)去掉，而應(yīng)當(dāng)以事實上的利害關(guān)系或可能有事實上的利害關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，即“單一的事實標(biāo)準(zhǔn)”已經(jīng)能夠滿足實踐的需要，損害它是具有大眾性質(zhì)的且特定，它極有可能發(fā)生或者在現(xiàn)實中已經(jīng)發(fā)生，并且這種損害與行政行為有因果關(guān)系，因此，這種事實上的損害標(biāo)準(zhǔn)，足夠成為原告或具有原告的資格。

第三，為允許更多的行政相對人或者相關(guān)人提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)全面確立“司法最終救濟”原則。根據(jù)目前我國行政訴訟法的規(guī)定，雖然行政機關(guān)作出的大多數(shù)具體行政行為都允許當(dāng)事人提起行政訴訟，但對于抽象的行政行為和一些終局的具體行政行為，當(dāng)事人是不享有訴權(quán)的。這個范圍是與《行政復(fù)議法》中所設(shè)定的行政復(fù)議范圍不一致的，而且，這根本就不符合行政救濟中原則性的規(guī)定以及國際上通用的WTO的規(guī)則要求。鑒于此，在立法中，我們應(yīng)當(dāng)將“司法最終救濟原則”確立為行政訴訟的原則，規(guī)定無論是抽象行政行為還是具體行政行為，在法律所允許的范圍內(nèi)，當(dāng)無法通過行政手段解決爭議的時候，可以向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟。

第四，可以根據(jù)行政訴訟的類型來確定原告的資格。筆者認(rèn)為，依據(jù)行政訴訟的基本功能以及行政訴訟所要達(dá)到的目的，在立法時，可以考慮將行政訴訟分為個人救濟訴訟和公法秩序救濟訴訟兩大類，具體如下。

1.個人救濟訴訟的原告資格

現(xiàn)代行政訴訟發(fā)展的一個重要目標(biāo)就是要盡全力保護保護的基本權(quán)利，努力拓寬公民基本權(quán)利的范圍，使個人在整個社會中能夠得到更全面的尊重和保護。因此，我國行政訴訟的重心也應(yīng)當(dāng)有所改變，要將其重心延伸到公民個人權(quán)利的救濟上。

2.公法秩序訴訟的原告資格

目前，在我國公法秩序訴訟是不存在的，可是，這并不說明這種訴訟就是沒必要的。相反，在現(xiàn)實生活中，這種訴訟秩序是有很大存在必要的，因為，在我們周圍侵害國家或者社會公共利益的行政違法行為是經(jīng)常發(fā)生的。由于這類違法行為并不會實際對具體的個人產(chǎn)生不利影響，因此，個人也就無權(quán)就該類行為提起訴訟，使得國家或者社會公共利益遭受侵害，因而可以說，設(shè)立公法秩序訴訟是十分有必要的?？梢砸?guī)定在該類訴訟中，原告不一定要是實際受到違法行政行為侵害的個人或者組織，只要其利益受到了影響，哪怕這種影響是潛在的，原告就被賦予了法律上可以請求相關(guān)法院撤銷該違法行為的權(quán)利。當(dāng)然，還可以規(guī)定在某些特殊情況下，即便個人的利益沒有受到任何影響，在將來也不會受到影響，但是違法行政行為卻對國家或者社會公共利益造成不利影響，作為一名普通的公民也是可以向法院提起訴訟的。

綜上所述，有學(xué)者建議將行政訴訟法第二條的規(guī)定修改為：“與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起訴訟。行政行為侵犯國家或者社會公共利益的，受行政行為影響的當(dāng)事人或者其他人可以依法提起訴訟。”筆者認(rèn)為，該建議是可行的，值得借鑒。

（二）程序規(guī)則方面

“動態(tài)擴展”已經(jīng)成為了行政訴訟原告資格的一個顯著特點，這就說明在不同的歷史發(fā)展階段，由于社會情況的不同，原告訴訟資格當(dāng)然就會有所不同。同時，我們知道，立法是具有滯后性的，其根本不可能在立法時窮盡所有的原告。因此，為有效解決這個問題，筆者建議，在我國行政訴訟法當(dāng)中，對原告的資格設(shè)定一個總體的原則性的條款，同時，可以通過對最高人民法院進(jìn)行授權(quán)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)及時對有關(guān)行政訴訟原告的資格問題進(jìn)行分析和研究。最高人民法院還可以在合適的時機公布相關(guān)典型案例以及在條件成熟時發(fā)布司法解釋，及時確認(rèn)新出現(xiàn)的原告資格。這是一種非常有效的確認(rèn)原告資格的方法，與原告資格確定的相關(guān)政策是相吻合的，可以成為我國立法的一種理想選擇。

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（責(zé)任編輯：許廣東）