曲正偉

（東北師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130024）

行政體制改革在整個(gè)中國(guó)改革實(shí)踐中居有重要的地位和作用。一方面，行政體制附著在經(jīng)濟(jì)體制之中，并構(gòu)成了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的核心構(gòu)件，另一方面，行政體制又從屬于政治體制，是政治體制改革的“前哨”。因此，從行政體制改革入手去理解我國(guó)整體改革的方向和路徑是一個(gè)很好的切入視角。本文通過(guò)對(duì)21世紀(jì)教育研究院等機(jī)構(gòu)舉辦的兩屆“地方教育制度創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)案例的分析，對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府教育行政體制創(chuàng)新的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行研究，試圖既梳理實(shí)踐、總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，也為今后我國(guó)教育行政體制改革提供路徑上的參考。

一、地方教育行政體制創(chuàng)新的動(dòng)因和路向

教育行政體制是一個(gè)國(guó)家為推行教育行政事務(wù)所建立的管理體制。雖然目前不同學(xué)者對(duì)教育行政體制的內(nèi)涵有諸多解釋，但一般認(rèn)為，教育行政體制是行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、行政職權(quán)的劃分及其運(yùn)行等各種制度的總稱，其中核心問(wèn)題是主體之間的隸屬關(guān)系以及權(quán)限劃分。所謂地方教育行政體制創(chuàng)新，是指地方政府在履行教育管理職責(zé)過(guò)程中，創(chuàng)造性地解決本地的教育實(shí)際問(wèn)題，推動(dòng)本地教育事業(yè)良性發(fā)展所采取的一系列涉及行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政職能劃分或行政運(yùn)行機(jī)制等方面改革措施的總稱。這里的“地方政府”是一個(gè)寬泛的概念，不僅指以政府為中心的行政系統(tǒng)，包括地方各級(jí)人民政府以及主管教育事業(yè)的行政部門(mén)，還包括少量的地方黨委或其他合法的群眾組織、社會(huì)團(tuán)體。因?yàn)椤包h的領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制作為制度存在的前提，這些創(chuàng)新都涉及到黨委決策、上級(jí)支持或承認(rèn)（公開(kāi)的或默許的）、資源分配、各種關(guān)系的調(diào)整以及領(lǐng)導(dǎo)人的更換升遷”[1]。

地方教育行政體制創(chuàng)新是地方教育制度創(chuàng)新的核心，地方教育制度創(chuàng)新的關(guān)鍵就是轉(zhuǎn)變政府職能，改革行政管理體制。這一點(diǎn)從歷年來(lái)我國(guó)出臺(tái)的重要文件中都有所體現(xiàn)。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出:要從根本上改變教育落后的狀況，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革?！稕Q定》明確了中央和地方的教育職責(zé)，將基礎(chǔ)教育管理權(quán)下放地方，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央定外，具體政策、制度、計(jì)劃的修訂和實(shí)施，學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方?！稕Q定》還提出，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。

1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》指出:在90年代隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和科技體制改革的深化，教育體制改革要采取綜合配套、分步推進(jìn)的方針，加快步伐，改革包得過(guò)多、統(tǒng)得過(guò)死的體制，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制。

2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》系統(tǒng)地提出了教育管理體制改革的任務(wù)和要求，要健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明確的教育管理體制，加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)變政府教育管理職能，提高政府決策的科學(xué)性和管理的有效性，培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些都成為當(dāng)前深入推進(jìn)教育行政改革、開(kāi)展地方教育制度創(chuàng)新的重要理論依據(jù)和資源。

從以上政策文本和現(xiàn)實(shí)改革實(shí)踐所反映的內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)教育行政體制改革涉及范圍很廣。如果我們從理論上對(duì)地方教育行政體制創(chuàng)新進(jìn)行歸納，可以初步分解成四個(gè)基本問(wèn)題:即“為什么要?jiǎng)?chuàng)新（why）”、“誰(shuí)在創(chuàng)新（who）”、“在創(chuàng)新什么（what）”、“怎么創(chuàng)新（how）”。這既是政府制度創(chuàng)新的思維邏輯，更是實(shí)踐邏輯，因?yàn)槊恳粋€(gè)問(wèn)題的解決都是促進(jìn)教育行政體制創(chuàng)新的一個(gè)基本路向。

1.服務(wù)型政府是地方教育行政創(chuàng)新的基本目標(biāo)

服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的是政府職責(zé)的價(jià)值取向。地方政府應(yīng)在“服務(wù)理念”下，實(shí)現(xiàn)從控制本位向服務(wù)本位的轉(zhuǎn)變，由“牧民之術(shù)”（administration of the public）變?yōu)椤盀槊裥姓保╝dministration for the public）。就像“新公共服務(wù)”理論的代表人物登哈特認(rèn)為的那樣:“公共行政官員……在忙于掌舵的時(shí)候，他們是否忘記了是誰(shuí)擁有這艘船呢？公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該致力于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，其工作重點(diǎn)既不應(yīng)是‘掌舵’，也不應(yīng)是‘劃槳’，而應(yīng)是建立一套明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)為公民服務(wù)?！盵2]因此，地方政府應(yīng)通過(guò)向公民提供公共教育產(chǎn)品與服務(wù)，完成政府使命；通過(guò)公共教育服務(wù)過(guò)程建立政府與公民之間的合作關(guān)系；通過(guò)公民參與教育政策制定和政府決策，提高政策、決策質(zhì)量，提高公民對(duì)公共教育服務(wù)的滿意度。

2.責(zé)任型政府是地方教育行政創(chuàng)新的首要前提

責(zé)任型政府強(qiáng)調(diào)的是政府職責(zé)的主體區(qū)分。當(dāng)前我國(guó)地方政府在責(zé)任體系建設(shè)方面主要存在以下三個(gè)問(wèn)題:一是在教育公共服務(wù)體系建設(shè)中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的責(zé)任邊界界定模糊[3]；二是政府責(zé)任規(guī)定的泛化，使得各地政府在保證“硬指標(biāo)”的前提下，可能出現(xiàn)根據(jù)自身利益擴(kuò)大或縮小職責(zé)、變相履行職責(zé)等現(xiàn)象；三是在規(guī)定政府職責(zé)的同時(shí)，或者沒(méi)有建立問(wèn)責(zé)制度，或者規(guī)定的問(wèn)責(zé)制度語(yǔ)焉不詳。

地方教育行政體制要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，就要以責(zé)任政府的建設(shè)為前提。沒(méi)有相應(yīng)政府責(zé)任體系的建設(shè)，任何創(chuàng)新都可能會(huì)背離政府所應(yīng)履行的社會(huì)義務(wù)和職責(zé)。因此，地方政府必須明確自身的教育責(zé)任，并將優(yōu)先發(fā)展教育作為一種“硬約束”指標(biāo)。這本身不僅是政府對(duì)教育事業(yè)職責(zé)上的真正履行，也是作為政府領(lǐng)導(dǎo)者的“自我成熟”[4]過(guò)程。同時(shí)，作為一種制度安排，責(zé)任政府意味著必須建立一套完整的行政責(zé)任追究程序，加大行政責(zé)任的懲戒力度，保證政府責(zé)任的切實(shí)實(shí)現(xiàn)、不打折扣。

3.有限型政府是地方教育行政創(chuàng)新的行動(dòng)框架

有限型政府是強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)的能力限度。長(zhǎng)期以來(lái)，政府包攬一切的做法，導(dǎo)致了許多不該管、管不了、管不好的問(wèn)題。隨著教育改革的深入，教育問(wèn)題的復(fù)雜性逐漸增強(qiáng)，必須打破“政府萬(wàn)能”的神話，改變政府統(tǒng)攬一切、無(wú)所不在、無(wú)所不包的權(quán)力格局。在教育治理過(guò)程中，政府只是治理結(jié)構(gòu)中的一種強(qiáng)力手段，而不是唯一手段。政府要在教育治理中做到“能為”、“有為”，就必要建立有限權(quán)力和有限責(zé)任的新型政府，不越位、不錯(cuò)位、不缺位。建設(shè)有限政府要以“3E”原則進(jìn)行“三次限定”:第一次，政府干預(yù)被嚴(yán)格限定在市場(chǎng)失靈范圍內(nèi)，即有效率（efficiency）；第二次，政府干預(yù)被限定于確能彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”的范圍內(nèi)，即有效（effectiveness）；第三次，政府干預(yù)遵循成本—收益原則，即政府部門(mén)與私人部門(mén)一樣，做事要有成本意識(shí)（economy）[5]。這就要求政府在教育治理過(guò)程中有所為、有所不為，政府不該管的事情，堅(jiān)決不要去管。社會(huì)中介組織能夠自律管理好的事務(wù)、能夠參與管理的事務(wù)，政府應(yīng)放手讓他們?nèi)ス堋Ｕ荒芤驗(yàn)橛欣蓤D就與之爭(zhēng)利，更不能有責(zé)相推、撒手不管。

4.規(guī)制型政府是地方教育行政創(chuàng)新的重要保障

規(guī)制型政府是強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)的方式選擇。無(wú)論是對(duì)服務(wù)型政府的價(jià)值認(rèn)定，還是對(duì)政府能力有限性的描述，都不是在說(shuō)明政府的“無(wú)能為力”，而是在表達(dá)一種政府有效作為的方式。傳統(tǒng)的管制型政府，是以控制教育資源、壟斷教育發(fā)展、壓抑學(xué)?；盍樘卣鞯模哂泻軓?qiáng)的強(qiáng)制性和隨機(jī)性。而“規(guī)制型政府”則是市場(chǎng)失靈情況下，對(duì)于政府責(zé)任方式的一種表達(dá)，強(qiáng)調(diào)的是教育治理各主體對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章制度的遵守。雖然，政府規(guī)制始終要處理和“過(guò)度管制”（over-regulation）、“解制”（de-regulation）之間的關(guān)系，但就像有學(xué)者提到的那樣，“政府管理模式經(jīng)歷著從‘計(jì)劃—控制型’到‘規(guī)制—服務(wù)型’的變遷”[6]，規(guī)制是一種方向，也是地方政府體制創(chuàng)新的重要保障。

就目前而言，政府規(guī)制的手段主要包括監(jiān)管、付費(fèi)和直接提供三個(gè)方面。付費(fèi)和直接生產(chǎn)是基于對(duì)于一種產(chǎn)品在生產(chǎn)和提供階段上的可分離性，也就是說(shuō)對(duì)教育產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供可以是不同的兩個(gè)主體來(lái)分別實(shí)現(xiàn)，政府既可以是生產(chǎn)者，也可以是提供者[7]。作為直接生產(chǎn)者的政府通過(guò)直接設(shè)立公立學(xué)校作為自己的生產(chǎn)單位來(lái)實(shí)現(xiàn)教育產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程。而政府作為提供者時(shí)，政府就不直接設(shè)立公立學(xué)校，或者是不依靠自己的生產(chǎn)單位進(jìn)行生產(chǎn)，而是通過(guò)社會(huì)其他的主體生產(chǎn)單位（比如設(shè)立民辦學(xué)校）等等來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)，在這一過(guò)程中政府雖然不承擔(dān)直接生產(chǎn)的任務(wù)，但是卻承擔(dān)著對(duì)其他生產(chǎn)單位進(jìn)行付費(fèi)的責(zé)任。至于政府的監(jiān)管責(zé)任是一個(gè)很彌散的責(zé)任，或者說(shuō)它的作用范圍很廣，在政府作為直接生產(chǎn)者時(shí)需要監(jiān)管，在政府向其他生產(chǎn)單位進(jìn)行付費(fèi)時(shí)也同樣需要監(jiān)管。監(jiān)管使政府成為教育秩序形成中的“檢驗(yàn)官”，制訂“游戲”規(guī)則，對(duì)其他生產(chǎn)單位的生產(chǎn)情況進(jìn)行全面的監(jiān)管，對(duì)于好的，要積極加以制度激勵(lì)，提供政策和財(cái)政支持，對(duì)于那些生產(chǎn)中違規(guī)、懈怠、以次充好的單位應(yīng)立即加以處理，甚至采取摘牌的方法。

二、兩屆“地方教育行政制度改革”案例的分析

2008年和2010年，21世紀(jì)教育研究院舉辦了兩屆“地方教育制度創(chuàng)新獎(jiǎng)”，兩屆通過(guò)推薦、自薦等渠道參評(píng)的案例將近200個(gè)，最終入圍的案例共有98個(gè)，其中以“地方教育行政制度改革”為主題的案例有20個(gè)（見(jiàn)表1）。下面，就作者所掌握的項(xiàng)目申請(qǐng)資料，通過(guò)數(shù)量性的分析，力圖客觀地描繪地方政府教育行政體制改革的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。

1.案例的數(shù)量分布

在兩屆創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍的98個(gè)案例中，“地方教育行政制度改革”案例共20個(gè)，約占總數(shù)的20.4%。在整個(gè)入圍案例中數(shù)量比例居于第二位，僅低于“促進(jìn)教育公平和義務(wù)教育均衡發(fā)展的改革”主題（35個(gè)），但要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類主題案例，如職業(yè)教育案例僅11個(gè)、民辦教育案例僅10個(gè)。這也說(shuō)明，地方教育行政體制改革日益成為當(dāng)前教育改革和發(fā)展的熱點(diǎn)問(wèn)題，越來(lái)越受到學(xué)術(shù)界和地方政府的重視。

表1 兩屆創(chuàng)新獎(jiǎng)“地方教育行政制度改革”入圍案例

在入圍的20個(gè)案例中，第一屆入圍13個(gè)，第二屆入圍7個(gè)。按照每屆設(shè)置的獎(jiǎng)項(xiàng)規(guī)定，第一屆獲優(yōu)勝獎(jiǎng)2項(xiàng)、優(yōu)秀獎(jiǎng)4項(xiàng)，總獲獎(jiǎng)率為46%；第二屆獲特別獎(jiǎng)1項(xiàng)、優(yōu)勝獎(jiǎng)5項(xiàng)、提名獎(jiǎng)1項(xiàng)，總獲獎(jiǎng)率為100%。這可以看出，雖然2010年入圍的案例數(shù)量要低于上一屆，但案例的品質(zhì)有了很大的提高，獲得的認(rèn)可程度也大大提高?？傮w而言，這些入圍的“地方教育行政制度改革”案例都能根據(jù)本地實(shí)際，很好地解決了國(guó)家政策的“落地”問(wèn)題，并在一定范圍內(nèi)起到了示范和引領(lǐng)作用，獲得了廣泛的社會(huì)共識(shí)。

2.案例的區(qū)域分布

在入圍的20個(gè)“地方教育行政制度改革的案例”當(dāng)中，共涉及山東省、湖南省、四川省、上海市、云南省、江蘇省、湖北省、福建省、浙江省、重慶市等10個(gè)省和直轄市。

就目前兩屆創(chuàng)新獎(jiǎng)所積累案例的區(qū)域分布來(lái)看，之所以集中在以上幾個(gè)省份，初步判斷的原因有兩個(gè):一是都有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為依托。就上面涉及到的10個(gè)省份，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2009年我國(guó)各省主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，其中排在前10位的有6個(gè)，分別是山東（第2位）、江蘇（第3位）、浙江4（第3位）、上海（第8位）、四川（第9位）和湖南（第10位）。即便是GDP總量排在23位的云南，2010年城鎮(zhèn)居民可支配收入在全國(guó)排名第15位。我們是否可以得出，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的深入和成就，可能會(huì)極大地促進(jìn)和拉動(dòng)包括教育行政體制在內(nèi)的行政體制的改革進(jìn)程。二是都有良好的發(fā)展基礎(chǔ)。這一點(diǎn)我們可以從各省發(fā)布的《規(guī)劃綱要》得到證明。山東省在《規(guī)劃綱要》中提出:“到2020年，率先實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，率先建成學(xué)習(xí)型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)由教育大省向教育強(qiáng)省、人力資源大省向人力資源強(qiáng)省的跨越。”四川省在《規(guī)劃綱要》中提出，要“建成教育強(qiáng)省和西部人才高地”。湖南省則更直接地將綱要的名稱定為《湖南省建設(shè)教育強(qiáng)省規(guī)劃綱要（2010～2020年）》?；谝陨吓袛?，當(dāng)前我國(guó)地方教育行政體制創(chuàng)新并不是“窮則生變”的應(yīng)對(duì)之策，更是由大做強(qiáng)、由數(shù)量擴(kuò)張到質(zhì)量提升的必然選擇?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，教育發(fā)展水平的進(jìn)一步提升，地方教育行政體制創(chuàng)新將積累更多的“誘致性因素”。

3.案例的主體分布

我們?cè)趯?duì)入圍的20個(gè)“地方教育行政制度改革案例”進(jìn)行主體分布研究中，主要選取兩個(gè)維度:一是行政層次。我們根據(jù)國(guó)家行政層次劃分及教育行政體制的現(xiàn)狀，地方教育行政體制創(chuàng)新主體的行政層次為?。ㄖ陛犑校⑹?、縣（市轄區(qū)）。二是部門(mén)類別。主要區(qū)分指標(biāo)為地方人大、地方黨委、人民政府、政府職能部門(mén)（教育局）、其他。我們可以通過(guò)考察部門(mén)類別和行政層級(jí)來(lái)了解“誰(shuí)在引導(dǎo)著創(chuàng)新”。

按照行政層次來(lái)看，當(dāng)前地方教育行政體制創(chuàng)新在省、市、縣三級(jí)主體之間數(shù)量是“平均分配的”（分別為省級(jí)6個(gè)、市級(jí)7個(gè)、縣級(jí)7個(gè)），省、市、縣三級(jí)主體都是體制創(chuàng)新過(guò)程的“活躍主體”。但如果我們加上“創(chuàng)新內(nèi)容”一并考慮，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，三級(jí)主體的創(chuàng)新指向是不同的:省級(jí)主體在創(chuàng)新活動(dòng)中更多地指向于頂層設(shè)計(jì)，比如福建省立法推動(dòng)學(xué)習(xí)型社會(huì)的制度構(gòu)建、山東省實(shí)施素質(zhì)教育行政問(wèn)責(zé)制度，等等。而地市級(jí)、縣級(jí)主體創(chuàng)新更集中在機(jī)制創(chuàng)新，比如山東省濰坊市中小學(xué)實(shí)行“校長(zhǎng)職級(jí)制”、云南省文山縣推進(jìn)學(xué)校人事制度改革、江蘇省無(wú)錫市設(shè)立“學(xué)校管理中心”實(shí)施“管辦分離”的改革，等等。在20個(gè)入圍案例中，由省級(jí)主體設(shè)計(jì)推動(dòng)的項(xiàng)目有6個(gè)，比例很大，這也反映出目前地方教育行政體制創(chuàng)新確實(shí)還需要“自上而下”的頂層推動(dòng)，這符合《規(guī)劃綱要》要求的“加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌”，但同時(shí)也要警惕的是，省級(jí)主體創(chuàng)新行為對(duì)地市級(jí)、縣級(jí)主體創(chuàng)新行為的替代和“擠出效應(yīng)”?？h級(jí)和地市級(jí)，尤其是縣級(jí)應(yīng)該是教育行政體制創(chuàng)新最有活力的主體，因?yàn)橐环矫嫠鼈冏罱咏鐣?huì)，面對(duì)著不斷產(chǎn)生的各類問(wèn)題；另一方面，它們掌握著較多的資源（包括人力、財(cái)力等），并享有一定的自主性。它們成為創(chuàng)新主體是必然的。

按照部門(mén)類別統(tǒng)計(jì)，在20個(gè)入圍的案例中，來(lái)自政府及政府職能部門(mén)的共有13個(gè)，占65%。顯然，狹義的政府依然是當(dāng)前地方教育行政體制創(chuàng)新的最重要主體，這也使得地方教育行政體制創(chuàng)新帶有了“自我改革”的意味。以教育局為主體的政府職能部門(mén)案例有8個(gè)，說(shuō)明教育局等職能部門(mén)在教育事業(yè)管理過(guò)程中擁有了更大的自主性和積極性。另外，地方人大、地方黨委也參與到地方教育行政體制創(chuàng)新活動(dòng)之中。還有一些多部門(mén)共同參與推動(dòng)的案例，其中包括政府與地方人大、政府與地方黨委、政府與地方科教領(lǐng)導(dǎo)小組的多部門(mén)合作。最后需要注意的是，以上所有創(chuàng)新主體都可以歸納到“大行政”的范圍內(nèi)，但缺少社會(huì)組織力量的介入和參與。一個(gè)處在內(nèi)部循環(huán)的創(chuàng)新行為，即使有滿足潛在需求的回應(yīng)性，也無(wú)法得到一個(gè)均衡的治理結(jié)構(gòu)，更會(huì)使創(chuàng)新歸于表面。因此，地方教育行政體制創(chuàng)新的主體也應(yīng)整體設(shè)計(jì)，做到有結(jié)構(gòu)、有層次、有分工。

4.案例的創(chuàng)新點(diǎn)分布

正如前文提到的那樣，我們將地方教育行政制度創(chuàng)新點(diǎn)概括分解成四個(gè)方面:一是服務(wù)型政府建設(shè)，二是政校關(guān)系理順，三是管理職能轉(zhuǎn)變，四是管理方式改革。需要說(shuō)明的是，在20個(gè)入圍的案例中，任何一個(gè)案例的創(chuàng)新點(diǎn)都不僅僅局限在某一點(diǎn)上。但我們?cè)诜治霭咐^(guò)程中，只將其主導(dǎo)創(chuàng)新點(diǎn)挑選出來(lái)，以便能在數(shù)量上說(shuō)明問(wèn)題。

從數(shù)據(jù)來(lái)看，當(dāng)前地方教育行政體制創(chuàng)新更多地集中在“管理職能轉(zhuǎn)變”上。這也符合當(dāng)下要求轉(zhuǎn)變教育行政職能的迫切要求。如果對(duì)政府“管理職能轉(zhuǎn)變”這一創(chuàng)新點(diǎn)再做內(nèi)容細(xì)分，就如表8所反映的那樣，幾乎所有案例中的政府都將行政職能定位于宏觀領(lǐng)導(dǎo)上，比如重慶市政府堅(jiān)持改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)教育優(yōu)先發(fā)展、云南省文山縣推進(jìn)教育綜合改革、福建省首立《終身教育法》推動(dòng)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)、山東省教育廳改革體制機(jī)制繼續(xù)推進(jìn)素質(zhì)教育發(fā)展。具體到行政管理方面，政府也從紛繁的日常事務(wù)中擺脫出來(lái)，歸位到制度建設(shè)、監(jiān)督督導(dǎo)的角色上來(lái)，比如山東省對(duì)市級(jí)政府教育工作督導(dǎo)評(píng)估制度、湖南省湘潭市雨湖區(qū)教育會(huì)計(jì)核算制度、湖南省委組織部建立“兩項(xiàng)督導(dǎo)評(píng)估考核”制度促進(jìn)縣級(jí)政府教育工作職責(zé)的全面落實(shí)、湖南懷化市麻陽(yáng)苗族自治縣政府強(qiáng)化政府教育督導(dǎo)職能建立相對(duì)獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，等等。尤為值得注意的是，在統(tǒng)計(jì)的20個(gè)案例中，上海市閔行區(qū)實(shí)行的“教研員與教研組合作伙伴行動(dòng)計(jì)劃”，將政府的專業(yè)引領(lǐng)作用淋漓盡致地反映出來(lái)。教育行政的專業(yè)化是未來(lái)政府教育職能的重要組成部分，未來(lái)教育的改革和發(fā)展需要政府有教育的“眼光”，提供專業(yè)的支持和保障。雖然這種案例數(shù)量很少，但值得通過(guò)探索去尋求保持政府介入與學(xué)校自主之間的張力的有效途徑。

兩屆創(chuàng)新獎(jiǎng)中，每屆都有一個(gè)“服務(wù)型政府建設(shè)”的案例。比如，2008年第一屆中的“四川省成都市青羊區(qū)教育局建設(shè)服務(wù)型政府”，第二屆中的“山東濰坊市教育局建設(shè)服務(wù)型政府，舉辦人民滿意的教育”。雖然“服務(wù)型政府”無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中都是一個(gè)顯性話語(yǔ)，但在案例中出現(xiàn)頻次并不多，原因歸結(jié)有二:一是“服務(wù)型政府”總是通過(guò)具體的政策、制度的制定得以實(shí)現(xiàn)，其他案例雖未提及“服務(wù)型政府”，但仍是“服務(wù)型政府”建設(shè)中的行為體系；二是因?yàn)椤胺?wù)型政府”喊得響亮，但要真正做到實(shí)處，需要下大工夫，需要進(jìn)行整體性的系統(tǒng)變革。

政校關(guān)系是教育行政體制中的核心問(wèn)題，也是教育行政體制改革的重要內(nèi)容。其中的焦點(diǎn)問(wèn)題是政府改變“統(tǒng)得過(guò)死、包得過(guò)多”的局面，給學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)。在20個(gè)入圍的案例中，有5個(gè)案例涉及這方面的內(nèi)容，比如四川省成都市青羊區(qū)“學(xué)校民主管理委員會(huì)”建設(shè)、山東省濰坊市教育局建設(shè)服務(wù)型政府構(gòu)建新型政校關(guān)系、浙江省寧波市海曙區(qū)推行“教育議事會(huì)”制度、上海徐匯區(qū)教育黨工委推行校務(wù)公開(kāi)民主管理確保校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制運(yùn)行、四川南江縣教育局“兩推兩考”改革中小學(xué)校長(zhǎng)選拔制度。

在管理方式的改革中，各地方政府也積極進(jìn)行了探索。比如湖北省政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)開(kāi)展“農(nóng)村教師素質(zhì)提高工程”、江蘇省無(wú)錫市學(xué)校管理實(shí)行“管辦分離”的改革、上海市浦東區(qū)“委托管理”機(jī)制轉(zhuǎn)變政府職能。這些案例都在說(shuō)明，無(wú)論是政府購(gòu)買教育服務(wù)、管辦分離，還是委托管理，都不是政府在逃避和推脫責(zé)任，而是為了政府更好地履行職責(zé)。地方政府應(yīng)不斷開(kāi)拓思路，創(chuàng)新教育公共服務(wù)提供的方式，促進(jìn)教育發(fā)展，滿足公眾的教育需求。

三、當(dāng)前地方教育行政制度創(chuàng)新的主要問(wèn)題

地方政府在促進(jìn)教育行政制度變革方面的探索和努力，解決了當(dāng)?shù)孛媾R的緊迫問(wèn)題，也為國(guó)家層次的制度創(chuàng)新提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和主體條件。就兩屆入圍案例所反映的現(xiàn)狀來(lái)看，地方教育行政體制創(chuàng)新行動(dòng)數(shù)量日趨增多，涉及到的地域、部門(mén)越來(lái)越寬泛，所碰觸的主題也逐漸深入，創(chuàng)新促成改革、創(chuàng)新提升發(fā)展的局面漸漸顯現(xiàn)。但我們?nèi)詰?yīng)清醒地看到:當(dāng)前地方教育行政體制主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力不強(qiáng)，創(chuàng)新主體的單一性還將持續(xù)一段時(shí)間，創(chuàng)新內(nèi)容的深入還需要更大的改革攻堅(jiān)，創(chuàng)新活動(dòng)的持續(xù)性缺乏必要的制度保障，等等。對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)知和解決，對(duì)于推動(dòng)地方教育行政體制創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)教育體制改革攻堅(jiān)目標(biāo)是一個(gè)必要的基礎(chǔ)。

1.當(dāng)前地方教育行政制度創(chuàng)新需要面對(duì)多重因素的影響

地方教育行政制度創(chuàng)新在邏輯上仍屬于教育體制改革的范疇。當(dāng)前我國(guó)教育體制改革伴隨著雙重背景:一方面是社會(huì)宏觀的轉(zhuǎn)型期間，尤其是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，直接成為教育體制改革的外部推動(dòng)力量；另一方面是我國(guó)教育改革和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，比如國(guó)家對(duì)于教育事業(yè)的重視、人民群眾對(duì)于教育需求的改變、我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展新階段戰(zhàn)略重點(diǎn)的選擇，等等，這些都成為我國(guó)教育體制改革的內(nèi)在推手或“內(nèi)源性動(dòng)力”。這其中，諸多因素混雜在一起共同構(gòu)成了地方教育行政制度創(chuàng)新的背景。

僅以外部因素為例來(lái)說(shuō)明問(wèn)題。地方教育行政制度創(chuàng)新過(guò)程，外部主要要處理好“上、中、下”三對(duì)關(guān)系。“上”要看政治體制改革，因?yàn)樵谀撤N程度上，地方教育制度創(chuàng)新的深度與廣度與相應(yīng)政治體制改革息息相關(guān)；“平”要看經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革所取得的成績(jī)，使得經(jīng)濟(jì)體制改革的模式路徑成為地方教育制度創(chuàng)新的示范樣本，但學(xué)什么、怎么學(xué)是一個(gè)大問(wèn)題，如果完全用市場(chǎng)體制去提供教育公共產(chǎn)品，就只能是用經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)教育規(guī)律的硬性取代，只會(huì)給教育系統(tǒng)帶來(lái)更多的無(wú)序；“下”要看社會(huì)體制改革，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、逐漸成熟的公民社會(huì)，預(yù)示著社會(huì)多元結(jié)構(gòu)的形成和公共領(lǐng)域的出現(xiàn)，也要求政府在地方教育制度創(chuàng)新過(guò)程中為自身行為劃界，區(qū)分、識(shí)別和滿足社會(huì)不同主體的利益需求。

2.地方教育行政制度創(chuàng)新不是以“深化改革”之名去復(fù)制、固化原有利益結(jié)構(gòu)

任何一種行政制度的確立，都伴隨著一整套利益結(jié)構(gòu)的建立。地方教育行政制度改革的核心問(wèn)題在于分配權(quán)力、重塑利益結(jié)構(gòu)。體制改革之所以“難”，原因也就在于此。長(zhǎng)期以來(lái)，我們一直實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定存量、搞活增量為主的漸進(jìn)式改革。這種改革模式回避問(wèn)題，減少改革阻力，增加了改革的成功系數(shù)，但同時(shí)也累積了不少問(wèn)題，比如改革的成果無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享、權(quán)力和利益的自我復(fù)制與膨脹、部門(mén)利益時(shí)常侵占公共利益、公職人員權(quán)力設(shè)租尋租時(shí)有發(fā)生等等，這些問(wèn)題必須通過(guò)不斷深化改革來(lái)解決。在目前的體制約束下，地方教育行政制度創(chuàng)新是“深化改革”的一條可行路徑，但這條道路不應(yīng)該僅僅做一點(diǎn)“錦上添花”的事情，更應(yīng)當(dāng)“雪中送炭”，在“地方”的范圍內(nèi)進(jìn)行利益格局調(diào)整，為解決整體教育改革和發(fā)展中的攻堅(jiān)問(wèn)題做出探索。

3.地方教育行政制度創(chuàng)新應(yīng)“以人為本”

無(wú)論教育改革、教育發(fā)展還是地方教育行政制度創(chuàng)新，都不能成為“人的空?qǐng)觥?。因?yàn)橹挥幸詮V大人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)，才能夠得到人民的擁護(hù)，才可能達(dá)成新的“共識(shí)”?！耙匀藶楸尽笔墙逃卫淼某霭l(fā)點(diǎn)，也是地方教育行政制度創(chuàng)新起始需要考慮的問(wèn)題，因?yàn)椤白鳛樯鐣?huì)一份子的社會(huì)成員渴望在政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)諸多方面與其他社會(huì)成員一樣，擁有各種確保實(shí)現(xiàn)自我利益和個(gè)人價(jià)值的合理‘訴求’。當(dāng)執(zhí)政黨頒行各種關(guān)于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展政策時(shí)，不僅不能忽略公眾信念的客觀存在，而且應(yīng)以公眾信念作為決策的‘政治前提’”[8]。

因此，在地方教育行政制度創(chuàng)新過(guò)程中要體現(xiàn)以人為本，一方面要切實(shí)了解和掌握人民群眾的教育需求，就如有學(xué)者提到的那樣:“中國(guó)教育正面臨一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)折點(diǎn):從滿足基本需要，到有可能追求好的教育、理想的教育，因此，中國(guó)教育改革需要形成關(guān)于教育發(fā)展改革的新的共識(shí)?！盵9]另一方面，要做到利益均衡，即使制度設(shè)計(jì)趨于均衡化，國(guó)家、權(quán)力部門(mén)不與民爭(zhēng)利，不偏袒于某一群體、階層、利益集團(tuán)（主要是指特權(quán)利益），要兼顧各方面的利益，尤其是大多數(shù)人的利益。

4.地方教育行政制度創(chuàng)新需要相關(guān)研究的協(xié)同深入

地方教育行政制度創(chuàng)新需要一定的理論支撐。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一，理論的鋪墊，尤其是對(duì)于核心概念的分解，可作為地方創(chuàng)新活動(dòng)的假設(shè)行為框架。當(dāng)然這一框架仍需在實(shí)踐中不斷修正完善。第二，案例中的做法可以照搬照抄，但不一定實(shí)用、好用。地方行政制度創(chuàng)新要能具有示范和推廣意義，不僅在于它對(duì)于當(dāng)?shù)氐挠行裕枰诶碚撋蠌闹惺崂砗涂偨Y(jié)出可以“移植”的理念和制度體系。但客觀地講，目前教育行政制度改革的研究不夠深入、地方教育行政制度改革創(chuàng)新的研究則剛剛起步。就現(xiàn)有的研究而言，一是沒(méi)有對(duì)地方教育行政制度改革創(chuàng)新理論研究的基本范式，缺乏整體的思考框架，各說(shuō)各話；二是重復(fù)性、書(shū)齋式研究眾多，在知識(shí)和方法上的增長(zhǎng)不多，對(duì)眾多地方教育行政制度改革創(chuàng)新案例仍重視不夠。因此，要注重和加強(qiáng)對(duì)地方教育行政制度創(chuàng)新自身理論的研究[10]，努力推進(jìn)地方教育行政制度創(chuàng)新實(shí)踐需要與相關(guān)理論研究的協(xié)同深入，用實(shí)踐去澆注理論基礎(chǔ)，用理論去提升實(shí)踐品質(zhì)。

[1]楊冬雪.過(guò)去10年的中國(guó)地方政府改革——基于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)價(jià)[J].公共管理學(xué)報(bào)，2001，（1）:81-93.

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[3]劉飛躍，肖水源，曾望軍.論政府在精神衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)中的責(zé)任邊界[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（1）:24-27.

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[8]鐘茂初.中國(guó)發(fā)展、轉(zhuǎn)型與社會(huì)和諧[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.

[9]楊東平.“后普九時(shí)代”教育發(fā)展和改革的思考[J].人民教育，2008，（5）:6-8.

[10]曲正偉.地方教育制度創(chuàng)新:理論特征與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（1）:50-54.